高校图书馆有关罚款问题的实践与思考

2010-03-22高万郁山东理工大学图书馆山东淄博255049

图书馆建设 2010年10期

高万郁（山东理工大学图书馆山东淄博 255049）

1 高校图书馆罚款的现状

1.1 罚款是一种普遍现象

高校图书馆罚款是一种普遍现象。何谓罚款？笔者认为，其主要是指图书馆对存在盗窃图书、丢失图书、还书逾期、污损图书等违规问题的读者采取的一种经济赔偿或惩罚措施。罚款几乎存在于各级各类图书馆之中。据了解，山东省内的高校图书馆都毫无例外地执行着罚款制度，而且罚款的额度有日益增长的势头。以笔者所工作的山东理工大学图书馆（以下简称我馆）近5年的情况为例，2005-2009年的读者规模年均保持在31 000名左右，而每年的罚款数额却分别是1.2万元、1.5万元、2.1万元、3.8万元、6.3万元。笔者认为，读者自身对罚款从重视到不够重视再到无所谓的心态变化是主要原因之一。

1.2 罚款的诸多不一致

1.2.1 罚款的名称不一致

对于罚款的名称，有罚款、赔偿金、违约金、滞还费及经济赔偿等诸多种。多数图书馆对盗窃图书的处罚称为罚款，对丢失图书的处罚称为赔偿金，对还书超期的处罚称为违约金或滞还费，对污损图书的处罚称为经济赔偿，等等。诸多种不同的名称呈现出不同的感情色彩。罚款显得严肃、理直气壮一点；赔偿金显得平和一些；违约金和滞还费更趋中性；而经济赔偿则婉约许多。虽然罚款的名称不尽一致，但罚款的实质却是相同的。

1.2.2 罚款的范围不一致

大多数图书馆对于盗窃图书、丢失图书、还书逾期、污损图书的行为均采取罚款的措施，但罚款范围并不一致。譬如，对于图书乱划乱涂的问题，因读者使用的是铅笔、圆珠笔、中性笔，是单色或是多种颜色，就很难掌握其罚款的范围；另外，被污损图书在版本大小、新旧程度和价格上往往存在着很大的差异，故在罚款的实际操作中也难以掌握污损图书罚款的范围。

1.2.3罚款的标准不一致

当前图书馆界罚款的标准十分混乱，各馆不一。就超期罚款来说，标准最低的如南京大学图书馆为每日每册0.02元人民币；最高的如重庆大学图书馆，可达每日每册1.00元人民币，两者相差悬殊[1]。哈尔滨工业大学图书馆为每日每册0.05元[2]，山东大学图书馆为每日每册0.10元[3]。再如，在对待盗窃图书问题上，有的图书馆规定“处10倍以上罚款”，有的图书馆则要求“盗窃图书按所盗窃图书价格的20倍以上罚款”，处罚很是严厉，但“以上”到多少封顶？很模棱两可。这样，即使在同一个图书馆发生同样的情况也往往会出现不同的处罚标准。

1.3 对待罚款存在着两种声音

1.3.1 对读者违规罚款

图书馆对读者违规进行罚款作为惯例在我国由来已久，而且2002年教育部下发的《普通高等学校图书馆规程（修订）》第20条中提到：“对违犯规章制度，损坏、盗窃文献资料或设备者，按校纪、法规予以处理”[4]，可以说给予了图书馆按章罚款的依据，使图书馆把“过期罚款”作为管理的手段[5]。对读者违规罚款不需要什么理由或“罚你不商量”，也是目前不少高校图书馆罚款的一种真实现状。

1.3.2 对读者违规不罚款

对读者违规不罚款的理由是图书馆不具备罚款的权力。因为按照我国《行政处罚法》规定：行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施，也可以在其法定权限内委托符合相关条件的组织实施行政处罚[6]。因此，导致部分人认为图书馆不具备罚款的主体资格，无权制定罚款措施，“图书馆以自己的名义对违规读者进行‘罚款’，都是与其职能相悖的。法律上也是没有依据的”[7]。更有人认为，“图书馆‘超时罚款’已到了废止的时候。”[8]

2 高校图书馆罚款问题的借鉴参考及依据

2.1 罚款符合法律的原则性规定

自改革开放以来，我国图书馆主管部门，如教育部、文化部、中国科学院先后制定并颁发了《中华人民共和国高等学校图书馆工作条例》、《省（自治区、市）图书馆条例》、《中国科学院图书情报工作暂行条例》等有关图书馆管理的指导性、法规性文件和章程。此后，全国各地都在积极探索图书馆立法问题，加紧制定并发布了一些地方性法规。这一系列条例和规程的制定对各时期图书馆工作的发展都起到了积极的作用。它们具有一定的法律意义，构成了我国图书馆立法的法律基础，从而初步确立了由高校、公共、科研三大系统图书馆行政法规、章程组成的法律体系，确立了图书馆法律法规的使用范围，界定了图书馆事业的管理运行机制。这些法规对于规范我国图书馆的行为、加强图书馆的管理起到了积极作用，是我国图书馆事业的指导性、法规性文件。

高校图书馆具有代表学校执行相对独立的文献管理权和规则制定权。就高校而言，《高等教育法》赋予其“自主办学”的权力，即大学自主权[9]。而高校图书馆是高校的内部机构，理当拥有自主决定内部事物的自主权。法律虽未明确规定自主权的概念，但高校图书馆是高校的内部机构，代表学校行使本校图书文献报刊资料和有关网上资源的管理、维护读者公平、合理利用图书馆的权利，是其义不容辞、责无旁贷的职责。《普通高等学校图书馆规程（修订）》也规定：高等学校图书馆应保护读者合法、公平地利用图书馆，教育读者遵守规章制度，爱护文献资料和图书馆设施，对违犯规章制度，损坏、盗窃文献资料或设备者，按照校纪、法规予以处理[4]。这里理当包括罚款。

因此，罚款作为图书馆行使自主权的一种惩戒手段，并未违犯法律法规的精神，是一种既合法合规又现实合情的管理行为。

2.2 罚款具有传统性、有效性、合理性

2.2.1 罚款的传统性

“上世纪初，我国高校图书馆的规章制度上就有了‘过期罚款’大洋一分的记载”[7]。新中国成立以来，特别是近一二十年，罚款作为图书馆管理手段之一，的确发挥了其他措施不可替代的重要作用，现在仍几乎被所有的图书馆所采用、执行，并且在很长的时期内不可能被废止或取消。

2.2.2 罚款的有效性

罚款的传统性源于罚款的有效性。有效性是指罚款对读者爱书、爱馆起到了积极的促进作用，这一点毋庸讳言。罚款还对提高图书流通量大有帮助。如2005年3-4月，北京化工大学图书馆流通量比上一年同期分别增长41%、48%，5月份按有关部门要求停止过期罚款，6月份比5月份流通量下降45%，7月份还出现了流通量比上一年同期大幅度下降的趋势[7]。值得一提的是，某高校图书馆试行取消过期罚款，结果竟使有的读者借书几年逾期不还，严重影响了图书的流通，导致图书利用率大幅降低[7]。

2.2.3 罚款的合理性

罚款的有效性关键在于罚款的合理性。罚款不合理，有效性、传统性都无从谈起。为什么在普遍罚款的同时会出现不同的声音，并且图书馆依然照罚不误呢？因为罚款是经过长期的“试错性”选择而证明为有效的、合理的制度产品[10]，其合理性就是罚款的关键所在。当然，合理并不等于完全合法，而在我国还没有出台《图书馆法》之前，这种合理性应该是较好的选择标准。

2.3 国外图书馆罚款值得参考借鉴

至于罚款的依据，国外图书馆的相关规定可作参考借鉴。罚款是世界各国大学图书馆惩戒读者违规行为最为常用的手段，美国图书馆同样存在超期罚款的规定[11]。而世界上多数图书馆都以内部规则规定了对读者违规罚款及罚款的数额。但不同大学图书馆的规定不尽相同，如美国密执安州立大学1所学校、澳大利亚蒙纳西大学等4所学校、英国伦敦大学等3所学校、日本东京大学等4所学校、印度德里大学1所学校共5个国家13所大学图书馆对借书逾期和盗书的读者处理如下：只做停权处理的有日本两校；其他各校都是停权加罚款，罚款数额不等，其中对盗书罚款额较大[12]。据有关资料介绍，英国大学创收新招“图书罚款”：学生借书逾期不还，只好掏腰包来补偿[13]。位于英国利物浦的几所大学图书馆，在短短的一年内通过收取罚款居然净赚了30万英镑，并且使学生还书更加自觉[13]。以上种种情况足以说明，罚款在世界各国高校图书馆具有普遍性和有效性，对我国高校图书馆罚款同样能起到有益的参考和积极的借鉴作用。

3 对高校图书馆罚款问题的理性思考

3.1 罚款的制度仍将继续执行

对于罚款，虽然存在着诸多不一致且始终存在着两种不同的声音，但并没有因此而被取消或废除。即使个别图书馆已经或正在或准备试行取消罚款，但也只是试行而已。如前文所述，罚款有借鉴参考的依据并具有传统性、有效性、合理性，这就决定了高校图书馆罚款的规章制度仍将继续执行。

我国高校图书馆的罚款制度是与时俱进逐步修改、加强和完善的。例如，天津大学图书馆于2008年在图书违规赔偿罚款方面修改补充了原规定，对读者丢失或损坏图书以赔原书为原则，如买不到原书，再按条例赔偿；一般图书丢失按原书价5倍赔偿；外文原版书丢失按原书价10倍赔偿；对遗失、损坏成套书中某一册，污损、涂画图书，损坏图书条码等情况都有明确而详细的具体规定[14]。再如，我馆于2009年末修改并执行的《山东理工大学图书馆管理规定》中，在“遗失书刊赔偿”部分规定：对遗失书刊，可用原版本的新书刊赔偿，并附书刊加工费5元；对遗失的书刊无法购得，其中中文图书按原价的3-5倍赔偿；对入馆藏在18万册以前的书籍，按原价的10倍赔偿；工具书、保留本、特藏书按原价的6-8倍赔偿，等等。并且这些制度在新生入校时，采取各种形式宣达给每位新生。在罚款问题上可以说更为细化、更显透明、更趋合理、更便操作、更收其效。

如果仅按照我国目前现有的法律规定，高校图书馆的罚款只能请求有罚款资质的行政机关或其他部门进行处理，但向法院起诉的话，笔者认为，其条件尚未成熟，也不符合客观现实和科学发展观的精神；如果单靠教育的“软”势力而没有罚款的“硬”杠杠作为相支撑的条件，很难想象馆藏图书及图书馆将会是什么样子；如果只能等到我国《图书馆法》颁布后才能罚款，是不负责任的也是不现实的。这正照应了“在理论和法律上不能成立或不能完全成立，但在工作实践中已经默认并执行”的真理哲言。

实践证明，对高校图书馆罚款看法的诸多不一致意见和提倡对读者违规不罚款的声音都是客观存在的。然而高校图书馆实行罚款是值得肯定的，对读者违规不罚款是不可行的。

与其在罚与不罚款问题上如此争论不休或在罚款的名称上大做文章，倒不如来一个“青石打碌碡——石（实）打石（实）”，即在如何少违规、少罚款上多动脑筋、多出主意、多想办法，也惟有这样才是解决当前高校图书馆罚款问题的最佳办法。

3.2 需要弄清和把握好罚款的几个问题

3.2.1 关于罚款的“度”的问题

罚款的目的在于防止图书被损坏和遗失，引导读者惜书、爱书。所以赔、罚款制度一定要适中，过高会超过读者的承受能力，太低又会使馆藏图书流失[15]。图书馆如果不严格执行罚款，必然会阻碍图书的正常流通，反之，如果罚款过度，也会在读者中产生不良影响[16]，这就需要把握好罚款的“度”的问题。同时，在这一问题上各图书馆可以存在差异，但差异不宜过大，而应尽力缩小差异，既让违规读者能接受，又不能无关其疼痒；既要有异，又要有“度”，尽力做到最大化的合法、合理。

3.2.2 关于罚款中以人为本的问题

“图书馆以人为本就是图书违规不能罚款”的想法不仅在学生读者中存在，而且在一部分图书馆工作人员中也存在。实际上，这是认识上的偏颇。以人为本不仅是指上对下或下对上的关系，应该说是相互的关系。如果图书馆和管理人员对读者以人为本，而读者却对图书馆的制度蔑视或随意践踏，或图书馆和图书馆人员对违规读者不管不问，实际上都不是真正意义上的以人为本。道理很简单，以人为本也要制定并执行制度；以人为本是双向的，只有双向才能“共赢”。

以人为本在罚款问题上的确应该在进一步改进图书管理办法上下工夫，这样会更人性化一些。比如，对盗窃图书者在经济上给予一定惩罚的同时，对其在精神上的惩罚还应适当考虑到毕业生就业等诸因素，改变从前那种对图书违规者动辄就通报到院系、动辄就在班级内作检讨、动辄就记录本人档案等做法，可考虑只将违规者的情况通报到所在院系，这样做更有利于学生身心的健康成长。

3.2.3 关于对尚未出台的《图书馆法》的认识问题

《图书馆法》是我国图书馆界期盼已久的图书馆管理大法。许多图书馆人对读者违规罚款问题的解决寄厚望于《图书馆法》，而《图书馆法》的颁布需要一个过程，就是说从习惯法到成文是法制建设的一般规律。有学者认为，我国制定《图书馆法》的条件已经成熟，并“呼之欲出”[17]，但只能说这是一厢情愿的想法，因为20多年过去了，我国《图书馆法》的进程屡屡受阻[18]。而《图书馆法》的制定主要受阻于“国民经济发展水平、图书馆的社会认知度、国家法制建设进程、图书馆统一管理机构和图书馆立法理论研究”[19]，就是说，“我国必须在法制生成机制的大环境下构建有我国特色的图书馆法律体系，并将其纳入中国法制化进程的总体法律体系中”[20]。一句话，我国《图书馆法》的出台还有待时日。并且《图书馆法》的形成也离不开图书馆现有的包括罚款等行之有效的规章制度作为基础。即使《图书馆法》正式颁布执行，也不可能包治图书馆管理的“百病”。

3.3 进一步改进和强化罚款的管理措施

3.3.1 对读者进行爱馆爱书教育应先于和重于罚款

罚款不是目的，教育应为重点。一是应注重对读者开展经常性的爱馆、爱书教育，而我们却往往注重临时性教育而轻经常性教育；二是应注重对读者违规前的教育，而我们却往往注重事后教育而轻事前教育；三是应注重对违规读者情感性的教育，而我们却往往重罚款教育而很少有情感性的教育；四是应注重发挥读者的团体性（譬如学生自行成立的图书馆读者自律委员会或图书馆青年志愿者团队等）教育的作用，而我们却往往只注重读者个体教育而轻读者团体性教育的作用。

3.3.2 图书馆员自身的反思和对图书馆员的管理应先于和重于对读者的教育

对读者的教育是重点，而重点的重点应该是图书馆员自身的反思和图书馆对图书管理人员的管理。一是应彻底改变旧的惯性思维和做法。不再重复只看到读者违规、却看不到读者为何违规，只对学生读者违规行为进行罚款、却对自己或教职工违规行为尽量少罚款或不罚款的做法，必须从思想上和行动上明确而坚决地纠正对读者违规罚款越多认为业绩越大等想法和做法。二是以强有力的措施和制度保证罚款越来越少。有的学者提出，可根据馆藏文献信息、价值的时效、图书出版年代、复本量、类别差异及读者的借阅规律等因素，改革图书借阅制度[21]；还有的学者主张试行图书借阅“超期限权”等做法[2]。这些都是很好的研究。当然，在实际操作过程中肯定会“麻烦”多一点、工作难做一些，但做总比不做好，早做总比晚做好，主动总比被动好，哪怕只做一点点，也比空谈争论好。罚款问题完全杜绝是不可能的，但使其问题越来越少是完全能够做到的。

有鉴于此，笔者相信，在图书馆和图书馆管理人员的不懈努力下，高校图书馆罚款问题必将会越来越少。以上管见，敬请方家不吝赐教。

[1]朱远春.高校图书馆“超期罚款”的困境及改进方法[J].图书馆建设,2010(2):63-65.

[2]邓友诚“.超期限权”论[J].图书馆论坛,2007(4):20.

[3]山东大学图书馆.借阅违规处理办法[EB/OL].[2010-04-06].http://www.lib.sdu.edu.cn/portal/showchannel2.aspx?ctid=12527.

[4]教高[2002]3号：普通高等学校图书馆规程(修订)[EB/OL].[2010-04-06].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/08/info37108.htm.

[5]陆丹晨“.以人为本”处理高校图书馆读者违规[J].科技技术开发与研究,2007(12):76.

[6]中华人民共和国行政处罚法[EB/OL].[2010-04-06].http://www.legalinfo.gov.cn/zt/2004-06/10/content_105956.htm.

[7]安贺意,李广慧.浅析图书馆“过期罚款”[J].图书馆建设,2006(2):12-13.

[8]李卫红.也论高校图书馆图书“赔罚款”的法律依据——兼与夏建群作者商榷[J].湖南税务高等专科学校学报,2003(5):65.

[9]潘宗光委员提案：优化我国高校办学自主权[EB/OL].[2010-04-06].http://edu.people.com.cn/GB/11132240.html.

[10]蒋永福.客观知识·图书馆·人——兼论图书馆学的研究对象[J].中国图书馆学报,2003(5):11-15.

[11]韩宇.中美著名大学图书馆“超期罚款”政策比较及思考[J] .图书情报工作,2008(2):129.