长株潭城市群低碳管理体系研究

◎ 黄 海

城市温室气体的高排放和发展模式的高带动效应，决定了低碳城市建设的重要性。低碳城市建设是发展低碳经济的基本平台和重要载体，是由新能源利用、清洁技术、绿色规划、绿色建筑和绿色消费等一系列要素构成的城市可持续发展模式。应对全球变暖，发展低碳经济成为很多国家的重要战略选择，世界上许多大城市开始实践低碳经济理念，大力建设低碳城市。世界自然基金会、英国碳信托基金会与能源节约基金会推动了低碳城市项目，目前，国外已有英国伦敦、布里斯托、利兹、曼切斯特4个城市开展了低碳城市发展项目。我国也把建设低碳城市、发展低碳经济作为新的重大战略选择。

湖南的长株潭城市群是国家批准的“两型”社会建设综合配套改革试验区，要打造资源节约、环境友好型的城市群，其发展理念与低碳城市建设内在契合，高度关联。在长株潭城市群“两型社会”建设中，充分发挥先行先试的优势，进行体制机制创新，推动绿色生产、绿色能源、绿色建筑、绿色交通和绿色消费，可以为建设低碳城市夯实制度基础和提供根本保障。而建设低碳城市不仅仅是一个口号、一种态度，更是一种行为，完善的低碳管理体系就是建设低碳城市的重要政府行为，是发展和推进低碳城市建设的战略性手段和战略性保障。通过制定低碳城市的战略规划和目标体系，出台鼓励绿色生产消费模式、经济增长方式和绿色交通建筑的政策措施，优化低碳发展的氛围与环境，创新低碳城市建设的投融资平台，以此完善低碳管理体系，使长沙、株洲、湘潭率先建设成为低能耗、低排放、高效益的“低碳城市”，在中部地区探索出一条低碳城市建设的新路子，在全国探索出一条低碳城市群发展的新模式，这对长株潭城市群“两型社会”建设是一种实质和有效的推进。

一、长株潭低碳城市建设中管理体系的基本现状

（一）建设低碳城市的重点逐步明晰，但手段仍需完善。城市温室气体的高排放，决定了低碳城市建设的重要方向。以推动节能减排为主线，是长株潭建设低碳城市的重要方向。2007年湖南实施《新型工业化考核奖励办法（试行）》后，长株潭城市群将“节能减排”指标纳入了各地党政官员的年度考核内容。多家能耗在1万吨标准煤以上的用能大户，被列为重点监管对象，对企业能源消耗数据直接调度分析，及时掌握能源消耗情况。其中有色、冶金、化工、建材、造纸等重点行业的“全国千家节能行动企业”，也成为了省、市两级节能监测专门机构的重点监测对象，都建立了严格的节能环保目标责任制以及节能减排指标体系、监测体系，进一步为强化低碳管理提供了制度性保证。

但与此同时，当前仍然以快速发展为主题和需要的湖南，城市发展模式不得不呈现出高能耗和高排放的特征。2008年，湖南三次产业结构为18:44.2:37.8，以工业为主的第二产业对能源需求量大，能源消耗占湖南省能源消耗总量的71%以上，其中钢铁、有色、化工、建材和电力等高耗能行业的能源消费又占了整个工业能源消费的80.13%，占了全省能源消费总量的56.44%，这在一定程度上制约着低碳城市的创建。因此，以节能减排为重点的低碳管理手段还需进一步完善。

（二）建设低碳城市的管理框架初具雏形，但机制还需创新。以长株潭城市群“两型社会”建设为契机和突破重点，进行体制机制创新，是完善低碳管理体系、建设低碳城市的重要动力。自2007年以来，长株潭城市群“两型社会”建设在一些重要领域和关键环节取得了实质性进展。资源环境方面，长株潭城市群整体纳入了国家节水型城市试点；政府把节能减排指标纳入新型工业化考核内容；国家环保部与湖南签订合作协议，共同推进环境经济政策试点。产业方面，长株潭城市群获批全国六大综合性高技术产业基地之一，湘潭高新区晋升国家级高新区。制度保障方面，2007年出台了《长株潭城市群区域规划条例》，2008年出台了《保障和促进长株潭城市群“两型”社会建设的决定》，颁布了改革建设目标责任考核办法。三市也积极寻找改革的突破口，如长沙组建环境资源交易所，株洲公共交通全面推广混合动力汽车等，这都为长株潭完善低碳城市建设中的管理体系提供了有益的机制探索经验。

但与此同时，如何抓住“两型社会”建设先行先试的机会，强调局部利益服从整体利益，打破各自为战的利益分割，克服一些不合理机制的障碍，尽快将设想变方案、将方案变行动，将项目进笼子，将机制抓落实，仍然是长株潭城市群以“两型社会”为契机，完善低碳管理体系需要突破的地方。

（三）建设低碳城市的管理实践有序进行，但政策有待配套。目前，长株潭城市群以政府为主导的低碳城市建设管理实践正在有序进行。一是低碳城市交通已经实质性启动。2009年，湖南开始加快建设以轨道交通为主体的低碳交通网，同时，长株潭城市群亦被确定为全国首批推广应用混合动力汽车的城市群，低碳交通模式呼之欲出。二是低碳城市建设先行先试，株洲市启动低碳化城市交通体系整合工程，全面启动电动公交三年行动规划，计划用五年左右的时间，实施低碳化城市交通体系整合、低碳化社区示范、城市生态环境建设、办公大楼低碳化运行示范“四大工程”，省市全力推进湘江流域水污染综合整治三年行动计划，“既要金山银山，更要绿水青山”。三是低碳城市间的项目合作效果明显。政府在开展同国际社会的低碳城市合作方面起步较早，以CDM项目为载体的低碳合作进展良好，目前已有115个CDM项目获国家发改委批准，其中在联合国注册成功的有39个，签发CERs（经核证的减排量）的项目5个。

但与此同时，政府还缺乏完善的低碳管理配套政策，没有充分运用公共财政、公共财税和公共权力，来推进绿色生产、绿色建筑和绿色消费，鼓励和扶持“三低”（低能耗、低排放、低污染）企业和“三低”消费，限制和惩罚“三高”企业和“三高”消费，培育碳交易市场与碳金融的发展，促进城市清洁能源、新能源、可再生能源的开发利用和经济结构转型。

二、长株潭城市群完善低碳管理体系的原则和重点

低碳管理是低碳城市的制度基础，没有科学、合理和高效的低碳管理体系，就不可能有低碳城市的快速和健康发展。而完善的低碳管理体系涉及低碳城市建设的各个环节，从低碳生产、低碳建筑到低碳交通、低碳消费等，都离不开政府公共管理、公共政策和公共行为的推动。长株潭城市群应当根据建设低碳城市目标，围绕节能减排主线，依托“两型社会建设综合配套改革试验区”平台，坚持低碳城市建设与 “两型社会”建设相结合、低碳转型与快速发展相结合、低碳鼓励与高碳惩治相结合、政府主导与市场协调相结合四条原则，突出绿色生产、绿色消费、绿色交通、绿色建筑和绿色能源五个重点领域，完善低碳管理体系，建设低碳城市。

（一）应坚持的原则

一是两型建设与低碳城市相结合的原则。充分依托长株潭城市群“两型社会”建设这一平台，充分利用长株潭中心城市群的载体优势，充分发挥先行先试的政策优势，充分吸取机制探索的创新经验，推行低碳消费，打造低碳城市。一方面，低碳管理要注重以“两型”建设中低碳城市群的发展带动推进低碳经济的发展，另一方面，低碳管理要把低碳城市建设作为“两型社会”建设的重点内容和重要实践。

二是低碳转型与快速发展相结合的原则。长株潭城市群保持较快增长拉动是湖南重要的经济增长极。低碳城市管理的目标和任务要明确，在快速发展与低碳转型中维持适度的平衡，妥善处理好城市增量符合低碳标准和城市存量不断改造升级的关系，坚持以增量为低碳发展的主攻方向，不是为低碳而低碳，在保证经济继续快速增长的前提下，实现城市发展的低碳转型。

三是低碳鼓励与高碳惩治相结合的原则。综合运用财政、税收、投融资、市场准入等公共政策，安排专门的预算资金，采取财政补贴、税收减免、贷款贴息等方式支持城市生产、消费、交通、建筑、能源的低碳化，保证城市符合低碳城市的发展方向，切实把好城市增量发展的管理层面“低碳关”。

四是政府主导与市场协调相结合的原则。建立完善以节能减排为重点和主线、以经济手段为主、行政方法为辅的低碳城市建设的政策支持与宏观管理体系。率先进行碳税制、碳交易、碳补偿试点，在中部省份乃至全国层面上政策设计先走一步，率先探索低碳城市建设的生态环境补偿政策、污染赔偿政策、强制退出的退出政策和财税的奖惩政策。

（二）应把握的重点

一是在绿色生产领域。在长株潭城市群推行循环经济和清洁生产，在生产、流通和消费等各个环节建立起资源节约型和环境友好型的循环经济体系，进一步完善节能减排管理机制和体系，最大限度地提高资源和能源的利用率，减少能源消耗和污染物产生，加快淘汰电力、钢铁、建材、造纸等行业的落后生产能力，努力降低单位能耗。

二是在绿色消费领域。结合长株潭城市群经济社会发展实际，制定特殊的低碳消费政策，完善低碳消费政策体系。对政府消费，积极贯彻执行国家关于建设节约型政府机关工作要求，制定切实可行的政府办公耗能管理制度，制定科学的监管措施与奖惩制度；对居民消费生活的具体内容，如汽车消费、住房消费、水电煤气等日常消费，制定合理可行的激励政策或约束机制；对企业生产出台政策和法规，加强节能减排的制度管理，鼓励企业运用与创新低碳技术，开发低碳产品，综合利用自然能源，投资低碳生产流程。

三是在绿色交通领域。在长株潭城市群采取财政补贴、税收减免、贷款贴息等机制创新，加大政策支撑和管理力度，发展节能型交通运输工具和新能源汽车，采取加重税收、燃油价格、控制上牌等方式，减少高排放和高污染的交通运输工具，适当控制私车的急剧增长，加快城市的轻轨和地铁建设，大力保留城市规划中的自行车道和步行道，大力加快发展地铁、快速交通和公共交通方式，在方便城市居民出行的同时，尽可能控制私车交通出行的数量，降低单位公车的碳排放量。

四是在绿色建筑领域。运用政府的公共管理和相关政策体系配套，加大对长株潭城市群的建筑监管和技术创新力度，减少化石能源的使用，建立环境管理体系，开展创建节约型工地活动，制定绿色施工标准，在降低能耗的同时，广泛运用可再生能源和太阳能光伏发电与建筑一体化技术，变消耗能源为生产能源。

五是在绿色能源领域。发挥长株潭城市群“两型社会”先行先试的优势，通过专项资金、贷款倾斜、税收优惠等一系列措施，制定有效的能源投资激励政策，开发经济清洁的新能源，研究制定具有战略性的低碳能源“十二五”规划、中长期远景规划，和具有操作性和约束力的行动方案，明确发展目标、优先领域和行动步骤，完善能源管理与监控机制，落实具体的承担部门，并排出具体的时间表。

三、长株潭城市群完善低碳管理体系的具体对策与建议

（一）制定低碳城市发展规划和行动方案

加快制定长株潭低碳城市发展规划与行动方案。加强三市一体化的低碳城市规划和方案的制定和实施，并将低碳目标列入三市的国民经济与社会中长期发展规划。细化工作目标、任务和重点，在低碳城市发展纲要与规划的引领下，将节能减排放在工作的首位，真正作为硬任务来抓。一是要注重规划之间的衔接。以《湖南省低碳经济发展纲要》的制定，指导长株潭低碳城市建设的专项规划制定，实现规划之间的相互衔接。二是要明确规划的低碳转型理念。将“低碳城市”作为长株潭三市“十二五”期间经济工作的重要抓手，引领三市政府把建设低碳城市的成效作为“十二五”期间社会经济发展的重要目标与战略措施，充分发挥政府在低碳城市建设中的主导、引导和管理主体作用，建立多部门参与的决策协调机制和全社会广泛参与的行动机制。

（二）完善低碳城市建设决策管理体系

统筹成立长株潭低碳经济工作领导小组，下设低碳城市建设工作组，牵头负责三市低碳城市建设的各项工作，研究一体化的低碳城市发展战略和规划，组织协调解决低碳城市建设中的矛盾和困难，形成高效的组织机构和管理体系。一是建立针对三个城市政府和企业的低碳考核制度。通过法规规范地方政府建设低碳城市的权利和义务，推行“低碳GDP”考核制度，建立适合三市实际的低碳城市发展指标体系，将现行的GDP指标扣除因环境污染、自然资源消耗、生态环境退化的损失，将建设低碳城市的评价指标纳入三市的经济核算体系和政府官员的政绩考核。二是对长株潭三市制定和实施低碳认证制度。积极推动低碳认证制度的制定和实施，建立健全包括低碳生产、低碳消费、低碳能源、低碳交通和低碳建筑的低碳标志标准，向企业、居民和个人宣传低碳标志的意义，既有利于消费者选择低碳产品，促进低碳生产和低碳消费，也有利于提高企业低碳生产、推广低碳建筑和运用开发低碳能源的意识。

（三）配套低碳城市建设政策杠杆

综合运用财政、税收、投融资等手段，引导长株潭城市群建设低碳城市。一是采取财政补贴方式，鼓励长沙、株洲、湘潭开展节能与新能源汽车示范推广试点，在公交、出租等领域推广使用节能与新能源汽车。同时，加大投入，加快城市轨道交通、地铁的建设，降低交通运输碳排放量；二是加大财政补贴力度和政策支持力度，推进文化产业、创意产业、新能源和节能环保产业、战略性新兴产业的发展，实行市场准入制度，全面推行清洁生产。新建企业、建筑、交通等要与政府签订目标责任合同，规定允许的最大碳排放量，而已有的企业也要与政府签订合同，对碳排放量和减排目标进行量化，同时通过碳交易市场来调节企业之间的碳排放数额，推行企业节能减排自愿协议制度、税收奖惩制度和节能减排投资担保机制，约束企业行为，提高其节能减排的积极性和自觉性。对影响湖南新型工业化、新型城市化和“两型社会”发展的高消耗、高能源、高污染的企业，通过节能减排机制进行自动淘汰和强制退出。三是在长株潭积极探索低碳社区建设、低碳园区创建、低碳建筑创建等各种低碳试点。将低碳经济发展经费纳入财政预算，对于低碳经济发展和相关试点项目，加强指导责任和加大支持力度，启动长株潭低碳城市交通体系整合工程，推进低碳化社区示范工程、城市生态环境建设工程、办公大楼低碳化运行示范工程等项目，开展低碳机关、社区、学校、医院、饭店和家庭的创建活动。

（四）优化低碳城市建设环境与氛围

作为湖南经济社会发展的核心增长和带动极，长株潭城市群要大力倡导低碳消费理念，构建低碳消费文化，在各个环节上制定科学的监管措施与奖惩制度，继续推进政府节能采购制度，积极推进低碳消费理念的宣传工作，加强全民低碳消费教育。一是合理引导低碳消费需求，促进居民消费结构低碳化。在能源消费价格提高的同时，从低碳消费需求的满足上，促进低碳消费品市场的不断发展与繁荣，实现低碳消费品市场供给结构的优化。二是完善低碳消费的制度监管体系，增强低碳消费的制度保障力。建立政府、市场与企业三位一体化监管体制。政府要加强低碳产品市场监管，加快政府节能标准体系建设，完善低碳消费政策体系。在居民消费方面，针对居民消费生活的具体内容，制定合理的可行的激励政策或约束机制。在企业生产方面，政府出台政策法规，鼓励企业运用与创新低碳技术，进行低碳生产和低碳消费品生产。

（五）创新低碳城市建设投融资平台

安排和单列长株潭城市群低碳城市建设支出预算项目。在预算收支科目中设立环境保护类级科目。安排相应的环保支出预算,保证足够的环境保护资金来源,解决环境保护经费不足的问题,同时要便于环保资金投入的监管。要具体分列绿色生产、绿色建筑、绿色交通、绿色能源、绿色消费等具体相关项目，明确资金额度和增长幅度,建立财政预算支持环保建设的长效机制。围绕长株潭城市群“两型社会”建设的先行先试平台，完善低碳投融资的政策支持体系。设立长株潭低碳经济发展投融资专项资金，落实财税政策的配套支持，建立绿色信贷长效机制，开设绿色上市融资通道，完善财税金融政策，加大对低碳产业的扶持力度；发展绿色碳基金，开发以碳排放为特征的衍生交易，建立碳风险投资机制，创新金融工具，培育低碳金融市场交易体系，设立区域产权交易中心，加快资本市场建设，鼓励民间资本参与，积极引进境内外资金，构建多元化的低碳投融资渠道。

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