公共图书馆在现行财政体制下的成本核算管理

褚乃骥

（辽宁省图书馆，辽宁 沈阳 110015）

1 我国现行的公共图书馆财政体制

众所周知，公共财政就是要加大对公共产品和“市场失灵”领域的投入，更好地满足广大公众对公共产品和服务的需要；同时，要从竞争性、一般性的行业和产业中退出来，让市场机制充分发挥其调节作用，实现社会供求平衡。

从世界范围来看，各国财政对于文化事业的投入基本上体现出了区别对待、重点支持，有所为有所不为的原则。在日本、英国、意大利等发达国家和多数发展中国家，图书馆、博物馆等文化事业都是由国家财政支持的。在美国，公共图书馆事业则是政府扶持与社会投资并重。

我国的文化事业基本属于准公共产品范畴，具有较强的外部效应或非排他性，如图书馆、艺术院团等。

在现行的体制下，对于具有公益性的文化事业，财政要加大投入力度，改进和完善财政扶持方式，促进这些文化事业的发展。近年来，随着经济的平稳增长和财政实力的不断增强，各级财政部门积极筹措资金，不断加大对公共图书馆事业的投入。

近年来，辽宁省各级财政对图书馆的投入逐年增加，确保了这些事业单位的正常运转，基本实现了县县有图书馆；有些县乡乡有文化站、图书室。同时加大了对农村文化建设的投入力度。近年来，通过大力实施文化信息资源共享、送书下乡、广播电视“村村通”和流动舞台车、百县千乡宣传文化中心以及爱国主义教育基地建设等工程项目，极大地丰富和改善了我省农村地区广大居民的精神文化生活。此外，各级财政不断改革，加强和规范文化资金及财务管理。将文化资源共享工程专款通过政府采购形式，为市、县基层图书馆购置、配送网络设备，大大加快了数字化图书馆的建设步伐。

2 公共图书馆成本核算管理是必然趋势

加强财务管理面临的改革和发展的任务十分繁重。在社会事业发展中，社会保障、义务教育、公共卫生和农村发展往往受到更多的重视和强调。比较而言，公共图书馆事业属于较高层次的需求，并具有隐性和柔性的特点，在财力有限的情况下，很难将发展公共图书馆事业排上重要议事日程，并作为财政支持的重点。

满足基本公共需求是公共财政的职能，实现和保障城乡居民的最基本公共文化需求是公共财政支持文化事业发展的首要任务。

因此，要向基本公共文化需求倾斜。在积极配合做好公共图书馆事业发展规划、清晰界定政府与市场作用边界、区分基本公共文化需求与非基本公共文化需求的基础上，优先保障广大人民群众享受基本文化的权利。同时，加大对公益性文化事业单位的支持力度，加大对省级图书馆等事业单位的投入力度，改进和完善财政扶持的方式。近年来，辽宁省财政对公共图书馆等事业单位共投入几千万元，用于新建、改建和维修各项工程，大大提高了文化硬件设施建设的质量。

财政部门还将根据这些公益性公共图书馆等事业单位发展的目标、规模和标准，核定此类单位正常运转和实施项目所需的支出，并予以必要的经费保障，通过大力调整财政支出结构，重点支持公益性文化事业的内容建设、功能建设和公共服务平台建设。同时，要建立和完善奖励机制，逐步提高具有激励性质的经费投入比例，通过加强公共图书馆财务成本核算管理促进文化单位深化内部改革，提高服务水平和服务质量，最大限度地发挥公益性文化事业的社会效益。

3 公共图书馆成本核算的性质

公共图书馆的成本核算就是公共图书馆在为读者提供文献服务过程中对费用发生和成本形成的核算。成本核算是图书馆进行成本管理的前提，它对图书馆人提高成本意识，促进“开源节流”，强化经济核算，改进服务质量，推动图书馆科学发展、快速发展、和谐发展都具有极为重要的作用。公共图书馆成本相对于物质生产部门的产品成本，有其特殊性。

3.1 服务成本呈递增性

图书馆的文献增长比较突出。图书馆构成的基础要素就是书刊资料。随着社会的进步，当今书刊资料数量庞大，增长迅速，形式复杂，文种多样，载文聚散，衰老加快，而读者对文献的需求也日益广泛，且个性化凸现，这些都在客观上要求图书馆必须适时、不间断地加大投入，连续补充书刊资料。近几年，E-book的出现，网络的普及，对图书馆又提出了新的要求。图书馆在加强印刷文献收藏的同时，还要注重电子文献、数据库、网络文献等的收集与开发利用，这都得依靠大量经费的支撑。因此，图书馆的服务成本呈递增性，是必然的。

3.2 成本非直接补偿性

公共图书馆在其服务进程中，其成本耗费不能得到直接补偿。无论是为读者提供书刊资料的借阅服务，还是开展各项业务活动，都是在满足社会公众的精神文化需求，或是普及科学文化知识，或是陶冶心灵情操境界，或是享受休闲文化娱乐，而对于开展这些活动所形成的成本支出，图书馆都不能或不完全能从中直接获得经济补偿。因为公共图书馆公益性的性质决定了图书馆在为读者提供基本服务时必须是无偿的。其经费只能来源于国民收入再分配中的消费基金。

3.3 成本的低耗性

图书馆的许多投入是一次性的，如土地占用费、图书馆建筑、图书钢架、长期保存的文献资料等等，由于它们具有很强的耐用性，损耗较少，一次投入，可多次反复使用。因此，图书馆的固定资产的成本具有低耗性。

4 公共图书馆成本核算的范围

公共图书馆成本按核算程序可划分为直接成本和间接成本。直接成本是指图书馆在为读者提供各种服务过程中而耗费的成本，应包括图书馆工作人员、管理人员的服务成本，购买各种文献的专项经费，维持图书馆正常运行的行政成本，以及房屋、土地、设施等折旧、报废和利息成本。间接成本应包括举办多种读书活动如讲座、展览以及参观学习、继续教育、考核奖励等支出而形成的成本。

5 公共图书馆成本核算管理的不足

5.1 认识不足，重视不够

长期以来，公共图书馆沿用计划经济模式，国家对图书馆实行“供给制”，图书馆往往只关心政府投入多少，而不注重成本核算，更不讲究办馆效益。无论是主管单位，或是图书馆的领导，或是单位员工，在认识上或多或少都存在不足。正是由于思想认识的偏差，导致多年来公共图书馆界形成了只管用钱，而不管成本核算的习惯。

5.2 理论研究不系统，还没达到一定的深度

公共图书馆在图书馆专业方面，已经有了一定的理论体系。如图书分类、编目、读者服务工作等，都有成熟的专业论著，而关于图书馆成本核算的文章很少见诸于刊物，即使图书馆学会组织的研讨会上，也很难看到相关的交流论文。这表明图书馆界还没有对图书馆成本管理问题引起一定的关注，更不用说进行系统的研究了。

5.3 成本核算的运行机制不健全，执行力度不够

虽然图书馆人在社会主义市场经济建设的初级阶段，也加强了财务管理与监督，对国有资产的保值或增值也有了新的认识，但图书馆的成本核算与管理还处于探索阶段。这表现在：一是公共图书馆内部在职能设置上对成本核算的运行机制没有明确；二是图书馆行业管理部门对公共图书馆的成本核算没有明确的要求。

5.4 成本核算的监管与审计机制不完善

目前，公共图书馆事业单位还存在着会计核算和管理不规范、国库集中支付和政府采购执行不彻底、基本支出挤占项目经费等问题，上级相关部门缺乏对图书馆成本核算的监管与审计。今后，要加大对公共图书馆事业的资金使用监督检查力度，实行事前、事中、事后的3项审计检查制度，严格执行资金管理办法，及时介入，强化监督，确保专款专用。要实行追踪问效制度，努力实现对财政性资金的全过程监控。

6 公共图书馆成本核算管理的对策

6.1 强化成本核算意识

公共图书馆要提高办馆效益，就必须强化成本核算意识。首先，要在全体员工中树立成本管理的观念，具有成本核算的意识，大力宣传降低成本就是提高效益的重要性与迫切性，最大限度地发挥图书馆在物质文明、精神文明、政治文明建设中的作用；其次，图书馆应将成本核算工作提到议事日程，建立成本核算责任制，将成本核算纳入全体员工的岗位职责，把成本管理纳入行政管理，将对成本管理的考核纳入年度考核，真正把成本核算印记在脑海里，落实在行动上。

6.2 清产核资，摸清家底，加强文化事业单位的资产管理

按照辽宁省委、省政府的要求，各事业单位必须认真贯彻财政部（2006）35、36号令，全面加强国有资产管理工作。全省各文化事业单位根据财政部门的清产核资规定，结合本单位实际，制定切实可行的清产核资工作方案，按照清产核资工作目标、内容、步骤、时间进度和质量标准，认真组织，抓好落实工作。资产清理和划转要统一委托中介机构进行，应由各级财政部门实行政府采购招标，选择有资质、有社会信誉的中介机构负责完成公共图书馆的资产评估和清产核资工作。要真实、全面、及时、完整地核定各类资产，做到全面彻底、不重不漏、账实相符。今后全省各公共图书馆的国有资产处置、变更、租赁、变卖等，一律在网上申请，由主管部门审核同意，送同级财政部门批复后才能实施，为全面加强行政事业单位资产管理打下坚实的基础。对清查出的各项资产损失都应按有关要求取得合法证据或具有法定效力的经济鉴证材料。对经批准财务核销的各项不良债权、不良投资及实物资产损失，要建立“账销案存”管理制度，并组织力量或成立机构进行清理和追索，避免国有资产流失。

6.3 建全制度，加强管理，提高资金的使用效益

6.3.1 完善财政资金监管机制。结合财政部门推行的部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线等“四项改革”，建立健全财政性资金预算管理制度和使用情况监管制度，对每一笔财政专项资金，都要按照“四项改革”的要求，制定相应的管理办法，合理安排，科学使用，确保效益。

6.3.2 建立和完善财政投入的激励约束和绩效评价机制。在支持和推动公共图书馆体制改革与发展过程中，要逐步建立和完善财政投入绩效评价机制，将向社会提供更多更好的文化服务及文化产品作为财政增加投入的重要依据。要做到支出有依据、管理有章法、使用有效益，坚决遏制挤占、挪用、浪费现象。要将改革与发展的目标与财政投入挂钩，没有实现预期目标的，要相应扣减财政预算支出，奖优罚劣。

6.3.3 建立健全成本核算制度是切实开展成本核算的根本保障。因此，应做好两个方面的工作：一是做好调查研究。根据公共图书馆发展的实际状况，在图书、期刊、报纸购入上，在自动化设备的投入上，在图书馆行政运行成本上，在图书馆员工继续教育与学术研究上等等，确定好成本核算的项目与范围，为核算成本打下基础；二是制定成本核算标准。参照企业成本核算的标准，结合图书馆的具体要求，制定出符合图书馆实际的成本核算标准。

6.4 加强成本核算理论研究

成本核算是一项实践性与理论性都很强的工作。一方面，图书馆人要不断总结在实施成本核算工作中的经验，并使之系统化，上升为具有科学规律的理论；另一方面，以科学的理论为指导，积极推动公共图书馆成本核算工作的发展，在新的基础上，再次进行理论研究，不断补充与完善，使理论达到更新的高度，从而用新的理论指导实际工作，这样反复，进而促进图书馆成本核算工作又好又快地发展。为加强理论研究，有必要成立成本核算研究会，定期或不定期召开研讨会议；应建立奖励制度，鼓励财会人员多思考，多撰写文章，参与交流或发表，对成绩突出的予以奖励。

[1] 张少春.贯彻落实十七大会议精神构建公共财政文化投入新机制，推动文化大发展大繁荣的讲话.2008-01-04.

[2] 杜晓蓉，陆庆春.成本控制与管理.北京：清华大学出版社，2007.

[3] 张纯.公共、医疗卫生和非赢利组织财务管理.上海：上海财经大学出版社，2004.

[4] 刘小琴.图书馆规章制度选编.北京：北京图书馆出版社，2001.

[5] 张美芳，季步江.内部财务制度建设的理论和实践.[M]北京：中国林业出版社，2000.7.

[6] 肖希明，袁琳.中国图书馆藏书发展政策研究.南京：南京大学出版社，2002.