农村学校布局调整的认识、底线与思路

秦玉友

(教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所,吉林长春130024)

农村学校布局调整的认识、底线与思路

秦玉友

(教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所,吉林长春130024)

农村学校布局调整是一个存在诸多争议的问题。之所以存在争议是因为对农村学校布局调整的认识尚在讨论之中,对农村学校布局调整的底线尚需明晰。从发达国家农村学校布局调整的经验及中国与发达国家呈现出的背景相似性看,中国农村学校布局调整是一个不可逆转的过程;从学校布局调整目标看,农村学校布局调整不仅是一个空间调整,也是一个教育资源再分配的过程;从农村学校布局调整的实践推进看,农村学校布局调整是一个认知、利益和情感兼顾的过程。农村学校布局调整需要在这些认识的基础上,充分考虑作为教育意义底线的学生在场、作为公众支持底线的生命安全、作为优先目标底线的身心健康、作为价值观照底线的文化多元,探讨农村学校布局调整的思路。

农村;学校布局调整;底线

在教育普及的过程中,我国逐渐形成了村村办小学、乡(镇)乡办初中的农村学校布局,在城镇化和计划生育政策推进的过程中农村学龄人口不断减少,村村办小学、乡(镇)乡办初中的农村学校布局越来越不能适应农村的现实,农村学校布局在主动和被动进行着调整。以往农村学校布局调整的经验及基于此形成的认识为将来农村学校布局调整积累了经验和认识基础,对于科学规划农村学校布局调整具有重大意义。

一、对农村学校布局调整的认识

农村学校布局调整的过程,也是对其进行理性认识的过程。所谓认识就是对农村学校布局调整的规律性认知。由于学校是一个有价值选择的存在,对农村学校布局调整的认识不能完全价值无涉。这增加了对农村学校布局调整规律认知形成的困难,特别是在具体认识上的困难。因此,这里从宏观层面探讨对农村学校布局调整的认识。

(一)农村学校布局调整是一个不可逆的趋势

对农村学校布局调整的第一个认识问题是农村要不要进行布局调整。这个问题是解决农村学校布局调整的合法化问题,也是农村学校布局调整的前提性问题。在这个问题上,我们要形成一个认识。当然这个认识并不是一个主观倾向,而是基于现实并考虑价值生态环境的客观选择。

从国际学校布局调整的经验看,农村学校布局调整是一个不可逆转的趋势。《农村学校布局调整报告》对美国农村学校调整进行了相对系统的研究[1]:19世纪中期,美国开始考虑通过学校布局调整为学生提供更全面的教育。1869年,马萨诸塞州通过立法,为农村学校的合并提供免费的公共交通。汽车发明、道路铺设及相应政策的出台使美国农村学生可以在短时间内走更长的路程,人们对早期定居者建造的单屋学校(one-room school)的需求开始减少。1820年到1920年,美国经历了长达一个世纪的城市成长爆炸式腾飞期[2],城市工业得到快速发展。按照工业化的思维方式,农村小规模学校无疑被认为是低效率的,需要进行学校布局调整。工业化和城市发展的过程也是农村人口向城市流动的过程,当然,城市化爆炸式腾飞期之后,仍有许多农村人口到城市寻找工作机会,从1933年到1970年,有3000多万人口从农场移出[3],之后,20世纪80年代的农业危机进一步削减了家庭农业,导致部分农村人口流向城市。农村人口的减少导致农村学校入学人数下降,学生教育成本增加,许多学校出现财政危机。为节约学校开支,许多农村学区进行了学校布局调整。当然,美国进行学校布局调整也与提高教育质量,为在大国争霸和国际竞争中占主导地位有一定关系。美国《农村学校布局调整影响评估》显示[4],在20世纪初期,在美国有单班学校200000所,而在20世纪中期之后,伴随着美国第一轮学校重组,这一状况迅速改变。今天,只有几百所单班学校还保留着。

尽管中美两国政治、经济、文化的发展水平和价值追求均不相同,但是中美两国学校布局调整的其他背景又何其相似。从农村人口流向和变化看,改革开放后,城乡二元结构的重要制度基础之一——户籍制度开始松动,加之农业收益偏低,城镇建设需要大量农民工,大量农村人口流向城镇,同时,计划生育政策在许多农村地区效果也逐渐显现,农村学龄人口不断减少。从国家发展和教育发展的形势看,中国面临前所未有的发展机遇和竞争压力,完成普及任务后的义务教育需要转向质量提升,促进中国从人口大国向人力资源强国的转变。因此,中国也在自发地或在政策引导下进行农村学校调整。根据中国教育年鉴(1949-1981)和中国教育统计年鉴(2005)等相关年鉴统计,从1976年开始,农村小学数量开始快速下降,从1978年开始,农村初中数量开始快速下降。1975年全国农村小学有105.7万所,2005年下降到31.7万所,减少了70%。1977年全国初中有13.1万所,2005年全国初中有3.1万所,减少了76%[5]273-296。中国农村学校大量减少,从宏观发展趋势看,中国农村学校数量的减少还没有触底,中国农村学校减少的趋势还将保持一段时间。但不同区域的发展趋势并不与宏观趋势完全一致,如浙江的一些外来人口较多的农村地区,农村学校数量在近几年就出现了增加的情况。

(二)农村学校布局调整是一个教育资源再分配的过程

在确定了农村学校布局调整的合法性之后,紧接着就是要调整什么的问题。农村学校布局调整,不是简单的撤并学校和改变上学地点,不是学校空间格局的简单变化,因为仅是简单的空间变化对农村学校教育发展是没有什么意义的。伴随着空间变化,农村学校布局调整必须促进教育资源更加合理地分配。在这个分配的过程中,教育资源从分散走向集中,在使用中又要实现重组,提高了教育资源的使用效率。但是并不是教育资源越集中,教育经费越节约。有研究发现,学校教育经费的规模效率曲线实际上是倒U字形的,超出最优的规模,扩大学校规模是提高而不是降低生均成本[5]273-296。如何才能保证作为教育资源再分配过程的农村学校布局调整提高教育资源使用效率?在布局调整早期,由于合并的是一些单班学校或超小规模学校,农村学校布局调整的确提高了教育资源使用效率,但是随着农村学校布局调整使学校走向超大规模学校之后,教育资源使用效率提高就不明显了,甚至还可能增加管理成本。因此,学校布局调整不能走向对超大规模学校的迷恋。

从经典教育资源分类看,农村学校教育资源分为人力资源、财力资源和物力资源。农村学校物力资源调整会因为一些物力资源只能用于教育难以为其他主体利用或难于进行空间移动而造成一定的浪费。财力资源的调整是最容易实现的,对许多小规模学校进行合并时,有时候几个学校合并到一个学校,这个学校仍然能够容纳得下,班级数量没有增加,教学设施仍然够用,由于学生的集中,学校的财力资源会变得比调整前充足。人力资源的调整相对较容易实现,而农村学校人力资源布局调整的加法优势只有在教师严重短缺或对超小规模学校进行布局调整的情况下才会立即表现出来。但是,从教育教学实践中不同学校教师进行整合这个意义看,人力资源整合或发挥调整后优势也需要一段时间。

在人力资源、财力资源和物力资源中,人力资源是最可以流动最保值的资源,人力资源是配置得当情况下升值空间最大的资源,当然,人力资源也是唯一具有能动性和选择性的资源,管理者对人力资源的价值评估和配置方式也影响人力资源潜力,人力配置监管难度最大,所需时间最长。因此,农村学校人力资源布局调整是学校布局调整中最应关注的。在农村人力资源布局调整过程中,提高管理者对人力资源的配置能力,以公平的发展伦理均衡配置优质教育资源,加大对人力资源配置失范行为的监管力度,采取必要措施最大限度地激发人力资源的教育能动性,成为学校布局调整过程中农村教育资源再分配中的核心问题。

(三)农村学校布局调整是认知、利益和情感兼顾的过程

农村学校布局调整是一个不可逆转的趋势,而且合理的学校调整最终会实现教育资源再分配,提高教育资源使用效率,提升农村教育质量。但是不能因为农村学校布局调整是一个不可逆转的趋势,又是为提高教育资源使用效率,提升教育质量这样正确的目标,就简单化地对待农村学校布局调整。由于简单化地对待学校布局调整,在许多农村地区学校布局调整并不完全是顺畅的,为顺利推进农村学校布局调整,要把农村学校布局调整过程看成是一个兼顾认知、利益和传统惯习情感等因素和维度的过程。

农村学校调整是认识过程。许多关于学校布局调整的知识需要向相关主体有效传播,让他们了解布局调整的合法性、合目的性,不同主体的认识水平一定程度上影响着农村学校布局调整顺畅与否。农村学校布局调整又是一个学校、家长、学生、办学主体等不同主体利益调整的过程。在学校布局调整中,有的主体的利益会增加,有的主体的利益会受损。在农村学校布局调整过程中,家长和学生等主体的利益可能受损。因此,农村学校布局调整会受这些主体的阻碍。农村学校布局调整也是一个传统惯习情感等因素调整的过程。农村社会是一个相对稳定、发展较慢、传统惯习相对稳定的社会,学校布局调整改变了农村传统惯习,会面临情感调适。在相关知识传播到位,相关利益冲突处理得当的情况下,传统惯习情感等文化性因素仍然需要有一个调整过程,如果在农村学校布局调整过程中不能关注到传统惯习情感等文化性因素,农村学校布局调整的顺畅性也会受到影响。

在农村学校布局调整过程中,需要兼顾认知水平、利益冲突和文化适应(传统惯习情感等文化性因素的调整周期)的影响。当然,最为重要的是,不能把认知水平、利益冲突和文化适应相混淆,一个维度的冲突必须用包括这个维度在内的措施去调节,不能用一个维度的措施去调节另一维度的冲突。在农村学校布局调整实践中,最容易出现的情况本来是利益维度的冲突,却偏偏用认知维度的措施去调节。

二、农村学校布局调整的底线

一些学校被撤并后,被撤并学校学生到新的学校接受教育,这不是学校布局调整的结束,农村学校布局调整除了遵循农村学校布局调整的规律认识,还要注意不能触及农村学校布局调整的底线。如果触及这些底线就会引起情绪性的反应,给农村学校布局已经进行的调整和未来将要进行的调整带来隐患和潜在的威胁。

(一)学生在场:学校布局调整努力的教育意义底线

农村学校布局调整是为农村学生而进行的布局调整,农村学校布局调整必须“学生在场”。如果农村学校布局调整引发了部分学生辍学,就触及农村学校布局调整的一个底线。正是基于此,有学者提出,农村学校布局调整要警惕辍学率反弹[6]。“警惕辍学率反弹”是人们对学生在场这一教育意义底线认同的一种确切表达。在一些农村地区,不当的农村学校布局调整一定程度上造成了农村学生辍学率的反弹,这就触及了农村学校布局的一个底线。

之所以说学生在场是农村学校布局调整的一个底线,是因为学生辍学直接动摇了农村学校布局调整的教育意义所在。提高教育质量是农村学校布局调整的教育价值追求,只有学生在场,教育质量才能最终呈现在教育对象上,学生辍学了,教育质量则失去了教育价值呈现的依托。因此,学生在场是农村学校布局调整的一个底线,这一底线决定了教育意义的最终生成。

(二)生命安全:学校布局调整推进的公众支持底线

学校布局调整引发的安全问题主要是交通安全和学校安全问题。农村学校布局调整后,许多学生离家远了。在不具备住宿条件的农村地区,学生必须走读;在具备住宿条件的农村地区,许多学生选择了住宿,也有部分学生会选择走读。因为上学路途增加,走读学生以不同的交通方式到学校上学。由于道路状况、交通工具、驾乘人员素质和路途较远的问题,许多学生面临走读上学的安全隐患。住宿生安全问题,主要包括饮食、日常生活、周边环境方面的安全问题。一些农村地区,虽然为学生提供了住宿场所,但是饮食条件不达标,日常管理混乱,周边环境差,很容易引发住宿安全问题。

生命安全作为农村学校布局调整的一个底线,并没有人会提出质疑,但是日常生活中,许多农村地区的行政部门、学校、家长,甚至是学生本人对生命安全问题都是认识不够的。因此,在农村学校布局调整的实践中,当生命安全问题没有达到一定的严重程度时或者生命安全问题没有出现时,学生的安全问题往往没有引起相关部门和主体的重视,多数时候存侥幸心理,甚至认为是小题大做。一旦出现生命安全问题达一定的严重程度时或者生命安全问题出现时,行政部门、学校、家长和学生都会无法承受,难以挽回。而且生命安全问题会引起学生家长的情绪性反应,引起社会对教育的超过这个事件本身的关注,从而使农村学校布局调整面临困境,甚至会对农村学校布局全面否定。

(三)身心健康:学校布局调整实施的优先目的底线

如果说辍学和安全这样的问题容易被人认识到,那么健康这样的问题往往不为人们所认识,有些问题多年之后对个体和社会产生影响时,才为人们所觉知和重视。学生的健康主要包括身体健康和心理健康。与身体健康相比,心理健康更容易被人们所忽视。如,低龄住宿学生的父母关爱缺失问题。基于对学生心理健康发展作为一个重要底线的认识,在一些农村学校布局调整力度较大的地区,许多学校采取了家庭似的学校住宿管理,让学生放学后,有更多的机会与其他同学交往,与教师交往,可以像家庭一样看电视,建立一些相对紧密的情感联系,缓解缺乏父母关爱可能造成的心理问题。

身心健康是人才培养的第一要务。如果用数字隐喻身心健康和其他方面发展的关系,可以说,身心健康是1,其他方面是1后面的0,如果学生身心健康,其后面的0越多,教育的价值越大;如果1没有了,努力去给后面添加多少个0都是没有意义的。如果农村学校布局调整为了暂时的学生成绩提高和教育经费节约,牺牲了身心健康,从长期看,无论是对社会,还是对学生个体都是不可取的。身心健康是农村学校布局调整的一个底线,农村学校布局调整必须保证学生的身心健康不受侵害。因此,农村学校布局调整应该对身心健康问题保持必要的警惕。

包括传统和信仰在内的文化在教育、人的社会化和日常生活中的作用是不可取代的,文化的断裂会给人们造成价值冲突,使人失去意义皈依,表现出无所适从。在长期的发展中,广大农村社区形成了其特定文化,同时儿童也建立起了对自己生活空间、生活环境和生活意义的熟悉感和认同感。“当发展建立在本土价值上时,它的社会代价,比照抄外部模式所造成的人类痛苦和文化破坏要少。之所以这样是因为本土价值是一种基体,人们从中得到生命的意义、认同感和文化完整性……”[7]尊重多元文化可以在教育发展中减少社会代价和提高教育效果,尊重文化的多元性应该成为农村学校布局调整的一个底线。

文化是支持某一生活方式的背后的知识和信仰,文化浸透着生存智慧。文化差异是社会进步的活力所在,多元文化为人类进步提供了多样化的智慧基础。文化没有进步和落后之分,只是一种文化更有利于促进人们对一种生活环境的适应。任何一个群体都不能否定其他群体的知识和信仰,文化只能通过文化自己的主体得到传承和改进。在农村地区,农村学校文化,可以分为两大类:一种是与民族宗教文化相关联的学校文化;一种是非民族宗教的与农村环境相关联系的学校文化。这两类文化为农村学生生活提供了知识和信仰支持,是学校教育的起点和背景,当这些学校的学生被合并到新的学校时,他们的文化必须受到应有的尊重。尊重文化的多元性是农村学校布局调整的意义关照底线。

(四)文化多元:学校布局调整实践的意义观照底线

三、农村学校布局调整的思路

农村学校布局调整,要在遵循农村学校布局调整认识,谨防触及农村学校布局调整底线的基础上,首先思考农村学校布局采取什么样的调整力度,然后,考虑对保留学校建设和被撤并学校资产处置。

(一)学校布局调整规划的政策选择

农村学校布局采取什么力度的调整涉及农村学校布局调整规划的政策选择。在当前“以县为主”的教育管理体制下,进行农村学校布局规划的主导部门是县级政府。县政府要基于对县域人口和教育事业特别是入学人口的现状和发展趋势以及农村家庭的承受能力,做出农村学校布局调整规划的政策选择。

一种是政策引导型学校布局调整。政策引导型学校布局调整就是作为农村教育办学主体的县级政府,在规划的基础上,小学打破村的限制,初中打破乡镇的限制进行的学校布局调整。辽宁省恒仁县就是政策引导型学校布局调整的一个案例[8]。在农村人口和农村学龄人口变化较大,未来人口将持续减少的县域,可以选择政策引导型学校布局调整政策。在政策引导型学校布局调整过程中可以在充分考虑多种因素的基础上,按照主导因素进行学校布局调整的政策设计。按照学生以什么方式集中上学,可以分为寄宿主导型的学校布局调整和走读主导型的学校布局调整。在人口密度很小,家校跨度很大,交通状况差,或气候条件恶劣的农村地区,可以采取寄宿主导型的学校布局调整,采取寄宿主导型的学校布局调整的农村地区,也应尽量为小学低年级学生保留一些教学点。在人口密度较小,家校跨度较大,但交通条件较好,乘车上学和回家方便的农村地区,可以采取走读主导型的布局调整,走读主导型的布局调整也要建设容纳一定数量学生住宿的学校,以让来回不方便的学生和愿意住宿的学生住宿。另一种是自然生成型学校布局调整的政策选择。在农村人口和农村学龄人口变化不大,未来变化也不明显的县域,可以选择自然生成型的农村学校布局调整政策。在自然生成型的学校布局变化的政策选择背景下,农村学校也会逐渐减少,但是减少速度较慢。

无论是政策引导型学校布局调整,还是自然生成型学校布局调整,都是针对农村地区人口变化情况而言的,而且一个基本的假设是如果农村成人不流动(长期在外地打工或工作),农村学龄人口就会就近进入相应阶段学校。但是,现实中往往由于优质教育资源分布不均衡,有条件的农村学生会在不同时间选择放弃就近入学,而到乡镇和县城去上学。农村学龄人口由于期望得到更优质的教育资源,而进行择校性流动,进而导致农村学校空巢,给人们造成农村学校需要撤并的假象。也有部分学校因为太多比例学生的择校性离开而撤并。因此,无论是政策引导型学校布局调整,还是自然生成型学校布局调整,在进行学校撤并分析时,都要把优质教育资源分配不均衡的情况考虑在内。一定要努力防止部分农村地区用优质教育资源分布不均的手段,使一些学校被迫撤并的情况发生。

(二)保留或新建学校的建设思路

保留学校是在农村学校布局调整过程中,没有撤并的学校,这些学校包括这样三种类型:一是保持原来建设规模,接纳了被撤并学校学生和教师的学校;二是适当扩大了原来的建设规模,接纳了被撤并学校学生和教师的学校;三是保持原来的建设规模,没有接纳被撤并学校学生和教师的学校。新建设学校是指不以某一学校为基础在新的地点建设的学校,这些学校接纳两个以上农村学校的学生和教师。保留或新建学校,面临结构重组与文化建设的双重任务。在结构重组方面,需要推进办学条件的标准化建设,提高学校办学水平;优化教师配置,提高教学质量。在农村学校布局调整研究中这些方面的研究成果较多。

在保留或新建学校的建设过程中,除了进行结构性努力外,保留和新建学校要进行学校文化建设努力。首先,要建立一种尊重差异的学校文化,让不同主体在文化差异中接受智慧启迪和学会相互尊重。尊重差异主要体现在两个方面:对于来自民族宗教文化地区的学生、教师等其他主体应该充分尊重民族宗教文化差异(如在饮食等方面提供必要的政策支持);对于来自农村非民族宗教文化地区的学生、教师等其他群体也绝不能简单以自身的价值取向对学生的认识、做法和习惯进行价值判断,也应该给予尊重。其次,通过民族宗教文化自身因素,达成共同的教育目标。有项目在发展回族女童教育时,注意宗教人士的宣传和引导。宗教人士引用《古兰经》中“他(真主)曾教人用笔写字,他曾教人知道自己所不知道的东西”等教理教义,以穆圣关于“求知,从摇篮到坟墓”、“求学问是男女穆斯林的天职”、“学问,虽远在中国亦当求之”等教诲,教育引导信教群众在思想上必须明确伊斯兰教教义教规与《义务教育法》等法律法规相一致,重视知识、倡导教育的要求同穆圣一千多年前提出的教规是一致的[9]。第三,要在尊重文化差异的基础上,引导认同普适的价值观,建立起多元文化所公认的公德意识,发展当代社会所需要的法律意识、民主意识、人权意识,引导学生相互尊重、和谐相处,营造一个宽容和谐、对学生具有吸引力的学校文化。

(三)被撤并学校资产处置的政策选择

被撤并学校面临的主要问题是学校资产处置问题。学校资产分为流动资产和固定资产。学校的流动资产一般都会归属教育所有,而且也容易直接用于教育。但是,被撤并学校的固定资产处置起来相对比较复杂。被撤并学校的固定资产分为增值(保值)资产、非增值资产。增值(保值)资产主要是学校建筑用地和学校其他土地。非增值资产主要指除增值(保值)资产之外的其他固定资产。对于非增值资产应该尽快用于教育或出卖。对于增值资产要谨慎处理。

在增值资产处置过程中,学校用地处理最为复杂。对这种资产的处置,可以选择这样的处理路径[10]:首先,尽量继续用于其他阶段和类型的教育活动,如学前教育和成人教育。其次,对于没有确定未来是否使用的被撤并学校用地可以采取出租方式处置。第三,对于有产权归属争议的被撤并学校用地应尽快明晰其产权归属。值得指出的是,由于农村学校布局调整,被撤并学校学生上学远了,学生家庭也增加了额外的教育负担,可以考虑从被撤并学校用地的收益中拿出一部分,用于补贴被撤并学校学生家庭因农村学校布局调整而额外承担的上学费用。

[1]Joe Bard,Clark Gardener,Regi Wieland.Rural School Consolidation Report:History,Research Summary,Conclusions and Recommendations[R].Prepared for the National Rural Education Association Executive Board.2005:1-19.

[2]卢瑟·S·路德克.美国的社会与文化[M].王波,王一多,译.南京:江苏人民出版社,2006:104-106.

[3]Smith,T.Lynn.Studies of the Great Rural Tap Roots of Urban Poverty in the United States[M].New York:Carlton Press. 1974:34.

[4]Dennis Purcell,Rexanna Shackelford.An Evaluation of the Impact of Rural School Consolidation:What challenges may a new round of rural school consolidations have on the safety,educational performance and social environment of rural communities? [R].Presented to the National Rural Association Executive Committee.January 13-15,2005:1-13.

[5]Fox,W.F.Reviewing economies of size in education[J].Journal of Education Finance,1981(6).

[6]于海波.农村学校布局调整要警惕辍学率反弹[J].求是,2009(16):56-57.

[7]德尼·古莱.发展伦理学[M].高銛,温平,李继红,译.北京:社会科学文献出版社,2003:257.

[8]柳海民,娜仁高娃,王澍.布局调整:全面提高农村基础教育质量的有效路径[J].东北师大学报:哲学社会科学版,2008(1):5-12.

[9]王舟.少数民族县提高女童入学率行动研究[G]∥袁桂林.西部农村教育研究文集.世界银行贷款/英国政府赔款“西部地区基础教育发展”项目“农村教育改革试点”子项目国家级咨询专家组,2009:37.

[10]秦玉友.农村被撤并学校用地处置问题研究[J].教育发展研究,2009(21):11-20.

[责任编辑:何宏俭]

Research on Understanding,Bottom Line and Thinking of Rural School Consolidation

QIN Yu-you
(Institute of Rural Education of Northeast Normal University,Changchun 130024,China)

Rural school consolidation is an issue full of great controversy.The reason why there is a dispute is that rural school consolidation is still under discussion,the bottom line of rural school consolidation still needs clarifying.From the perspective of the similar background of rural school consolidation of the developed countries and China,it is an irreversible process,from the perspective of the target of school consolidation of rural China,it is not only a change of the space,but also a process of resources,from the perspective of rural school consolidation practice,it is a process needed to take into account cognitive,interest and emotion.It needs to explore the idea of school consolidation of rural China on the basis of full consideration of educational significance bottom line-presence of student in school,public support bottom linesafety,priority objective bottom line-physical and mental health,and value care bottom line-plural cultures.

Rural;School Consolidation;Bottom Line

G52

A

1001-6201(2010)05-0150-06

2010-06-20

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(07JZD0031);教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目(08JJD880236)

秦玉友(1974-),男,吉林抚松人,教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所副所长,教授,博士生导师。