国外高速铁路投融资模式及启示

何 军，王 烈

(1.北京交通大学 经济管理学院，北京 100044；2.中国铁道科学研究院 铁道科学技术研究发展中心，北京 100081）

高速铁路建设虽然耗资巨大，但其在社会效益、能源节约和环境保护等方面的优势得到各国政府的共识，高速铁路建设取得了很大的发展。

1 日本高速铁路投融资模式

日本人口密度大，客运周转量高。目前，日本铁路路网主要由东日本、西日本、东海、四国、九州、北海道6家区域性客运公司组成[1]，6家客运公司拥有路网、土地和机车车辆。

新干线的资金来源包括国家和地方出资、银行贷款、铁路整备基金，以及日本国有铁路发行的各种铁路债券。民营化前，新干线建设资金来源主要有国家投资、银行贷款及自筹资金，基本没有引进民间或境外资本。民营化后，日本政府提出了新干线的建设费用按照公司、国家和地方共同分担的原则来支付。

日本政府从全国高速铁路网形成和发展的角度出发考虑其投资政策，在高速铁路网骨架形成以前，采取租赁既有新干线的方式筹集资金，在高速铁路网建成后，尤其是在1987—1991年，分别把新干线转让给东日本、东海、西日本等区域性客运公司，从而获得了大量转让收入，这样有利于新干线运营和管理市场化。可以说，现在新干线融资模式是典型的 PPP 模式：由中央政府、地方政府、国内铁路公司三方共同出资建设，由运输设备整备事业团管理资金，由铁路建设公团负责新干线的建设、管理、租赁或转让。政府强有力的参与是日本新干线融资模式的特点，而民间资本发挥的作用非常有限。

2 欧洲高速铁路投融资模式

2.1 法国铁路

1937年，法国国家铁路公司(SNCF)由5家私营铁路和2家国营铁路合并组建，其中国家控股51%，私人控股49%。到1982年，国家收购了全部私人股份，SNCF 成为国内唯一的铁路运营商[2]。

1997年，法国铁路基础设施管理机构(RFF)成立，以促进法国铁路运输业的发展。RFF的主要职责是：管理和维护路网、分配运输能力、更新扩大路网、管理铁路资产、管理债务。

铁路项目具有公共事业的性质，仅靠铁路自身利润积累和私人资本投入是不够的，因此国家给予RFF以财政补贴。SNCF 在接受国家财政资助的同时也接受地方政府的资助，从而使法国铁路建设资金来源渠道多元化。

2003—2020 年，铁路项目投资达248亿欧元，其中国家财政投资27亿欧元。法国政府设立运输基础设施融资机构(AFITF)，承担运输基础设施项目开发和财政规划的任务。AFITF的资金来源主要有：国家拨款、高速公路公司股息、高速公路国有土地使用费等。2006年，法国政府授权RFF可以采用PPP模式作为新的融资工具进行融资。

铁路资金需求与可用的公共资金之间缺口很大，加之新的政策法规为 PPP 模式项目的发展提供了保障，因此促进了 PPP 模式项目的发展。法国PPP项目的主要形式是合伙契约或特许经营协议。在合伙契约形式下，根据铁路运输需求的特定范围及标准进行融资。特许经营协议是指RFF授权私人部门投资者对铁路项目进行建设和运营，铁路运营商通过支付有关费用使用铁路网。

2.2 德国铁路

德国铁路长期以来以单一的国有国营模式进行运营管理，在与其他交通方式竞争的过程中出现路网运能严重过剩，铁路运输市场萎缩。因此从1990年开始，德国联邦铁路(DB)和国家铁路(DR)合并，德国铁路机制从原来单一的国有国营模式转变为国有民营的公司化运营。德国铁路公司(DB AG)下属5个独立运营公司，即德国铁路线路公司、德国铁路客运公司、德国铁路货运公司、德国铁路地区公司和德国铁路车站及服务公司[3]。德国铁路系统的授权和监管大多由政府控制。政府对联邦铁路负责，各州对非联邦铁路也就是私有铁路负责，德国最大的“联邦铁路”是德国铁路公司(DB AG)[4]。

在没有进行私有化改造之前，德国铁路的主要融资方式是政府财政拨款、政府无息和低息借款、发行债券等；私有化改造之后，德国铁路设立了自己的融资机构积极拓宽融资渠道。目前其融资方式主要是：政府补贴、银行无息贷款和低息贷款、发行债券、发行股票、融资租赁和售后回租等。

2.3 西班牙铁路

1941年，西班牙组建国有铁路公司(RENFE)，主要负责既有线和已建成高速铁路的经营与管理。1987年，地面运输法首次允许私人投资者建设和运营新的铁路线路，从而RENFE转化为自主的国有公司。RENFE 的资金主要来源于：RENFE的投资资本、欧洲区域发展基金、政府给予的补贴。RENFE的补贴主要来自中央政府、地方政府和欧盟。

1997年，西班牙成立了基础设施管理机构(GIF)。GIF 为国有公司，独立核算，建设和运营新的高速铁路线，管理既有的基础设施和信号系统，通过收取线路使用费来筹措资金。

2005年，建立了国家铁路运营公司(RENFEOperator)和铁路基础设施管理局(ADIF)[5]。RENFE-Operator 是以原有的RENFE为基础建立起来的，其大部分的债务移交给政府，并向ADIF支付线路使用费。ADIF负责开发和维护既有路网、高速铁路；ADIF 接管了GIF，负责新线建设，允许私营公司采用特许经营的方式或其他形式，其建设资金主要来源于政府补贴和线路使用费。

西班牙铁路基础设施投资资金的来源包括：国家预算资金、欧盟资金、私人资本和地方政府资金[6]。1870年，西班牙政府鼓励私人资本积极参与铁路建设项目，出台了《公共工程特许经营基本管理法》。2003年，西班牙铁路法对特许权法进行了规定，包括许可证法、基础设施特许权法。许可证法旨在避免PPP融资模式中出现的任何不利因素；基础设施特许权法旨在更新特许权经营的理念，使私人资本更易于进行基础设施投资；特许权法也使交叉融资成为可能，由于政府在授权期内给予特许经营者一定的影子收费费用，补偿其免费为社会公众提供服务而损失的利益，特许经营者在特许权经营中也可以发行有价证券、公司债券、抵押贷款和股权贷款。

2005—2020 年交通运输基础设施发展战略规划(PEIT)显示，在今后 l5年，计划投资额约为1034.1亿欧元，60%来自欧盟公共基金，剩下的40%将通过 PPP 方式筹集，其中市场融资将达到所需资金的20%。

2.4 意大利铁路

1986年以前意大利铁路归政府直接管理。1986年成立了独立经营、自负盈亏的国营铁路公司。1994年意大利铁路开始运输管理组织的调整，成立了长途客运、地方客运和货运3个部门，这3个部门只对机车车辆的使用持有控制权，而且都不是独立的经济实体。运输经营者需申请授权许可证，并由基础设施管理部门授予安全证明。TAV 公司负责高速铁路工程，创建初期意大利铁路持有40% 的股份，私人股份占到了60%。1988年初，意大利铁路的股份占到了100%，但是在运输经营中会吸引私人投资的参与。

3 美国铁路投融资模式

美国铁路大部分是私营企业，自负盈亏，绝大多数没有得到政府补贴，但是在铁路建设早期，联邦政府制定了非常优惠的政策，给铁路建设提供各种形式的援助，有效地调动了民间资本参与修建铁路的积极性，从而使得地方政府和私营企业成为铁路建设的主要筹资者和承担者。

目前，作为私营企业的美国铁路没有得到政府的直接财政投资，因而铁路公司必须通过其他融资途径来筹集用于基础设施建设、维护，以及设备购置等的费用。

美国铁路的主要融资途径有：①发行股票和债券融资。美国 I 类铁路都是上市公司，可以通过发行、出售股票和债券来募集资金。②贷款。虽然美国政府不直接投资于铁路建设项目，但是每年都会提供一定额度的贷款担保。此外，铁路也可以向银行做抵押贷款。③租赁。铁路公司可以通过租赁设备维持运营，特别是在业务不稳定的线路上，这样能够节约大量的设备购置资金，降低设备维护成本。

1970年以前美国并未实行客货分运，但是铁路公司在经营客运业务时绝大部分是亏损的，需要利用货运业务进行补贴，客运业务成为各铁路公司的沉重负担。为了帮助铁路公司摆脱困境，1970年，美国组建美国国家铁路客运公司(Amtrak)，各铁路公司就把所有客运业务移交给 Amtrak，美国铁路开始实行客货分运。

Amtrak 是美国惟一一家经营客运的铁路公司，为联邦政府直接经营管理，阿拉斯加铁路由州政府直接管理，联合铁路公司为联邦政府与私人投资独立经营，其余铁路中90% 以上都是由私营铁路公司拥有并经营管理，其中包括所有的 I 类铁路。Amtrak 拥有的路网线路很少，但全国所有的货运路网都向其开放。Amtrak 主要通过与货运公司签订长期路网租赁合同并支付路网使用费。Amtrak 自成立以来，最初完全依靠联邦政府补贴，目前联邦政府只为其提供部分补贴。

4 结论及启示

（1）在资金的筹措上应坚持政府的主导作用，明确投资责任。政府的大力支持是高速铁路快速发展的原因之一。在认识到高速铁路的诸多优势后，各国纷纷调整政府和铁路的关系，承担起铁路发展的主要职责，主要措施有：财政出资投资铁路建设、补贴铁路公益性运输、减轻铁路历史债务、提供税收优惠等。高速铁路建设周期长，投资大，回收期长，项目的建设需要国家财政政策支持。同时，高速铁路作为铁路新的产品，既具有商业性也具备基础设施公共事业的特性，其社会效益远大于经济效益。国外建成和在建的高速铁路项目中，政府投资占有较大份额，投资比例一般在30%以上，有的甚至达到60% 以上。日本高速铁路建设过程中政府不仅给予直接资金支持，还发行过政府担保债券。法国财政每年为铁路建设项目投资约100亿法郎，2007年通车的 TGV 东欧线一期工程和莱茵河—纳河东线一期工程，中央政府投资比例均为30% 以上。德国2002年通车运营的科隆—莱茵高速铁路，政府实际承担的投资占工程总投资的60%。西班牙第一条高速铁路马德里—尔多瓦段则完全依靠政府投资。美国联邦政府在东北走廊高速铁路的建设中，投入了16.8亿美元的建设资金，占总投资额的56%。

（2）拓宽融资渠道，吸纳地方政府参与高速铁路投资建设。吸收地方政府进行高速铁路建设投资，有利于减轻中央政府的财政负担。日本地方政府对新干线的投资是仅次于中央政府投资之外的重要资金来源。1997年，法国铁路改革后，路网公司RFF根据项目能够实现的回报确定投资额，不足部分由中央政府、地方政府和其他受益者分担投资。

（3）采用项目融资，鼓励私人资本的参与，引入竞争。项目融资是基础设施投资建设的重要方式，典型的项目融资方式有 BOT、PPP、ABS等。私人资本参与高速铁路建设，体现了高速铁路市场化融资的突破。如连接法国与西班牙的佩皮尼昂—菲格拉斯高速铁路建设项目，项目特许经营公司自筹资金占总投资的9.9%。

（4）选择适当的融资工具，充分利用资本市场，促进运输业走向市场。在高速铁路建设融资渠道的多元化过程中，资本市场是不可忽视的一个重要渠道。日本民营化后的新干线从使用线路的铁路运营公司收取费用作为高速铁路建设基金；意大利高速铁路的建设资金大部分依靠资本市场获得；韩国已建成的高速铁路各类贷款及债券所占比例也高达63%。

（5）扩大权益性融资。权益性融资是西方发达国家高速铁路建设的重要经验之一。从长远看，扩大权益性融资比例，将债券融资规模控制在一定范围，能够为高速铁路股份制公司运营创造良好的财务环境。

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[1]Katsuhiro Yamaguchi，Kiyoshi Yamasaki．High-speed inter-city transport system in Japan past， present and the future[R]．Madrid：OECD，2009．

[2]Jeremy D.Colello．The development of the high-speed rail network in France[EB/OL]．[2010-06-18]．http://www.lehigh.edu/~incntr/publications/perspectives/v15/colello.pdf．

[3]Eisenkopf. Ex ante vs. ex post．Regulation in the German Railway Sector[EB/OL]．[2010-06-18]．http://www.infraday.tu-berlin.de/fileadmin/documents/infraday/2002/papers/eisenkopf-2002-regulation_railways.pdf．

[4]Andreas Busemann．Development of the German railway infrastructure [R]．Berlin：DB Netz AG，2009．

[5]ADIF．The Spanish railway development under the strategic plan for infrastructure and transport [R]. Madrid：ADIF，2009．

[6]Raul Marigorta，Cathy Barnicle．Spanish rail investment[J]．Sectoral Report：Rail，2010(3)：26-32.