国外公共图书馆法制建设及其对我国的启示——以美国、日本、韩国为例

金 潞 孔兰兰（华南师范大学经济与管理学院 广东 广州 510006）

图书馆法作为近代图书馆事业发展的产物，已成为国家引导和促进公共图书馆事业发展的重要手段，公共图书馆法制化建设已形成全球性氛围。我国自2001年至今的10年间历经了曲折的图书馆法制建设过程，而且仍在摸索前进。借鉴国外的先进经验和成果，对我国公共图书馆法制建设大有裨益。

1 公共图书馆法制建设的必要性

立法有助于贯彻人类的观念与意志、实现共同的目标，公共图书馆的健康、持续、稳定发展必须要以法律作为保障。完善的法律可以使公共图书馆本身树立起“依法治馆”的理念，政府部门及社会各界也都会为公共图书馆“法治”提供支持。

1.1 国外公共图书馆法制建设概况

从国外公共图书馆立法的历史可以看到，自1848年美国马萨诸塞州议会批准波士顿市建立其市级公共图书馆法案到1850年英国议会通过世界第一部全国性《公共图书馆法》以来，据不完全统计，目前世界上已有40多个国家和地区颁布了公共图书馆法案。其中，以欧洲最为繁盛，爱尔兰、丹麦、德国、法国、英国等20余个国家或地区对公共图书馆进行了法制建设。美洲的阿根廷、加拿大、美国等10余国，大洋洲的澳大利亚、新西兰等5国，亚洲的不丹、韩国、日本、印度、中国台湾等9个国家或地区和非洲的南非也相继制定了公共图书馆法或在图书馆法中规定了公共图书馆的相关条款。

1.2 我国公共图书馆法制建设历程

我国公共图书馆法制建设之路历经曲折。1980至2000年进行了理论探索。1982年由文化部颁布《省（自治区、市）图书馆工作条例》。1990年文化部启动《公共图书馆条例》的起草工作，并征求了图书馆界和有关部委的意见。形成草案后还在部内进行了审议，后由于机构改革等原因中断。1996年以来，《上海市公共图书馆管理办法》、《深圳经济特区公共图书馆管理条例（试行）》、《内蒙古自治区公共图书馆条例》、《湖北省公共图书馆管理条例》、《北京市图书馆条例》和《河南省公共图书馆管理办法》等地方性法规相继出台和实施，为制定国家层面的公共图书馆法奠定了良好的基础。

2001至今，理论与实践研究并进。2001年初文化部牵头提出启动《图书馆法》立法进程。2004年中宣部印发的《关于制定我国文化立法十年规划 （2004-2013）的建议》中，将图书馆法列入前5年的立法规划[1]。十一届全国人大一次会议上提出的关于制定图书馆法的议案（第296号），已被列入十一届全国人大常委会立法规划中的第二类项目[1]。2008年，《公共图书馆建设用地指标》、《公共图书馆建设标准》两个国家标准正式颁布执行[2]。2008年11月，国家文化部决定正式启动《公共图书馆法》立法工作[3]。可见，国内外客观条件决定了我国公共图书馆的法制环境建设势在必行。

2 美、日、韩公共图书馆法制建设研究

2.1 美国赋予公共图书馆自主权以保障其运营

美国的公共图书馆有很大的自主权，依法办馆，自主运营。其法律体系完善，图书馆活动完全置于法律的保护之下，因此其公共图书馆事业一直在稳步发展。1848年，美国马萨诸塞州议会批准了波斯顿公共图书馆的建立，1年后，新罕布什尔州议会正式通过一个普通法，允许各市、镇建立供当地居民免费使用的公共图书馆。1872年，伊利诺斯州通过的《公共图书馆法》第一次提出设立一个单独的机构来管理公共图书馆。此法后来成为西部许多州制定《公共图书馆法》的范本[4]48。如今，美国每个州的法典上都载有《公共图书馆法》，这为公共图书馆的建立、管理及经费提供了合法根据。

美国各州的《公共图书馆法》较为相似。其主要条款有：①关于公共图书馆的建馆：承认由州议会授权市政当局建立公共图书馆。②关于公共图书馆经费来源：一部分来源于专门图书馆征税。法律授予公共图书馆社团组织征税权，所得税款单独指定为“图书馆基金”，不与社团组织的其他基金相混。另一部分是市政当局从总税收中划出的拨款。③关于公共图书馆管理体制：规定一个特定人数的理事会，人员经过委任或选举，有规定的任期，并列出理事会的权利和义务。④公共图书馆永远免费供当地居民使用。⑤授权公共图书馆社团对损坏图书馆财产及不归还图书馆书籍的人实行罚款制度。⑥公共图书馆委员会向公共图书馆社团及州立图书馆机构提呈年度报告。⑦在两个或两个以上公共图书馆间实行联合图书馆服务[4]49。

除了国家和各个州的专门图书馆法规，美国还有很多相关的法律法规对公共图书馆法制化建设加以补充和完善，如《高等教育法案》、《版权法》中都有针对公共图书馆的相关条例[5]。另外，1939年，美国图书馆协会发表《图书馆权利宣言》，代表美国图书馆界对公共图书馆拥有的“自由权利”作了“集团性”确认[6]。美国政府认同一些与图书馆有关的国际条约、协定和章程，使得其公共图书馆法制建设与国际接轨。

2.2 日本以教育法为支撑的公共图书馆法律体系

日本图书馆法律体系建设是随着明治维新的开放性国策开始的，但其现代化法制建设则是于战后逐渐趋于完备的。日本于1948年颁布的《国立国会图书馆法》和1950年颁布的《图书馆法》，是其现代图书馆法律体系建设的开端。目前，日本已形成以《宪法》精神为宗旨，以《教育基本法》、《社会教育法》为基础的图书馆法律体系[7]。

对于公共图书馆，日本有关当局颁布了《日本公共图书馆的设置和运作规范》（以下简称《规范》）管理其行为。它是根据1950年颁布的第118号《图书馆法》第2条第2款关于公共图书馆的规定所制定的法律之一。由日本国家立法机构制定、日本国会通过，并以国家强制力保证其实施[8]。 其核心作用是实现国家对公共图书馆的具体管理与指导。《规范》的内容主要包括图书馆的组织结构和服务方式，以法律形式确定了公共图书馆的购书经费、图书馆位置分布等具体问题；同时，还规定应设置教育委员会管理图书馆专业人员，图书馆间应广泛地开展联系与合作[8]。《规范》的颁布是为了更好地解释、理解和执行《图书馆法》的相关规定，辅助《图书馆法》各项宗旨的实现，保持和提高公共图书馆为读者服务的水平。

公共图书馆是教育的目的与作用的延伸，日本公共图书馆法律体系的重要特征是公共图书馆立法与教育立法具有同步性。日本把图书馆作为教育机构之一，公共图书馆立法以教育法为基准，各类教育法对公共图书馆也非常关注。《规范》就是把《教育基本法》、《社会教育法》、《学校教育法》等作为立法基础的，而且《教育基本法》、《社会教育法》等都明确了公共图书馆的重要地位[7]。

2.3 韩国公共图书馆事业的立体法律保障机制

1963年韩国颁布第一部《图书馆法》，1994年颁布《图书馆及读书振兴法》， 2006年10月，韩国颁布了新的《图书馆法》，将公共图书馆评估写入了法律[9]。

现行2006年《图书馆法》共9章48条，外加附则。其中第4章专门为公共图书馆规定了相关条款，共12条，包括地方性公共图书馆信息服务委员会设置及其运营费的补助和资料的呈缴；公立公共图书馆的运营与援助；公立公共图书馆馆长及图书馆运营委员会；私立公共图书馆的登记及闭馆；私立公共图书馆的援助及运营费用[9]。公共图书馆机构之运作、制度之实施所需经费均从文化艺术振兴基金中划拨；对部分公立公共图书馆的设立、运营及资料收集，国家及地方自治团体可给予必要的经费支持；公立公共图书馆的运营费由该地方自治团体一般会计费承担[10]。

在韩国公共图书馆法制化建设的过程中，其图书馆协会起到了重要作用。它是涵盖全国所有公共图书馆及图书馆人的唯一图书馆联合体，目标是促进图书馆振兴、资源共享，研究全国图书馆之间的业务合作、经营、管理，与相关的国际团体协作，致力于提高社会文化水准。从其成立法制委员会起草第一部《图书馆法》草案、修订草案、组织会议讨论、广泛征求图书馆界的意见、促成议案，直至对于现行《图书馆法》的制定、修改、颁布等，都反映出其在韩国图书馆法制化建设中的积极作用[11]。

3 我国公共图书馆法制建设之道

3.1 密切联系国家经济教育政策，推进立法进程。

首先，经济基础决定上层建筑。公共图书馆事业是社会文化事业的一部分，属于上层建筑，法律更是上层建筑的重要组成部分，《公共图书馆法》的制定依赖于经济的发展。美国的公共图书馆事业随着其经济的发展而发展，图书馆事业的发展又带动了相关法律法规的制定和实施。日本现代意义的图书馆立法是战后才出现的，此时日本开始了全面而深刻的社会改革， 在接受美国开放性社会经济政策的同时也对公共图书馆事业进行了改革。韩国60年代开始迈向工业化进程，并颁布第一部《图书馆法》；90年代，韩国经济逐步融入世界化进程，图书馆事业也蓬勃发展，开始实施《图书馆及读书振兴法》 ; 21世纪的韩国在经济发展的推动下，其公共图书馆法制化建设进程也不断加快。现阶段，中国经济快速、稳定发展，人民的物质文化水平不断提升，精神文化需求也大幅度增加。公共图书馆作为公共文化服务机构，只有密切联系国家经济政策动向，才能完善自身法制化建设。

其次，公共图书馆拥有教育职能，教育事业也不能忽视作为其支柱之一的公共图书馆的建设。日本的3部图书馆基本法就是以《教育基本法》、《社会教育法》、《学校教育法》为依据制定的。美国的公共图书馆更注重对公民的教育功能，其各州的图书馆活动都是由州教育署管辖的，说明美国是把图书馆看成了教育目的和作用的延伸[12]。在我国图书馆相关法律法规尚不完善的情况下，如果能紧密结合教育法规并依靠其确定公共图书馆的法律地位，无疑对《公共图书馆法》的制定、实施有极大的推动作用。我国《教育法》、《教师法》、《科学技术进步法》、《文物保护法》等法律的颁布，体现了国家对科学文化教育事业立法工作的重视。公共图书馆立法应与教育立法紧密联系，使其成为国家教育、科技、文化立法的主要内容[13]。

3.2 推动各界参与公共图书馆立法，建立反馈机制。

公共图书馆虽是社会文化教育的一部分，但向来都处于弱势地位，受到的关注和保护相对公共图书馆行业的重要性来说是远远不够的，因此必须形成一个自我保护机制。韩国在图书馆立法中十分注重各种方式的社会参与，使立法更为客观、公正，并使各方面达成一致。韩国现行《图书馆法》从2002年开始讨论直到2006年正式发布，经历了数十次的修订，并多次向图书馆界及其他学界征求意见。美国在进行公共图书馆立法时，为各方面提供了发表意见的机会，而不是把图书馆立法局限为少数议员的小团体行为。这种广泛的参与不仅能积极推动社会各界参与公共图书馆立法，也能在对立问题的争论中产生一些更加贴近实际的法律构想。

对于我国而言，公共图书馆的社会地位和受关注程度都不高，因此要以人为本，充分调动各方面积极因素，加紧公共图书馆立法工作。一部完善的公共图书馆法的制定必须包含法律制定机制、执行过程、反馈机制，并根据执行过程中反馈的问题信息再进行修订。完善的反馈机制对《公共图书馆法》的实施有重要意义。而我国公共图书馆的现状决定了其法制建设过程中反馈渠道和反馈机制的不健全，以致公共图书馆法律保障体系机能不全、影响力小、操作性差。调动社会各界对公共图书馆法制环境建设的积极性，对《公共图书馆法》的实施和反馈修订都是有益的[14]。

3.3 国家法规与地方条例互补，完善法律制度。

美国公共图书馆法的条文源于各州的法律法规，直至1956年才颁布了第一个国家级《图书馆服务法》。日本的公共图书馆法律体系也分为国家性法规和地方性法规。我国可借鉴其做法，在各省市立法的基础上，制定国家级《公共图书馆法》，由此构成一个国家立法与各省市立法相结合的公共图书馆法律体系。

我国不同地区经济和教育的发展水平极不平衡，一部总的法律不能解决所有问题，必须因地制宜地制定地方条例和规则来保障地方性公共图书馆的法制建设。近几年我国地方图书馆条例平稳发展，但都有不可避免的局限性，如经费来源不稳定、法律责任问题模糊不清、文献资源共享与知识产权、残疾人服务等问题均未涉及。由于缺乏法律强制性、责任机构不明确、笼统模糊等原因，使得各项条例的执行远没有达到应有的深度。由于地方公共图书馆法规的制订和修订依赖于整个公共图书馆法律体系的构建和完善，其法律体系的构建不仅要考虑国家层面的一系列法律法规和规范标准，而且要考虑地方出台的一系列法规政策。这就需要国家制定具有法律约束力和强制性的国家公共图书馆法，规定经费、馆舍建筑标准等，各省市自治区可根据实际情况制定适合本区域的规章制度，共同对公共图书馆建设中涉及的馆舍建筑、人事制度、经费投入等问题进行明细规定。

3.4 强化中国图书馆学会职能，加强行业自律。

图书馆行业自律性规定能使图书馆及其从业人员自觉依照内心确立的职业道德观念进行自我约束，对社会和公众负责。美、日、韩三国都有自己的行业自律性规定，并由其各自的图书馆协会颁布和实施。美国于1948年颁布、1980年修订的《图书馆权利宣言》代表美国图书馆界对图书馆拥有的“自由权利”作了“集团性”确认。1981年，美国图书馆协会公布《图书馆员道德规范》，核心内容是图书馆员为完成图书馆所承担的社会职责而应该具有的职业理念、专业素养和行为准则[12]，旨在通过其“自律”，将“图书馆权利”中对公众的责任与义务变为切实的行动。日本图书馆协会1954年通过并公布《图书馆自由宣言》，1980年公布《图书馆员伦理纲领》，规定了图书馆员应具备的职业道德、专业素质和其它相应的责任、义务和权利[12]，旨在通过图书馆员的自律，将《图书馆自由宣言》中对社会的责任和义务变成切实的行动。韩国的图书馆协会更是从头到尾参与了其图书馆法制环境建设工作。

我国图书馆行业自律的道德准则必须跟上法制环境建设的脚步，而这个道德准则的制定则是代表图书馆界核心凝聚力的图书馆学会的责任。2002年底，中国图书馆学会颁布了《中国图书馆员职业道德准则》，2003年5月正式向社会公布。但随着社会的发展，人们对图书馆的要求提高，此准则也不尽完善，与世界图书馆行业规范（如《公共图书馆宣言》等）仍存在差距。因此，准则的调整和实施也需要与时俱进，并依靠图书馆学会的力量约束、引导和监督图书馆从业人员养成良好的职业行为习惯，加强图书馆员的职业道德培养。《中国图书馆员职业道德准则》是公共图书馆法律体系的重要组成部分，对《公共图书馆法》的贯彻实施具有保障作用。

4 结 语

法律是最大限度地维护、实现各方利益的武器。借鉴世界各国的经验，加快立法工作，是保障公共图书馆事业可持续发展的关键。在地方图书馆法规、规章和图书馆职业道德准则的保障下，我国《公共图书馆法》的颁布、实施、反馈和完善必将形成一个有机整体。在社会各界对公共图书馆事业的认识、重视程度普遍提高，对立法工作寄予很高期望，国家具备相应财力的条件下，公共图书馆法制建设也将趋于完善和成熟。

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