我国设立税务警察的构想

吕晓伟

（宝鸡文理学院 政法系，陕西 宝鸡 721013）

税收是我国财政收入的主要来源。尽管法律赋予了税务机关在税收执法方面一定的权力，司法机关在打击涉税犯罪、保障国家税收收入等方面也取得了一定的成绩，但从整体上看，我国税收犯罪的现状并不令人乐观。从1998年以来，税收犯罪案件平均每年以约30%的速度递增，并且大案、要案屡有发生，涉案金额不断上升，案值达百万元、千万元以上的案件司空见惯，上亿元的案件也屡屡出现[1]。据国家税务总局估计，我国国税一年的流失达1 000亿元以上，除了漏税、减免税之外，税收犯罪是造成税款流失的最主要因素[2]。从国外关于税收司法组织机构建设的相关经验来看，设立税务警察是加大对税收犯罪的打击力度，减少税收犯罪黑数的有效措施。在我国设立税务警察不仅具有迫切的必要性，也具有现实的可行性。

一、我国设立税务警察的必要性论证

1. 当前严峻的税收违法犯罪斗争形势的需要

随着我国市场经济的建立和发展，在税收领域中的违法

活动也比较普遍，税收犯罪案件有增无减，在总量上呈不断上升的趋势，在表现形式上日趋复杂。当前涉税犯罪案件有以上几个方面的特点：一是犯罪主体多样化，单位犯罪突出；二是涉及范围广，危害严重，涉案金额巨大；三是犯罪手段多样且狡猾诡秘；四是涉税犯罪涉及的专业知识较广；五是多种犯罪行为相互交织；六是同国家经济政策密切相关[1]。同时一些违法犯罪分子目无法纪，冲击、打砸、爆炸税务机关，围攻、谩骂、殴打、侮辱、伤害税务人员，恐吓、报复、迫害税务人员及其家属的事件也时有发生[3]。据国家统计局统计，1987-1992年，全国各省、自治区、直辖市和计划单列市共发生暴力抗税14 176起，仅1992年上半年就发生了1 004起。尤其是1994年实行的增值税采用发票抵扣税款制度后，有关增值税发票的犯罪案件在全国更是频频发生[4]。大量的税收违法犯罪活动致使税务机关的执法受到影响，导致国家的税收严重流失。但是，与税收违法案件有增无减形成鲜明对照的却是税务机关在惩治税收违法案件过程中的权力和保障措施显得非常的不足，查处税收犯罪案件困难重重，原因之一就是赋予税务机关的权力有限，税务机关无搜查权、传讯权、逮捕权等权限。如实践中纳税人一般设有内外两套帐，税务机关在税务检查中要求纳税人提供有关帐簿时，如果纳税人拒绝提供，税务人员则无权进行搜查。因为《税收征管法》只赋予税务检查人员“经营场所检查权”和“责令提供资料权”，而未赋予经营场所搜查权和羁押犯罪嫌疑人的权限，导致有关犯罪嫌疑人从容逃脱，影响对税收违法案件的进一步调查。对这些违法犯罪打击不力，不仅严重挫伤了税务人员执法的积极性，而且在社会上造成税侦机关司法不力的负面影响。因此，从税侦机关在处理税收违法犯罪行为中存在的困难来看，有必要建立一支具有强制力的税务警察队伍，从而有力打击税收违法犯罪活动，严肃税收法纪，维护税收征管秩序。

2. 克服目前税收犯罪侦查协作机制诸多弊端的需要

1996年《中华人民共和国刑事诉讼法》规定，涉税案件的侦查权由公安部门行使。1997年由最高人民检察院和国家税务局联合颁布的《关于严厉打击涉税犯罪的通知》明确规定，“公安机关不向税务机关派驻办案机构，不建立联合办案队伍，不以各种形式介入或干预税务机关行政执法活动。在公安部门内成立涉税案件侦查支队，依法查处由税务稽查机构移送的涉税案件”。2004年，公安部颁布了《公安机关办理危害税收征管刑事案件管辖若干问题的规定》，进一步确立了公安机关和税务机关在查处涉税违法犯罪中分别执法的工作模式，使公安机关和税务机关的执法界限更为清晰，职责更加明确，在打击税收犯罪和保障国家税收收入等方面做出了贡献。但是，这种税收犯罪侦查协作机制也存在诸多无法克服的弊端，主要表现为：

（1）税收财会知识的欠缺和甄别证据能力的薄弱造成了对涉税案件侦查的困难。税收犯罪案件中，涉税犯罪行为的判定、性质的界定、涉案金额的认定等专业问题都要求从事税侦工作的公安人员具有相当的财会和税务知识，现实中侦查人员在此方面有所欠缺，对税收犯罪的证据难以准确地把握甄别，获取的证据往往达不到批捕、起诉以及审判的要求。调查取证是税收犯罪案件侦查中最为复杂的环节，涉及面广，专业性强，周期长，工作量大。而办理涉税案件对证据规格的要求较高，所收集的证据须具有序列性、对偶性和差异性，做到确实、充分，才能顺利批捕、起诉、审判。实践中，不少案件由于侦查人员甄别证据能力的薄弱或者证据意识的淡漠，调查取证粗糙，对该提取的证据不提取，该复印的书证不复印，该拍照的物证不拍照，甚至有的关键证据灭失或者遗漏，给案件的起诉、审判带来困难，从而被检察机关退回补充侦查，甚至做不起诉处理，严重地影响了对税收违法案件查处的进度和质量。

（2）警税机构归属的不同和部门利益的冲突阻碍了对涉税案件的查处。由于税务、公安人员分属不同的机关，工作任务、工作目的和部门归属均有不同，在人员的管理、经费的投入、业绩的考核等方面存在很大的差异[5]，双方涉案资料信息不能有效地共享和交流，导致公安税侦机关不能及时主动发现案件，实践中公安机关在案件侦破中难以从税务机关获取犯罪线索，在调查取证中难以得到税务机关的协助，独立办案少，侦破大案、要案偏少，税收犯罪黑数大量存在。此外，税务、公安人员协作办案中往往存在部门利益的冲突，税务机关为了维护自己的部门利益，发现涉嫌犯罪案件而不向公安机关移送的情形时有发生。由于税收犯罪侵犯的客体是国家的税收征管秩序，没有具体的被害人，在制约机制不强的情况下，税收犯罪案件的查处中人为因素较多，税务机关与公安机关通常与纳税人达成私下妥协，“以补代罚”或者“以罚代刑”的情况就在所难免，大大影响了执法效果。实践中，双方在文书的使用、处罚的权限、量度等方面也经常会有分歧，留下了争议的隐患。

二、我国设立税务警察的可行性论证

1. 国际上发达国家设立税务警察的成功范例可资借鉴

目前，俄罗斯、德国、新加坡、美国等国都设置有不同形式的税务警察机构，这些税警机构大都同时具备侦查、检察和行政执法三项职能，在涉税犯罪案件侦查中，既有检查权又有侦查权和起诉权。如俄罗斯联邦的税务警察有权涉足所有税收犯罪和税收违法行为，并依法采取各种手段加以解决，其权力触角延伸到经济政治生活的所有“涉税”方面[6]。从这些国家的实践来看，税务警察的形成与发展，是税务司法机构日臻完善，税收征管日益强化的必然结果。因此，在我国建立税务警察既有发达国家的经验可资借鉴，也符合国际惯例，遵循了国际税收征管的发展规律，具有积极的现实意义。

2. 国内税务警察的有益尝试和专业化司法队伍的设立，为设立税务警察提供了宝贵经验

20世纪80年代中期，最早在我国吉林辽源地区公安系统内部出现了一批税收治安派出所，专门负责税收案件的侦破、查处，维护正常的税收治安秩序，打击处理各类扰乱税收治安的人员，并进行经常性的税收政策宣传[7]。这为今天税务警察的设立提供了有益的、宝贵的经验。另外，逐步成熟起来的森林警察、铁路警察、缉私警察等专业化警察队伍建设的经验在设立税务警察时也可以借鉴。

三、我国设立税务警察机构的构想

综上所述，在目前我国税收犯罪猖撅、税收流失严重的情形下，建立一支有中国特色的税务警察专司税收犯罪案件的侦查，可以把税务机关在惩处税收违法中的优势和公安机关在打击税收犯罪中的优势相结合，改变税务机关、公安机关“孤军作战”的状况，以便高效、快速地侦破案件。建立税务警察的目的，就在于使其具有一般警察的功能，实质上就是赋予税务警察相应的权力，如行政拘留权和刑事侦查权等权力，是保证其履行税收司法保障职责的有力后盾。因此，税务警察应属于警察队伍中的一种特殊类型，其性质类似于我国现有的交通警察、林业警察、缉私警察等专门警察[8]。

1. 机构设置

从我国现行政治体制出发，根据税务机关、公安机关的职能和格局，应由公安部与国家税务总局共同组建起税务警察机关，税务警察总部设在国家税务总局内，其下级机构设在各级国税局内。税务警察总部同时接受国家税务总局和公安部的双重领导。国家税务总局负责对税收违法犯罪进行侦查业务的领导，并对税务警察系统内人员进行管理；公安部主要负责税务警察机构的业务指导和技术装备配置等有关警务管理事项。税务警察总部下属各级税务警察直接受上级国税局的领导，同级各公安机关不再领导税务警察机构，至多只是业务上的指导。税务系统国税、地税两个机构并立，国税系统实行垂直领导，即条管；地税系统实行双重领导，即条块结合、以块为主。在现行公安、税务领导体制改进基础上建立的税务警察，强调上下级领导体制的衔接，结构规范，以打击税收犯罪为主要职能，同时兼管税收治安案件。这一模式既有利于跨地区的大案要案的协调查处，能够做到统一行动，又有利于克服目前税务、公安人员协作办案协作机制的各自为阵、部门利益主义等弊端。

2. 税务警察的人员组成

税务警察作为一个独立的警种，组成人员既要有较高的政治素质，更要有较高的业务水平；既要精通税收和财会，更要擅长法律和侦查。当然，目前这种复合型人才在我国还不多，但是，税务部门内部本身有一支优秀的稽查队伍，公安机关内部也有一部分多年办理涉税案件的人员，这为设立税务警察奠定了良好的人才基础[9]。在设立税务警察的过程中，可以将税务稽查队伍和公安机关内部有办理税收犯罪案件经验丰富的有关人员抽调过来，不足部分再从通过司法资格考试、注册会计师考试、注册税务师考试的人员中选拔，还可以录用政法院校和财经院校应届毕业的学生作为补充，来发展和壮大税务警察队伍。

3. 赋予税务警察权力，明确工作职责

我国建立税务警察机构后，为了保证税务警察的任务顺利完成，就要赋予其相应的权力。

（1）税收治安方面。保护税务人员的人身安全，保障税务人员严格执法。税务警察在发现税收违法犯罪时，为进一步调查和制止犯罪行为，有权采取一系列措施，对行政违法行为，在其职权范围内书写行政违法记录，并对有关人员进行行政拘留和其它措施，以维护税收征管秩序，保证国家税款的及时入库。

（2）税收犯罪侦查方面。依法打击税收违法犯罪活动，维护国家税收环境。税务警察有权采取各种业务侦查措施，审核纳税人的纳税情况，进入纳税人生产经营场检查纳税人的全部纳税资料；在办理有关手续后，进入私人住宅进行检查；在侦查过程中，可以采取秘密措施收集犯罪证据；可以向检察机关提请逮捕犯罪嫌疑人并执行逮捕命令，直至由检察机关将有关材料提交法院，对犯罪嫌疑人提起刑事诉讼。

（3）税收征收和行政处罚方面。在税收案件侦查过程中，对案件的税款有入库和处罚的权力；在纳税人拒不交纳税款时，可以让银行冻结纳税人的账户，查封及变卖其财产，保障税款及时入库。同时，还应依法查处、制止税务征收机关的营私舞弊等违法行为，杜绝腐败现象的发生。

（4）其他方面。由于税务警察工作具有一定的危险性，税务警察享有使用警具和武器的权力；享有要求工商、公安、海关、银行、技术监督等国家职能部门提供所需的信息数据和证据的权力。

总之，税务警察的建立，将促进我国税收执法管理和司法管理的有机结合，有利于将我国的税收管理工作逐步纳入科学、法制和规范的轨道，为国家的经济建设提供更安全的税收司法保障。