环境行政调解的现实意蕴及其制度完善＊

夏云娇，张吉军

（中国地质大学政法学院，湖北武汉430074）

环境行政调解的现实意蕴及其制度完善＊

夏云娇，张吉军

（中国地质大学政法学院，湖北武汉430074）

环境行政调解能够与诉讼方式实现功能互补，有效化解环境纠纷，防止矛盾激化。然而，我国环境行政调解缺乏立法上的具体规定，调解程序不规范，无专门的调解机构和人员。这种状况影响其作用的发挥，不利于环境纠纷的解决。应当从立法、程序、调解机构等方面完善环境行政调解制度。

行政调解；环境行政；调解程序

随着经济的快速发展，环境污染和生态破坏日益加剧，因环境问题引起的纠纷愈发凸显，快速、妥善处理环境纠纷，对于保护环境、维护国家和受害人的合法环境权益极为重要。环境行政调解作为非诉讼的化解我国环境纠纷的方式之一，以其特有的优势发挥着重要的作用。然而行政调解正处于一个两难境地，一方面大量的环境纠纷需要行政机关来解决，另一方面行政机关又不能提供顺畅的解决方法。因此，必须加强相关理论研究，健全环境行政调解制度，构建环境纠纷的和谐解决机制。

一、环境行政调解的现实意蕴

环境行政调解是依据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或其他依法行使环境监督管理权的部门对赔偿责任和赔偿金额的纠纷做出调解处理［1］。环境行政调解作为法律诉讼的补充，既解决了环境诉讼的缺陷，又节约了司法资源，还容易让民众接受，对环境污染纠纷处理起到了积极的作用。

（一）环境行政调解是环境保护管理的创新之举

在行政法学范畴，行政调解是指由行政机关主持的，以国家政策法律为依据，以自愿为原则，通过说服教育的方法，促使双方当事人友好协商、互让互谅、达成协议、消除纷争的诉讼外调解活动［2］。行政管理实践中，我国行政机关通过行政调解，处理了大量的经济纠纷和民事纠纷，为保护公民、法人和其它组织的合法利益不受侵犯，调整经济关系和社会关系，维护社会稳定，推动社会主义经济建设起了重要作用。环境保护作为政府的社会管理职能之一，是国家行使环境行政权。“处理环境民事纠纷，属于环保部门及其他环境监督管理部门职责范围之内的工作”，“这一职责是法律赋予的，这些部门不能推卸这份职责，当当事人请求其对环境民事纠纷予以调处时，这些部门不能拒绝”［3］。

行政调解作为国家行政机关对经济活动和社会生活执行管理和监督的一种方式，不仅可以调解公民个人之间的纠纷，还可以调解个人与单位之间以及单位与单位之间的权利义务关系的争议。随着环境纠纷的日益增多，针对发生在个人之间、单位之间以及个人与单位之间的有关环境赔偿责任与赔偿金额的民事纠纷，环境行政调解作为多元化的纠纷解决机制应运而生，成为国家环境保护行政主管部门或其他依法行使环境监督管理权的部门解决环境纠纷的主要途径。1982年8月23日通过的《海洋环境保护法》第42条中首次规定了环境纠纷可以请求行政处理，随后在《水污染防治法》第41条，《大气污染防治法》第36条，《环境噪声污染防治条例》第43条等环境法律法规中都做了类似的规定。1989年公布实施的《中华人民共和国环境保护法》第41条第二款再次肯定了这一制度。地方政府依据环境保护法的相关规定，将行政处理环境纠纷作为环保部门的法定职责，制定了不少的地方法规、规章或办法，环保部门也依据此类法规、规章采取行政调解、行政处理决定等方式，成功处理了大量的环境污染民事纠纷。特别是1992年全国人大常委会法工委对国家环保局的请示作出的答复意见中明确了环境保护行政主管部门的行政处理为行政调解。正是行政机关特有的管理社会公共事务的职能，使行政调解在处理复杂、多样环境纠纷时成为弥补法治、法律及司法机关审判不足的最佳选择。

（二）环境行政调解是环境纠纷和谐解决的必要手段

随着依法治国理念的深入，公民对自身权利的重视逐步提升，有关环境纠纷的案件一直呈上升的趋势。环境纠纷案件因为涉及方面的特殊性和环境法制的不健全等原因，就会出现无法律依据不予受理，难以取证难以审理，地方保护主义影响难以执行审判等种种问题，造成环境案件受理难、审理难、判决难和执行难的情况。但环境纠纷案件若不能得到便捷地解决，对当事人的权利和环境的破坏都会造成严重的损失。

相对灵活的行政调解就可以根据具体情况权衡利弊，照顾双方当事人的长远利益，避免因无法律依据得不到救济或因诉讼影响正常的经济活动、生产活动；因证据难以收集，赔偿难以计算等影响审判公平性的情况，可用调解手段协调解决，使纠纷处理更符合各方的意愿，能够和谐地解决环境民事纠纷。

（三）环境行政调解是环境行政民主的必然要求

建设与完善民主是政府创新的首要选择，发展民主是政府创新的根本方向。“美国学者萨默斯曾指出，参与往往意味着公民能够自主地主宰自己的命运。在现代民主社会中大部分公民宁愿自行管理自己的事务也不愿由别人主宰自己的命运，哪怕别人做的要比自己更好。在调解过程中，纠纷当事人可以充分发表自己的观点、主张并提出证据。通过积极的交涉和抗辩逐步形成令双方都满意的解决方案，在这里调解员只是一个中立的主持者，根据当事人的意愿提供可行性的解决方案以供当事人选择，他对程序的运行和最终的结果不起决定性作用［4］。

由于环境纠纷涉及环境本身，导致纠纷具有高度的复杂性，除了涉及纠纷当事人的个人利益外，大多数案件都与公共利益相关。因为环境资源在开发、利用、保护、改善及管理过程中会牵扯到当事人的生命、身体、健康以及财产等利益；涉及到环境的大气、水、土壤等元素；引发出环境权的相邻权、地役权等，而且在企业与个人产生纠纷时当事人间的地位不平等问题。大多数受害者不愿通过需要严格的程序、耗费钱力的裁判程序，而希望通过行政机关的专门知识和作为公共机关的信誉，有时依靠其政治力量，使问题简易迅速而且廉价的得到解决［5］。在环境行政调解中，环境保护主管部门处于中立地位，纠纷当事人可以充分发表自己的观点、主张并提出证据。通过积极的交涉和抗辩逐步形成令双方都满意的解决方案，最终达成的调解协议是通过当事人协商达成的结果，在调解过程中当事人平等参与，自愿协商，互谅互让，根据具体情况权衡利弊，照顾双方当事人的长远利益，不但可以使纠纷得到圆满彻底解决，协议也容易得到履行实现。

二、环境行政调解制度现状及存在的问题

（一）环境行政调解的法律渊源

政府负有保护环境、治理污染的职责和义务。作为环境纠纷行政处理机制之一的行政调解的法律依据可以从很多法律中找到渊源。

其一，宪法。我国《宪法》第26条规定，国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。在宪法中确认环境保护作为一项国家职责和基本国策，就为国家和社会的环境活动奠定了宪法基础，赋予了最高的法律效力和立法依据。

其二，环境保护基本法。我国《环境保护法》第41条第二款规定：环境污染损害赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。1991年11月26日，针对《环境保护法》第41条第二款规定的“处理”性质不明，实践中不服处理时到底应当依照行政还是民事诉讼程序提起诉讼的问题，国家环境保护局向全国人大法制工作委员会发出“关于如何正确理解和执行《环境保护法》第41条第二款的请示”。1992年1月31日全国人大常委会法制工作委员会对国家环境保护局的请示作了正式答复，答复称：“因环境污染损害所引起的赔偿责任和赔偿金额的纠纷属民事纠纷。环境保护行政主管部门依据《中华人民共和国环境保护法》第41条第二款规定，根据当事人的请求，对因环境污染损害所引起的赔偿责任和赔偿金额纠纷所作的处理，当事人不服的，可以向人民法院提起诉讼，但这是民事纠纷双方当事人之间的民事诉讼，不能以作出处理决定的环境保护行政主管部门为被告提起行政诉讼。”从此答复来看，《环境保护法》第41条第二款所规定的行政处理，其立法原意应为行政调解。需要说明的是，此答复并未否认除环境污染纠纷行政调解外的其他行政处理形式。

其三，环境保护单行法。1996年《中华人民共和国环境噪声污染防治法》在第61条第二款规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他环境噪声污染防治工作的监督管理部门、机构调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。2000年修订的《中华人民共和国大气污染防治法》第62条第二款，2004年修订的《固体废物污染防治法》第84条第二款中也作了类似规定。2002年修订的《水法》第57条更直接明了地规定了水事纠纷行政调解方式。

其四，司法解释。最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》［6］不仅明确了行政调解协议的民事合同性质，而且厘清了调解与司法衔接机制。根据《若干意见》规定，为有效化解行政管理活动中发生的各类矛盾纠纷，人民法院鼓励和支持行政机关依当事人申请或者依职权进行调解、裁决或者依法作出其他处理。调解、裁决或者依法作出的其他处理具有法律效力。当事人不服行政机关对平等主体之间民事争议所作的调解、裁决或者其他处理，以对方当事人为被告就原争议向人民法院起诉的，由人民法院作为民事案件受理。行政机关依法对民事纠纷进行调处后达成的有民事权利义务内容的调解协议或者作出的其他不属于可诉具体行政行为的处理，经双方当事人签字或者盖章后，具有民事合同性质。确认调解协议效力的决定送达双方当事人后发生法律效力，一方当事人拒绝履行的，另一方当事人可以依法申请人民法院强制执行。由此，包括环境行政调解在内的行政调解的法律效力得以明确，有利于调解协议的最终执行。《若干意见》未出台以前，行政调解的性质在理论界一直备受争议，实践中也直接影响了纠纷当事人对行政调解权威性、执行性的怀疑。即使在行政机关的主持下，当事人达成调解协议，由于此协议没有任何法律效力，当事人一方或者双方都可以随时反悔，任意否定此协议，而遵守协议一方或者行政机关都无权请求人民法院强制执行，行政机关自身更没有执行权。所以，环保部门在人、财、物有限的情形下，不愿也没必要去做这种费力不讨好的工作，这极大的挫伤了行政机关作出调解的积极性。这种性质不确定性在一定程度上影响了当事人选择行政调解解决环境纠纷的积极性。正是《若干意见》的出台首次认定了行政机关的调解具有法律效力，确立了行政调解协议的民事合同性质，使得包括环境行政主管部门在内的行政机关对平等主体之间民事争议所作的调解工作得到承认，其行为具有法律效力。据此，不但环境行政调解制度重新焕发出强大的生命力，而且环境行政调解作为非诉讼地化解环境纠纷方式的存在价值得以彰显。

（二）环境行政调解存在的问题

我国现行环境纠纷行政调解机制虽然存在诸多优越性，但在立法和实践中仍然在一些问题，影响着这一制度的发展和完善，使其不能发挥应有的作用。

1．立法不明，概念混乱。由于我国没有具体的环境纠纷行政调解法，现有立法的规定仅仅存在于环保法和各个单行法中，而且仅指明了一个大的方向、框架和办法，只是说归哪部门，至于具体的内容，则无相关规定，这样规定过于简单，缺乏可操作性。对行政调解的监督也没有相应的配套规定，这些都成为行政调解制度贯彻落实的先天障碍。尤其是各单行法中对于行政调解没有统一的概念，有的叫行政处理，有的叫行政调处，还有的叫行政调解。立法上概念不清，过于粗糙，导致环境纠纷行政调解只是作为环境保护部门工作的一个附带部分，没有专门的环境纠纷处理机构和专职从事环境纠纷处理的工作人员，影响纠纷处理的公正性和权威性。

2．程序缺失。弗里德曼指出：“感到程序上的合法性最终导致实质上的赞同规则或我们所谓的信任。”［7］然而我国法律没有对行政调解的程序作出明确规定，既影响了当事人对处理结果的认识及其执行，又影响了行政机关办案的效率。实践中，由于缺少一套较为完备的程序性规定，使得环境行政主管部门处理环境纠纷时，过于追求效率，忽视公平公正的现象屡有发生；或者滥用职权，变非强制行为为强制行为，强迫当事人接受调解；或者调解行为不规范，在不查清基本事实的情况下活稀泥；或者在调解过程中出现偏袒现象，不能做到公正、公平；或者懈怠行使职权，拖延调解。由于行政调解的期限没有具体规定，有的环保部门能拖就拖、久调不决，有的环保部门是由于受权限所限导致调解的时限较长。这些影响到当事人对调解结果公正性的怀疑，进而导致当事人不愿意选择行政调解方式。

3．无专门的调解机构和人员。根据《环境保护法》第41条规定，我国环境纠纷的处理机构是具有环境管理权的行政机关，包括环境保护行政主管部门、排污单位的主管部门和其他有关行政主管部门，但没有专门的环境纠纷调解机构。由于环境纠纷处理只是环境行政管理机关的附带部分，决定了其在行政调解时不自觉地带有行使职权的色彩，缺乏独立性、中立性，也与调解人的中立第三方的地位不符，在一定程度上降低了调解处理纠纷的公正性和权威性。同时由于没有专门的调解员，担任调解的工作人员往往就是环境行政机关的一般工作人员，这些工作人员没有经过专业的培训，业务素质不高，常常使得行政调解的结果不能令人满意，造成当事人对调解结果不尊重的现象出现。

三、环境行政调解制度的完善

为了公正、快速、有效地解决环境纠纷，建设人与自然和谐的社会，促进我国环境纠纷行政管理水平的提高，应当对行政调解制度进行完善，充分发挥环境纠纷行政解决机制的优势。

（一）在立法上明确行政调解的相关内容

行政调解是我国解决环境纠纷的主要途径，但由于我国没有制定专门的环境纠纷行政调解法，现有各个环境单行法中关于环境纠纷行政调解的概念并不统一，直接影响实践中环保机关处理的方式。首先，要在立法上统一“行政调解”的概念。其次，要明确环境行政调解的原则。行政调解的前提条件是依照法律、法规及有关政策的规定，让双方当事人自愿达成协议解决纠纷，因此，行政调解要遵循合法与自愿原则。只有明确这两大原则，政府才能在调解时既不干涉当事人真实意愿，又不违反实体法禁止性规范的前提下达成双方满意的或者能够接受的调解协议。最后，法律要对行政调解进行规制。近年来撤诉率尤其是非正常撒诉率的居高不下最直接的原因是无原则调解以及压服式的非自愿性调解［8］。只有加强司法权对行政调解的制约和监督，才能防止行政机关在一定程度上以强制手段调解或地位不平等的当事人间逼迫和解的情况。

（二）规范调解程序

由于缺少较为完备的程序性规定，行政机关在调解过程中，可能出于简单追求解决纠纷的效率，而忽视公平正义，并且极易导致充当和事佬的“和稀泥”现象或者运用行政权进行调解现象的发生。规范调解程序就是为了提高解决纠纷机构的权威性和公信力，解决当事人寻求行政调解的便捷性与规范性之间的矛盾。

1．启动程序。包括申请和受理两个环节。启动程序中的申请一般是以当事人自愿申请为原则，当事人双方同意即可申请行政调解。若仅有一方当事人申请调解的，行政主管机关认为属于受案范围的，应当采取积极主动的行为促成调解，不能像法院那样“不告不理”。对于当事人申请调解的案件，行政机关经审查认为属于调解受案范围的，予以受理。不符合受案范围的，则不予受理，但要告知申请人到有关机关请求处理。

2．调解过程。包括调查取证和协商调解两个步骤。受理后，首先是调查取证，主要是查明纠纷的起因、过程和争议焦点，认定责任，确定损失等。环境纠纷调查取证以行政调解机构调查取证为主，当事人举证为辅。因为在公害案件中，一是由于受害人缺乏收集证据的技术手段，对大气、水质污染缺乏相应的监测手段和监测工具，而无法获得确凿的证据。二是由于发生危害的复杂性和说明危害发生机制的困难性使受害人无法举证。三是由于科技、文化水平的限制，一般人难以知道某种污染可能造成某种危害（包括将来的危害），以及专有技术和生产工艺的保密性，也使受害人难以对加害人有无过错举证。所以在环境公害案件中，原告方往往只能证明自己受到了损害，而对侵权人在环境侵权的主观过错、行为违法性、因果关系方面的事实很难或根本不可能举证。要查明公害的原因，需要高度的科学知识和大规模的科学调查，作为普通当事人其收集证据的能力较弱，进行这种证明是极其困难的［9］。在事实调查的基础上，调解人员组织双方当事人交流、谈判、协商，基于利益平衡的考量，不是仅就事件本身的是非曲直做出简单判断，还要综合考虑事件背后复杂长远的社会关系，拟定调解方案。虽然行政调解不具有强制力，但政府的权威性和公信力必须要求行政调解具有一定的规范性，“一方面是国家在尽量接近于审判的基础上使调解制度化的司法政策，另一方面则是国民对调解达到的解决尽量与审判一致的期待”［10］。

3．终结程序。根据调解结果的不同，分为调解成立和调解不成立两种终结程序。如果调解不成，当事人可以提起民事诉讼。若调解成立，以签署书面调解协议的方式终结调解。在调解协议中“需要记明调解的全部过程和当事人、调解员姓名、身份等基本情况；纠纷事实与争点；双方的主张与理由；调解达成的具体协议事项；协议必须由双方当事人签署，并由调解员签署或作见证”［11］。如果出现行政机关工作人员在调解过程中向当事人施加压力、强迫或变相强迫当事人达成协议，协议即使达成一致，当事人也可寻求诉讼上的救济。

（三）设立专门的调解机构和配备专门的调解员

机构的设置是环境纠纷得以公正解决的组织保障，政府应当设立专门负责环境纠纷行政调解的机构。行政调解的机构无论是单独设立，还是设置在机关内部，都需要有一个专业性、公正性的负责第三方调解的纠纷处理机构。结合我国环境执法管理体制的现实，可以在县级以上人民政府环境保护行政主管部门内部设立环境纠纷调解委员会，具体履行纠纷调解的职责。

调解是“程序重于实体，个人技巧重于法律规定”的活动。对调解人的要求很高，不仅要依据法律、政策，而且还要借助社会道德、自身能力等因素，促成当事人达成调解协议。因此，应当配备专门的调解员，并且其人员组成应该多元化。具体可分为常设性人员和临时性人员。常设性人员主要是环境保护行政机关的工作人员，这一方面保证纠纷处理的权威性，另一方面也是由纠纷处理本身的行政性特征决定的。而临时性人员主要包括法律专业人士、医学专家、相关科学的专家、其他政府部门的官员、企业代表以及普通公众的代表。这些临时性的人员并不是处理每个环境纠纷都需要的，而是由那些常设性人员决定，根据不同案件的特点，召集不同的人员参加，这是行政自由裁量权的行使。因此，还需要具体明确调解机构和组成人员的职责权限并苛以其相应的责任。建议在特定类型的案件中，调解人员必须包括一名法律专业人士，从法律方面保证调解的解决纠纷效果。

四、结 语

环境纠纷能否得到合理、及时、公正的解决，直接影响到社会的安定和环境管理本身的发展。行政调解既顺应了我国纠纷处理的传统又弥补了诉讼方式解决之不足，所以我们应当在实践的基础上大胆创新，不断改革，完善相关立法、规范调解程序、设立专门的调解机构，使行政调解在保护环境，稳定社会，实现可持续发展战略方面发挥更大的作用。

［1］ 金瑞林．环境与资源保护法学［M］．北京：高等教育出版社，2001：266．

［2］ 应松年．行政法与行政诉讼法词典［M］．北京：中国政法大学出版社，1992：214．

［3］ 解振华．中国环境执法全书［M］．北京：红旗出版社，1997：107．

［4］ 史长青．市场经济条件下人民调解的地位重构［J］．烟台大学学报：哲学社会科学版，2003（1）：35．

［5］ 原田尚彦．环境法［M］．于 敏，译．北京：法律出版社，1999：36．

［6］ 熊红祥．最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见［EB／OL］．（2009－08－04）［2010－07－22］http：∥news．xinhuanet．com／legal／2009－08／04／content＿11824109．htm．

［7］ 弗里德曼．法律制度：从社会科学角度观察［M］．李琼英，林 欣，译．北京：中国政法大学出版社，1994：134．

［8］ 何海波．行政诉讼撤诉考［J］．中外法学，2001（2）：129－142．

［9］ 王红岩，王福华．环境公害群体诉讼的障碍与对策——从环境公害诉讼看我国代表人诉讼制度的完善［J］．中国法学，1999（5）：104．

［10］ 棚漱孝雄．纠纷的解决与审判制度［M］．王亚新，译．北京：中国政法大学出版社，1994：50．

［11］ 范 愉．非诉讼纠纷解决机制研究［M］．北京：中国人民大学出版社，2000；188．

Realistic Significance and System Perfection of Environmental Administration Mediation

XIA Yun－jiao，ZHANG Ji－jun
（College of Politics and Law，China University of Geosciences，Wuhan 430074，Hubei，China）

Environmental administrative mediation is one of the main ways to solve environmental disputes，which can achieve complementation with the litigation to resolve environmental disputes effectively and prevent conflicts from being intensified．However，China＇s environmental administration mediation is short of specific provisions，standardized conciliation procedures and special mediation institutions and personnel which influence its role in the settlement of environmental disputes．Legislation，procedures，institutions for environmental administration mediation system should be improved accordingly．

administrative mediation；environmental administration；mediation process

D922．68；D912．1

A

10．3963／j．issn．1671－6477．2010．06．015

2010－08－11

夏云娇（1973－），女，湖北省仙桃市人，中国地质大学政法学院副教授，华中师范大学政治研究院博士生，澳大利亚国立大学法学院访问学者，主要从事环境行政法学研究；张吉军（1962－），男，山东省淄博市人，中国地质大学政法学院教授，主要从事法学研究。

教育部人文社会科学重点研究基地重大招标项目（08JJD820166）；武汉市科技局委托项目（200940833378－02）

（责任编辑 高文盛）