中国农村学校布局调整标准问题探讨

邬志辉

(教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所,吉林长春130024)

中国农村学校布局调整标准问题探讨

邬志辉

(教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所,吉林长春130024)

农村学校布局调整标准是推进农村学校布局调整、促进农村学校布局调整科学化、合理化和规范化的核心政策问题。然而,现实的国家政策标准模糊不清,引发了农村各地盲目的撤并风潮;学术研究提出的布局标准又过于理性和静态,难以指导复杂的农村实际;县市教育行政部门自行开发的布局调整标准过于重视客观效果,忽视了农民的利益诉求。建立农村学校布局调整标准问题实质上是一个多目标线性规划问题,目标函数至少受三大类12项约束条件的限制:物质性约束条件包括自然地理条件和交通条件;社会性约束条件包括人口条件,宗族、民族、宗教文化条件,社会治安条件,家庭生存形态条件,地方政府资金供给条件和百姓教育意愿条件;教育性约束条件包括学生身心发展条件,学校与农村社区关系条件,学校自身历史文化条件和学校功能发挥条件。基于以上约束条件理论,提出“底线+弹性”的农村学校布局调整标准设计模型。

布局调整;农村学校;标准;底线+弹性

改革开放30年来,我国农村小学由1978年的91.6万所减少到2008年的25.3万所,减少了72.38%,农村初中由1978年的10.71万所减少到2008年的3.15万所,减少了70.63%。农村学校布局大幅度调整,在一定程度上损害了农民子女的切身教育利益,在社会上引起诸多争议。我认为,争议的关键是学校布局调整标准问题。本文试在反思现有农村学校布局调整标准的基础上,研究农村学校布局调整的约束条件,提出适合中国农村实际的学校布局调整标准模型。

一、现有农村学校布局调整标准的问题检视

近年来,学术界和教育行政部门渐渐觉悟任意武断之学校布局行为的严重后果,开始研究探索学校布局调整标准问题,国家也颁布了相应的政策规定。尽管关于农村学校布局调整标准的研究仍然不多,但检视教育政策中和学术研究中有关农村学校布局调整标准存在的问题,对建构符合中国国情和各地区实际的新标准大有助益。

(一)国家政策标准模糊不清,引发农村各地盲目撤并风潮

2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》中提出:要“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则,合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并,在交通不便的地区仍需保留必要的教学点,防止因布局调整造成学生辍学。学校布局调整要与危房改造、规范学制、城镇化发展、移民搬迁等统筹规划。调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业。在有需要又有条件的地方,可举办寄宿制学校。”虽然这是对农村学校布局调整最为全面的政策规定,对地方实施农村学校布局调整起到了重要的指引作用,但这些规定基本上是原则性的和模糊性的,缺少可操作性。比如,政策中规定要“因地制宜调整农村义务教育学校布局”,那么何为“因地制宜”?在低密度和高密度人口地区应有什么不同,在山区、丘陵和平原又应有何差别?对于具有悠久文化传统的学校、不同宗教信仰地区举办的学校和不同宗族关系群体所举办的学校应怎样合并?“小学就近入学、初中相对集中”,那么小学多远算“就近”?1.5公里还是2.0公里?在什么条件下的1.5公里是“就近”?初中多大规模算是“相对集中”?校均规模600-900人还是900-1200人,抑或1200-2000人?“农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并”,那么家校距离多远算“适当”?步行时间和乘车时间又该有何区别?“调整后的校舍等资产要保证用于发展教育事业”,可是农村学校的产权关系非常复杂[1],学校用地、校舍、教育设备和资金等等产权,有的属于教育行政部门,有的属于村集体,当产权不清时学校撤并后的资产如何保障用于教育发展?“在有需要又有条件的地方,可举办寄宿制学校”,那么在有需要而没有条件的地方怎么办呢?义务教育阶段办寄宿制学校的费用由谁来承担?等等。正是因为国家标准的模糊不清,才导致一些地方教育行政部门盲目加速撤并农村中小学乃至中心校,甚至出现限期定额撤并学校等硬性要求,使不少农村儿童陷入求学困境,严重影响了农村义务教育的持续健康发展。

(二)学术界提出的标准过于理性和静态,难以指导复杂的农村实际

目前,学术界对农村学校布局调整标准问题的研究不多,但从仅有的研究成果看,他们提出了很好的农村中小学合理布局设置标准。如王远伟和钱林晓根据服务半径、服务人口、学校规模、班级规模和班级数量五个指标,对不同地理条件(山区、丘陵、平原)地区分别确立了农村中小学的布局标准(见表1)[2]。孔云峰、李小建和张雪峰则把学校布局的核心问题凝结为学校的空间可达性问题,即学生从居住地到学校的便捷程度。空间可达性好意味着,学生从居住地到学校的总体(或平均)旅行距离、时间或费用最小,在一定距离范围内学校服务人口最多,学生上学方便程度的差异最小。他们还提出了比例、最近距离、机会积累、重力和改进重力等学校布局指标[3],但却没有给出具体的最佳或合理标准。

表1 不同地形农村小学和初中的合理布局标准

以上有关农村学校布局合理化标准的研究,远远超越了2001年《关于基础教育改革与发展的决定》中提出的政策标准,是一个重大进步,对于各地科学设置学校、合理规划学校布局具有重要的指导意义。但是,与复杂的农村现实相比,以上标准还显得过于理性化和静态化。首先,学校并不是一个没有意义的空间,它与农村社区有着复杂的联系,关闭学校在某种意义上等于抽离乡村社会的意义存在,所以我们不能完全用服务人口、上学距离等理性化的标准去衡量。其次,农村社会是一个文化多元的复杂社会,有的农村学校有百余年的历史,有的村庄与另一个邻近村庄有宗族矛盾,不同的宗教文化和民族文化有不合校的传统等等,如果仅仅以学校规模、服务半径等为标准强行合并,必然会引发冲突与矛盾。再次,虽然近年来农村基础设施建设取得重大进步,但仍有很多地区交通不便,存在重大安全隐患,如果我们仅仅根据山区、平原和丘陵等地理环境为布局标准,而不考虑实际的交通条件,就会引发新的求学难,甚至可能导致辍学率上升。最后,当前我国正处在城镇化快速发展时期,农村人口的向城性流动极为频繁,而且未来农村人口总体发展态势仍然存在变数,如果以目前的学龄人口为基点确立布局调整标准,那么一旦出现返乡潮或人口政策变化,学校布局又会面临新的挑战。

(三)地方教育行政部门开发的标准重视客观效果,忽视农民的利益诉求

尽管国家政策标准过于模糊,但这并不意味着现实中全国各县市撤并学校没有标准。从目前搜集到的部分县市中小学布局调整标准看,多注重客观效果。以安徽省怀远县为例,该县在2010年5月最新公布的《怀远县中小学布局调整规划工作方案》中确定了这样的标准:“重点发展乡镇中心小学和较大规模小学。各完全小学可就近招收毗邻乡村的学龄儿童入学,有计划地撤并一批规模小、条件差的完小和教学点。凡保留的完小人口覆盖面应在3000-5000人左右;农村每个行政村原则上只保留一所完小。不足120名学生的小学原则上予以撤并,就近到其他小学就读。考虑低年级学生年龄实际,可在原校暂设教学点,归属邻近完小管理,不再单独立户。农村完小应逐步达到12个教学班540人(每班45人)的办学规模。积极筹划实施寄宿制学校项目。”“3万人左右的乡镇可办1-2所初中,4万人以上的乡镇可办2-3所初中。对规模大、覆盖地域广的农村初中积极创造条件实行寄宿制。通过调整,使多数农村初中达到12个班以上、每班学额50人、在校学生600人以上的规模。除地理环境较为特殊的区域外,原则上不办九年一贯制学校。不足200名学生的初中原则上予以撤并,其学生就近到其他初中就读,可不受乡、镇区域限制。”[4]

应该说,该标准基本代表了我国县级教育行政部门对农村学校布局标准的认识水平,也体现了地方“注重扩大办学规模,加强标准化学校建设;优化教育资源配置,全面提升教育投资效益和教育教学质量”的价值追求。但是,对于“不足120名学生的小学”和“不足200名学生的初中”“原则上予以撤并”,依据是什么?“原则上予以撤并”在现实中常常沦落为“一律撤并”,农民的主观感受被忽视,他们的教育利益诉求得不到尊重。我们在“执政为民”理念下的“为民做主”,在现实中常演变为“替民做主”,农民在关乎自己重大切身利益的问题上缺少知情权、表达权甚至决定权,农民的主体性得不到彰显。

二、建立农村学校布局调整标准的约束条件

从严格意义上说,前文所述之标准是关于农村学校“布局”之标准,而非农村学校“布局调整”之标准。如果把农村学校“布局标准”理解为在什么地方设立学校、设立多大规模的学校、学校的服务人口和服务半径是多少的话,那么农村学校“布局调整标准”首先是关于什么样的学校应该被关闭、被合并的问题,然后才是在哪里新建学校、对哪些学校进行扩建、如何变更学校功能和结构的问题。在城市,由于人口密度大、交通条件好,因此在学校布局调整问题上除了会存在一定的组织重构难度外,相对来说比较简单。而在农村,学校布局调整要复杂得多,因此要建立一个符合中国国情的、能满足全国各地实际需要的农村学校布局调整标准,是一件非常困难的事情。在我看来,建立农村学校布局调整标准的问题实质上就是一个多目标线性规划问题,即在一定条件下,如何合理安排教育要素资源,使学生上学距离最近、学校服务人口最多、教育资金投入最省、教育教学质量最高,学校布局调整次数最少。虽然以上目标是各利益相关主体所追求的,但这些目标的实现还受一系列主观或客观条件的限制,这些限制性条件就是约束条件。充分认识农村学校布局调整的约束条件,无论对于制定学校布局调整标准还是科学规划农村学校布局都具有重要的战略意义。

农村学校布局调整的限制性条件主要包括三大类,即物质性约束条件、社会性约束条件和教育性约束条件。

(一)物质性约束条件

所谓物质性约束条件是以物质形态存在并与物质形态相伴形成的对学校存废以及存在方式的影响条件。一般来说,学校布局调整的物质性约束条件主要包括两大类:一是自然地理条件;二是交通条件。

1.自然地理条件。所谓自然地理条件,就是学校所在地的地形、气候、地理构造、水文等影响学校存废与存在方式的要素综合体。自然地理条件首先影响人类的居住地选择,进而影响人口的分布与密度,最终影响学校的设立与撤并。从地形上看,我国有山地、高原、丘陵、平原、海岛、库区等,由于不同地形的交通条件不同,学生上学的方便程度也大不一样。山地、丘陵、海岛、森林地区会延长学生的上下学时间,比较适宜于分散布局,在交通条件较好的地区可采用寄宿制方式,对于像高原、平原、库区等地形,则较适合于相对集中的学校布局,便于走读。从气候上看,北方冬季寒冷,南方夏季炎热,如果学生长时间在寒冷或炎热的环境中户外行走,就会造成冻伤或中暑。因此,在布局调整上应实施就近入学或寄宿学习的政策。同样,海岛和靠近大海的陆地会受台风影响。再从地理构造上看,我国有许多地区处于地震多发地带,如果探明学校确实处于地震多发区上,就应该撤并学校搬迁至受地震影响较小的地带。从水文上看,由于受季节性降水的影响,江河湖泊会发生洪水或决堤,所以在靠近江河湖泊的地区,要选择地势相对较高的地方设立学校。

2.交通条件。所谓交通条件是指学生从居住地到学校的便捷程度与安全程度。交通的便捷程度与交通方式、道路状况、地形特点和交通距离四个变量直接相关。从交通方式看,可以步行、骑自行车或摩托车、乘坐公交车或校车、划船或乘船等,由于不同交通方式的动力基础不同,所导致的交通便捷程度也就不一样。从道路状况上说,在乡村既有一级公路,也有乡村公路,还有乡间小道和崎岖山路,不同的道路条件直接影响着学生的上下学时间。通常情况下,地形特点越复杂、交通动力基础越弱、路况越差,则学生上下学的交通就越不便利。综合以上因素,我们可以把交通的便捷程度凝结为一项指标——交通时间。交通时间长,不仅意味着交通距离远、交通方式不便、道路条件较差、地形特点复杂,还意味着交通费用较高。如果学校布局调整是以增加部分弱势农民的负担为代价的,那么这项改革的正义基础就会动摇。交通的安全程度既与道路状况和地形特点有关,也与自然生态环境有关。如果学生在上下学途中存在发生泥石流、山体塌方、江河决堤、野兽出没等重大安全隐患,则必须保留教学点。

所谓社会性约束条件是指某一地区的经济社会发展状况、文化传统习俗、政府和百姓意愿等因素对农村学校存废及存在方式的影响和制约。学校是一个社会性存在,不同的社会政治经济文化特征会直接限制学校布局结构及其调整方式。农村学校布局调整的社会性约束条件包括人口条件,宗族、民族、宗教文化条件,社会治安条件,家庭生存形态条件,地方政府资金供给条件和百姓教育意愿条件六个方面。

1.人口条件。人口数量、结构与密度的静态分布和人口生育水平与迁移力度的动态变化是影响农村学校布局及其调整的重要变量。在一定空间范畴内,人口的数量和结构变化直接决定着学校生源的增减。随着1973年国家计划生育政策的陆续推行,我国农村不仅人口总量在减少,而且学龄人口数量也在减少。由于在县域范围内人口的城镇化水平还比较低,人口密度小,居住比较分散,因此十分不利于农村中小学的规模化办学。不仅如此,在总体上我国的人口分布以黑龙江漠河与云南腾冲连线为分界线,呈“东南多、西北少”的结构特征。东南地区国土面积虽然仅占全国的43%,但人口却占全国的94%,西北地区国土面积尽管占全国的57%,而人口却只占6%。因此,西北农村地区的学校布局调整难度更大。随着我国人口出生率的下降,农村家庭少子化现象越发明显,原有的学校分布格局使各学校普遍面临生源危机。不仅如此,随着城镇化进程的快速推进,越来越多的进程务工人员将自己的子女带进城市,这将使本来就显得紧张的生源变得更加紧张。然而,进城务工人员子女的就学地点具有不稳定性,随时会根据农村教育政策的变动和时局变化而产生新的迁移动向(如返乡)。

2.宗族、民族、宗教文化条件。宗族亦称“家族”,系乡村社会中拥有共同祖先的人基于血缘关系、为了种姓利益而结合成的共同体。宗族通常表现为一个姓氏在特定空间内形成的一个较大居住聚落。改革开放以来,随着家户经济的再兴、政府“公有”力量的部分消减以及宗族文化利用祭奠、族戏、婚丧嫁娶等仪式在乡村社会中所产生的凝聚作用,使农村宗族普遍复兴。在不同宗族之间经常会因荣誉、族戏或利益而发生宗族矛盾或冲突。宗族矛盾不仅影响着不同宗族之的通婚与经济合作,也影响相互之间的学校合并。我们在调研中发现,两所学校虽然仅有一街之隔,但由于宗族矛盾却无法合并。中国有56个民族129种语言,每一种语言都是一个民族文化的遗传密码。在多民族聚居地区,尽管在经济、社会和文化交往过程中可以理解甚至使用其他民族的语言,但是在教育语言的选择上,每一个民族都愿意

(二)社会性约束条件

使用自己的母语来授课和学习。如果各民族的学龄人口减少,即使两个民族学校不存在交通阻隔与距离,也不愿意合并学校。在西方,学校布局最初起源于民众的宗教狂热。在教徒聚集地,教堂承担着教授信徒教义的任务,但随着市镇人数的发展,教堂越来越无法承担教授众多信徒的任务,遂设立学校。在中国,不同宗教之间、同一宗教的不同教派之间也存在着信义的差别,对于信仰相异的信徒来说,他们同样不愿意把“自己的”学校与“别人的”学校相合并。

3.社会治安条件。社会治安与农村学校布局之间的制约关系可以从两个维度来理解。一方面,农村学校布局调整在一定程度上引发了社会治安混乱。布局调整使被撤并学校村庄的人口锐减,而新合并学校所在的村庄或集镇人口剧增。家长为了照顾年幼子女上学,多随居于学校附近,“熟人社会”被打破,社会治安出现混乱,外来租房者屡有被盗经历。学校被撤后,村庄只剩下老年人,盗窃事件和不法人员时常进村欺骗留村人员。更为严重的是,布局调整使初中学生辍学,他们没有一技之长,闲散于社会,带来许多不安定因素。据调查,在山西中阳县农村近几年社会秩序严重紊乱,入室抢劫、绑架等事件时有发生,多系中途退学初中生所为[5]。另一方面,社会上的不安定因素也使学生安全受到威胁。在寄宿学校,由于管理力量薄弱,时常发生社会不法人员入校侵害学生的事例;对于走读生,由于上学路程变远,学生途中被劫甚至被侵害的案例也时有报道。因此,学校布局调整必须保障学生在学校和上下学途中的安全。

4.家庭生存形态条件。所谓家庭生存形态系指农村家庭的日常生活形式和主要的经济生活方式。传统上,农村家庭的经济生活以农耕为主,与之相适应的学校布局文化是耕读传家,学校设在家门口。在草原,农村家庭的经济生活方式以放牧为主,与之相适应的学校布局文化是游牧游学,如“马背学校”。在江河湖海,有一些农村家庭的经济生活方式以捕鱼为主,长期浮居水上,以艇为家,与之相适应的学校布局文化是漂泊教育,如“船上学校”。如今,这些传统的生存形态已经发生了很大甚至是根本性的改变。农村城镇化进程的快速推进和农民经济生活方式的改变,导致农村居民越来越多地进城务工。虽然他们的迁移方式发生了由单身流动到夫妻流动再到举家搬迁的形态转变,但是他们的户口都在农村。他们进城后多聚居于城乡结合部,子女多在打工子弟学校或棚户学校上学。2006年新修订的《中华人民共和国义务教育法》第十二条规定:“地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”,可是这些随迁子女的“户籍所在地”是农村,而人却居住在城市,依据法定的“户籍所在地”原则,他们无论如何也做不到“就近入学”。这是一个特殊的“农村”学生群体,如何保障他们的就学权益成为农村学校布局调整标准必须考虑的问题。

5.地方政府资金供给条件。为了能让更多的学生群体在学校布局调整后上学距离相对较近,许多县市选择了关闭原有学校、在异地新建学校,或者扩建寄宿学校的调整方式,这种方式对地方政府提出了较高的资金需求[6]。学校布局调整后,为了优化教育资源配置、改善学校办学条件,就必须购买新的仪器设备、配置新的教育教学设施,这同样需要高额的教育投入。尽管农村学校布局调整的倡导者宣称“撤并学校可以减少政府开支、提升学校的规模效益”,但实际上教育的支出不是减少了,而是转嫁了,离学校较远的农民家庭每年要为上学额外支出上千元的交通费、伙食费和住宿费。如果由政府支付超出学生法定上学距离而产生的所有相关费用,那么农村学校布局调整将是一项十分昂贵的教育改革。美国学校撤并的倡导者也相信,学校规模过小会增加生均教育投入,合并学校可以降低办学成本。但是, 20世纪90年代美国西弗吉尼亚州的一项研究表明,政府宣称可为纳税人节约数百万美元的目标并没有实现,相反州政府在学校合并上的花费超过了十亿美元[7]。学校布局调整是费钱的,如果县市政府没有足够的资金供给,那么政府承诺的预期布局调整目标就难以实现。

6.百姓教育意愿条件。农村学校布局调整是事关7亿多农民教育利益的大事,应该听取并尊重农民的意愿,这是学校布局调整的程序正义。农民对乡村学校是有感情的,因为乡村小学多是在国家投入极为有限的条件下由农民自己掏腰包办起来的,有的村甚至为了普九达标还负了债。学校不仅是乡村的标志性建筑,而且还是乡村的精神象征,具有超出实物的符号意义。农民之所以不愿意撤并学校,是因为他们不仅担心孩子上学路途远、额外费用高、无法做家务,更担心到外村就读会受人欺负[8]。我们在调查中发现,一些地方教育行政部门在撤并乡村学校过程中很少征求村委会、村长和农民的意见,只是“告知”农民学校要撤并,因而引发了农民的强烈反对,有的地方农民甚至自发成立了“保校会”,保护村校免遭突然袭击式撤并。“以人为本、尊重民意”是学校布局调整的底线要求,是教育行政伦理的直接体现。因此,在撤并农村学校前,要通过听证会、村民大会等形式,充分听取广大农民、乡镇政府、村民自治组织的意见,并尊重大多数人的意见。这是对学校布局调整的过程约束,也是学校布局调整标准不可或缺的内容。

(三)教育性约束条件

所谓教育性约束条件是指学校布局调整要尊重教育规律和办学规律,充分考虑教育要素对学校布局的基本要求,使布局调整充分发挥提高教育质量和效益、促进学生身心全面健康发展的教育功能。如果不能实现以上教育性目的,就不应该随意撤并学校。农村学校布局调整的教育性约束条件主要包括学生身心发展条件、学校与农村社区关系条件、学校自身历史文化条件和学校功能发挥条件四个方面。

1.学生身心发展条件。对大多数农村学生来说,学校布局调整意味着上学距离变远。小学高年段学生和初中生对上学距离变远似乎还可以适应,但对小学低年段学生而言,却是一件无法适应的距离。6-9岁的小学生,年龄尚小,在身体上正处在发育期,长时间行走容易导致疲劳和受伤;在情感上正处于对父母的依恋期,长时间与父母分离对其情感的健康发展十分不利;在生活上自理能力还比较差,自我控制能力尚未形成,很容易受客观环境影响;在心理发展上对熟悉的家庭和社区环境具有较强的依赖性,长期在一个陌生的环境中学习与生活,对其社会性形成有不良影响。尤其是孩子在学校生病、受欺侮时,会对其心理造成严重的伤害。以上学生身心发展特点决定了在小学低年段不宜采用寄宿制布局,也不宜长时间步行上学。即使是乘车上学,小学生的乘车时间也不宜超过30分钟,初中生不宜超过50分钟。美国学者卢瑶池和卢瑟·特威坦恩(Yao-Chi Lu and Luther Tweeten)的研究就表明,在学业成就方面,每天乘坐校车一小时的小学生比不乘坐校车者平均降低2.6分,高中生的学业成就平均降低0.5分[9]。

2.学校与农村社区关系条件。“对住在同一地区的人来说,学校是共同性的基础。学校是社区居民一起参加各种活动,交换意见,协商利害关系,积累共同经验,培养相同的回忆和归属感的基础,是社区社会的共同性基础。”[10]前言3如果学校被撤并,则乡村社区这种共同性的基础便会遭到破坏,孩子的生活脱离社区反过来又会破坏社区的活力基础。丧失了凝聚力的乡村社区会进一步促进家庭的孤立化,把孩子的生活封闭在学校与家庭的循环之中[10]前言4。实际上,在一定聚落空间内,“学校对临近地区的服务远不止教育功能,作为学生及家长关注的焦点,它是临近地区‘适于居住性’的象征”[11]。对乡村社区来说,学校的消失就是具有象征意义和维系社区凝聚力的“纽带”的消失,这不仅会使社区失去重要的社会交往资源,而且还会使乡村社区变成不适宜居住的地区,加剧农村社区瓦解与农村人口外流,进而导致乡村社会的荒漠化。当村民听到校园里琅琅的读书声时,就会想起要提醒自己的孩子读书学习,当孩子的读书声消失的时候,当孩子上学的身影远离视线的时候,随之逝去的是一种文明。因此,学校是乡村社会有机性的重要组成部分,要视学校与社区之间的关系确定学校是否应该撤并。

3.学校自身历史文化条件。学校是有生命的,它会默默地记录岁月、记录不同人物的生命故事。对于具有几十年甚至上百年传统的老校来说,学校的建筑、学校内的每一个器物都代表着厚重的文化。在浙江和福建,至今仍然保留着许多具有悠久历史的古迹学校。这些学校不仅历史悠久,而且名人辈出,对于这样的学校不能轻言撤并,因为“学校没有了,村子也就没有希望了”。教育是一个民族的“神经系统”,是一个民族传统与期望的最好表达。正如王丽在评论具有500年“兴养立教”历史的福建培田村学校撤并现象时所说的:“一所所乡村学校相继关闭,随之被切断的是一个个村庄的历史传统与人文血脉。培田村一旦失去了与村落建筑相依存的独特的人文生态,将只剩下一个没有灵魂与血肉的躯壳,成为供人‘到此一游’的古董。”[12]

4.学校功能发挥条件。一所学校之所以被称为学校,从社会学的意义上看是因为要发挥一定的社会功能。为了达到这一期望的功能,学校必须有质量地开足开齐国家规定的所有课程,按专业化的标准配足配齐相应的专任教师。根据国家颁布的《基础教育课程改革纲要(试行)》之规定,小学需开设品德与生活(品德与社会)、语文、数学、科学、外语、综合实践活动、体育、艺术(或音乐、美术)、地方与学校开发或选用的课程共9门,六年累计教学工作量为6020学时,按每名教师每周20课时为满工作量、每学期工作21周计算,那么一所小学至少需要14名教师才能让小学的基本教育教学功能得以发挥。再按照国家规定的1∶19-23生师比计算,那么小学的最低规模应为266-322人;初中需要开设思想品德、语文、数学、外语、科学(或物理、化学、生物)、历史与社会(或历史、地理)、体育与健康、艺术(或音乐、美术)、综合实践活动、地方与学校开发或选用的课程共10门,三年累计教学工作量为3502学时,如果按每名教师每周14课时为满工作量、每学期工作21周计算,那么一所初中至少需要12名教师才能完成初中的教育教学任务,按照国家规定的1∶13.5-18生师比计算,那么初中的最低规模应为162-216人,考虑到初中可以适度扩大规模,因此最低规模还可以大幅度地提高。当然,如果教师每周工作量和生师比发生变化,那么学校最低规模也会发生改变。

在以上12条约束条件中,如果相互之间发生矛盾与冲突,则应以不能通过增加投入加以改变的条件为优先约束条件。比如在学生身心发展条件和学校功能发挥条件之间,后者是充分约束条件,可以通过缩小生师比和增加教师编制配置的方式来加以改变,但前者则是必要约束条件,不可改变。

三、中国特色农村学校布局调整标准的科学设计

构建中国特色农村学校布局调整标准的过程,就是根据各县市提供的约束条件弹性以实现满意的学校布局调整目标的过程。在上述12项约束条件中,根据主体通过努力可以改变的程度不同,大体上还可以分为三类:第一类是基本不可以改变的约束条件,如自然地理条件,宗族、民族、宗教文化条件,学生身心发展条件和学校自身历史文化条件,这些条件将成为学校布局调整的底线标准。第二类是在一定条件下可以改变的条件,如人口条件,家庭生存形态条件,百姓教育意愿条件和学校与农村社区关系条件。第三类是完全可以改变的条件,如交通条件,地方政府资金供给条件,社会治安条件和学校功能发挥条件。第二类和第三类条件是确定农村学校布局调整“一次弹性标准”和“二次弹性标准”的依据。当然,以上三种类型的划分并不是绝对的,在一定条件下三者之间可能会相互转化。

全国有2859个县级行政区划,由于各县市所处区位、经济发展水平、城镇化程度、自然资源环境、地方文化传统、居民受教育年限等条件各不相同,因此能为学校布局调整提供的约束条件弹性也不一样。根据1983年我国颁布的国家标准(GB3953.1-83)对标准的界定,标准是对重复性事物和概念所做的统一规定。它以科学、技术和实践经验的综合成果为基础,经有关方面协商一致,由主管机构批准,以特定形式发布,作为共同遵守的准则和依据。由于学校布局调整的复杂性远远高于技术标准,所以不可能有完全统一的国家标准,但是我们可以根据上述约束条件理论,提出“底线+弹性”的学校布局调整标准设计思路,以供各县市在制定学校布局调整规划时参考。

(一)农村学校的关闭合并标准

在学龄人口总量趋于减少的大背景下,农村学校布局调整首先表现为撤并学校。学校撤并包括两层含义:一是撤销或关闭学校;二是把原来的学校变更为初小或教学点①在小学阶段,有5种不同性质的初等教育组织:教学点、初小、完小、非完小和中心校。所谓教学点是只有一名教师,对不同年级的孩子实施复式教学的教育组织形式。近年来,随着教学点体制改革的深化,传统的一师一校局面有了很大的改变,现在教学点的教师隶属于中心校并由中心校派出,可以实现多位教师同时走教到教学点上课。所谓初小亦称初等小学,系民国时期“壬子癸丑学制”规定的小学教育制度,即初等小学校4年,收7至10岁儿童;高等小学校3年,收初小毕业生。现在,人们常常习惯于把仅有小学前三年教育的学校称为初小,为了保证学校的办学规模,许多地方在初小还附设了学前班或幼儿园。所谓完小亦称完全小学,是指从一到六年级(五年制学校是一到五年级)每个年级都有班级,且分班正常上课的小学。但在一些边远地区,由于交通不便、师资匮乏等原因,导致学校年级不完整,只设部分年级,这样的小学为非完全小学。中心小学也称中心校,是2001年实行“以县为主”管理体制后,为有效发挥乡镇对所辖中小学的管理职能,受县(市)教育局委托,在辖区内行使部分行政管理职能和教育教学的研究、管理和指导职能的乡镇小学,每个乡镇仅设一所中心学校。,在隶属关系上归邻近的完小或中心校管理,俗称“撤点并校”。

农村小学撤并的主要对象是村小和教学点,主要目标是根据生源变动性、交通便利性、文化相融性和学校历史性等原则,有计划分步骤地撤并一些村小和教学点,鼓励在交通不便和道路不安全地区保留教学点,积极推进乡村办初小、联村办完小、乡镇办中心小学。小学三年级之前原则上禁止办寄宿学校。

笔者参考台湾教育部制定的“小型学校发展评估指标”①为了保障学校撤并工作科学有序推进,台湾省教育部研究制定了“小型学校发展评估指标”作为评估小学是否应该被撤并的筛检工具。小型学校发展评估指标分为“一般性指标”及“特殊性指标”两类,“一般性指标”系指需要通过综合评断来确定学校是否应该撤并的指标,评分越低,表示学校愈应考虑撤并;“特殊性指标”系指不宜撤并的因素,只要学校符合其中的任何一项指标,即表示学校不宜进行撤并。详见http://tnta.tnc.edu.tw/tntaxoops2/uploads/dc8e2644-aa5b-d856.doc.,提出“底线标准+弹性标准”的学校布局调整标准设计思路(见表2)。所谓“底线标准”就是一票否决标准,只要符合其中任何一条,原则上学校就不宜进行撤并。“弹性标准”又分“一次弹性标准”和“二次弹性标准”两类。所谓“一次弹性标准”是经过综合评分,分值在满分的40%-60%区间的学校,该类学校比较适宜变更为初小或教学点。所谓“二次弹性标准”就是经过综合评分,分值低于满分40%以下的学校,此类学校可以考虑撤并。

表2 农村小学撤并的“底线+弹性”标准

与农村小学相比,农村初中的撤并压力相对较小。由于初中生的生活自理能力增强,对家庭的依赖性减弱,情感发展日益完善、身体日益强壮。因此,可以适度扩大办学规模,发展寄宿制初中。按照新的乡镇建设规划,原则上每个乡镇只办一所初中,人口超过4万人的乡镇可增办一所初中,人口不足2万人的乡镇可举办九年一贯制学校。以前文测算的初中最低规模162-216人为底线,凡满足以下条件的,均可以考虑实施撤并:(1)规模小于6个班、在校生人数不足210人、条件差、潜力小的初中;(2)学生学业测试成绩平均不足65分的初中;(3)初中适龄人口下降较快、未来五年内达不到最低在校生规模、服务人口不足15000人的初中。

(二)农村学校的新建扩建标准

根据上述农村学校撤并标准,凡符合“不适宜撤并学校”、“学校性质或功能适宜变更”标准之外的所有布局调整对象学校,都属于新建扩建学校。新建扩建学校可按学校规模经济理论进行设计,同时适当参考相关弹性变量。学校布局调整中的新建扩建学校之所以要遵循规模经济逻辑,是因为:第一,它排除了许多不适宜撤并的弹性变量的干扰,诸如地理环境、交通条件等,可以相对地按理性的原则进行设计;第二,学校资源的运用具有整体性与不可分割性。所谓资源的整体性是指学校中的校园占地、建筑设施、仪器设备等资源不会因为学生人数的减少而节约,而学校资源的不可分割性系指某些资源是按固定单位使用的,它不会因为需求不及一个单位而将其分割,如教室的冬季取暖;第三,学校教学与管理的专业化分工有助于提升教育质量与效率。学校规模增大可以突破教师全科教学或多科教学带来的困扰,有助于促进教师的专业发展。由于教师编制的扩大,还可以让校长按标准配备更多的学校管理人员,分工协作,推动学校管理的专业化;第四,可以为学生提供更丰富多样的、能满足学生个性发展需要的课程或活动,增加学生的选择空间与发展机会。

农村学校布局的新建扩建标准应按学校的服务半径、服务人口、学校规模(班轨数量、班额)、资源配置、占地面积(建筑面积)五大指标全面考量。

1.农村小学的新建扩建标准

边远山区新建扩建小学的服务半径以1.5-2.5公里为宜,服务人口3000-5000人,学校规模250-400人,1-2轨共6-12个教学班,班额在35-40人之间,要配足配齐教师、开足开齐课程,教学仪器设备和音体美设施标准化,校园占地在10亩以上,建筑面积2000平方米以上。对于边远山区的寄宿制学校(招收4-6年级的小学生),服务半径可扩大到3-5公里,服务人口扩大为6000-10000人,学校规模在375-600人之间,1.5-3轨共9-18个教学班,在配足配齐教师、开足开齐课程的前提下,每50名住宿生要配备1名生活老师,每校配备2名以上专职医务人员,校园占地可扩大到15亩以上,建筑面积可扩大到4000平方米以上,生均住宿面积不低于3平方米。

丘陵、平原新建扩建小学的服务半径一般应为2-3公里,服务人口7000-12000人,学校规模600-1000人,3-4轨共18-24个教学班,班额在40-45人之间,教学仪器设备、音体美设施标准化,校园占地在30亩以上,建筑面积8000平方米以上。在留守儿童较多的地区可兴办寄宿制学校,生均住宿面积亦保持在3平方米以上。对于县镇新建扩建的小学,由于人口密度相对较大,在不扩大服务半径的前提下可把服务人口数适当增加至15000-20000人,学校规模可扩大到1000-1500人,4-6轨共24-36个教学班,班额控制在45人以内,校园占地可增至50亩以上,建筑面积在12000平方米以上。

2.农村初中的新建扩建标准

远边山区新建扩建的初中服务半径应为7-12公里,服务人口15000-25000人,学校规模600-950人,5-7轨共15-21个教学班,班额在45人左右,教师结构合理化,生化实验室、音乐美术功能教室和体育运动场地设施标准化,校园占地35亩以上,建筑面积7000平方米以上。对于边远山区的寄宿制学校,服务半径可扩大至15-20公里,服务人口扩大为25000-30000人,学校规模840-1200人,7-9轨共21-27个教学班,每班45人,每70名住宿学生配备1名生活老师,每校配备3名以上专职医务人员,校园占地可扩大到45亩以上,建筑面积扩大到9000平方米以上,生均住宿面积不低于4平方米。

丘陵、平原新建扩建初中的服务半径一般应为10公里左右,服务人口25000-30000人之间,学校规模约900-1200人,7-9轨共21-27个教学班,每班45人左右,教师结构合理化,生化实验室、音乐美术功能教室和体育运动场地设施标准化,校园占地在45亩以上,建筑面积9000平方米以上。对于实行寄宿制的初中,服务半径、服务人口、校园占地和建筑面积均可适当扩大,并保证每生住宿面积不低于4平方米。对于县镇新建扩建的初中,服务半径可扩大至30000-40000人,学校规模可增加到1600-2200人左右,12-16轨共36-48个教学班,班额控制在45人,校园占地面积90亩以上,建筑面积16000平方米以上。

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[责任编辑:何宏俭]

Investigation on the Standards of Rural School Closures and Consolidations in China

WU Zhi-hui
(Insititute of Rural Education,Northeast Normal University,Changchun 130024,China)

To establish the standards of rural school closures and consolidations is a key policy issue to promoting rural school closures and consolidations in scientific,reasonable and standard ways.However,ambiguous national standards cause a blind rural school consolidation movement nationwide,and over-reasonal and static standards from academic circle are difficult to direct complex rural reality,and over-results-oriented standards developed by county administrative departments neglect farmer's interests.The author believes that it is a multi-objective linear programming problem for establishing rural school closure and consolidation standards,the objective functions are restricted by 12 constraints which belong to 3 categories,that is physical constraints including natural and geographical conditions and traffic conditions; social constraints including population conditions,clan,ethnic and religious conditions,social security conditions, family's survival forms conditions,local government funding conditions and farmers'wishes conditions;educational constraints including students'physical and mental development conditions,relationship conditions between rural schools and rural communities,school's historical and cultural conditions and school functioning conditions.Based on above constraints'theory,the author put forward a new standard model for rural school closures and consolidations,that is“bottom line+flexibility”.

Rural School Closures;Rural School Consolidations;Standards;Bottom Line+flexibility

G52

A

1001-6201(2010)05-0140-10

2010-07-01

教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目(07JZD0031);教育部人文社会科学重点研究基地重大项目(07JJD880229)

邬志辉(1966-),男,黑龙江鸡东人,教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学农村教育研究所所长,教授,博士生导师,教育学博士。