完善我国统计立法的路径初探

赵 谦

（西南大学 法学院，重庆 400716）

随着我国社会主义市场经济的深入发展，统计在经济发展中的作用越来越强。我国长期统计工作实践证明要对大量的社会经济现象进行调查，把成千上万的统计资料全面地搜集和综合起来，确保全国统计数字的准确性和及时性，为我国科学宏观决策的作出提供可靠的信息来源，就必须建构一套完备的统计立法体系。我国统计立法体系的总体框架虽已基本形成，但在从应然法律规范进入实然法律秩序的过程中仍存在不少问题。2009年6月27日十一届全国人大常委会第九次会议表决通过了修订后的新统计法，主要从规范国家统计数据、调整统计调查对象违法行为制裁方式和加重相关职能部门统计违法行为处罚力度等方面予以了修改。但是本次统计法的修订仅仅是完善我国统计立法，构建和谐统计法律秩序的开始。新统计法的遗留问题有待从法学视角予以整体梳理，从而探究未来我国统计立法的完善路径。

1 我国的统计立法体系及其特点

1.1 我国统计立法体系的主要内容

（1）统计工作基础问题部分

包括统计的基本职能和基本任务，统计的管理体制等。关于统计的基本职能和任务，新统计法第2条规定：“统计的基本任务是对经济社会发展情况进行统计调查、统计分析，提供统计资料和统计咨询意见，实行统计监督。”它以法律的形式将我国统计所具有的信息、咨询、监督三大职能确定下来[1]。关于统计的管理体制，新统计法第3条规定：“国家建立集中统一的统计系统，实行统一领导、分级负责的统计管理体制。”

（2）统计调查对象申报义务部分

统计法第7条规定：“国家机关、企业事业单位和其他组织以及个体工商户和个人等统计调查对象，必须依照本法和国家有关规定，真实、准确、完整、及时地提供统计调查所需的资料，不得提供不真实或者不完整的统计资料，不得迟报、拒报统计资料。”但是，统计调查对象并非对所有的统计调查都要履行申报义务，只是对国家机关所开展的统计调查履行申报义务。且必须要求统计人员在进行统计调查时出示县级以上人民政府统计机构或者有关部门颁发的工作证件；否则统计调查对象有权拒绝调查。

（3）统计调查审批管理部分

新统计法第2章“统计调查管理”对这部分予以了明确规定。调查项目实施分类管理，分为国家统计调查项目、部门统计调查项目和地方统计调查项目。国家统计调查项目是指全国性基本情况的统计调查项目。部门统计调查项目是指国务院有关部门的专业性统计调查项目。地方统计调查项目是指县级以上地方人民政府及其部门的地方性统计调查项目。国家统计调查项目、部门统计调查项目、地方统计调查项目应当明确分工，互相衔接，不得重复。

（4）统计资料管理公布部分

与整个统计工作的管理体制相适应，统计资料的管理实行统一领导，分级负责的管理体制。新统计法第23条规定：“县级以上人民政府统计机构按照国家有关规定，定期公布统计资料。国家统计数据以国家统计局公布的数据为准。”统计资料实行定期公布制度。国家统计局和省、自治区、直辖市政府统计机构依照国家规定，定期公布统计资料，同时，为维护国家统计数据的权威性、防止数出多门，对国家统计数据进行集中统一管理。国家统计局调查搜集的统计数据，由其负责对外发布，其他单位和部门无权对外发布；有关部门搜集的统计数据，凡与国家统计局相重复的，必须与其协商后再对外公布；其他统计数据对外发布应及时报国家统计局。

（5）统计法律责任部分

新的统计法大大强化了统计法律责任，并增加了第5章“监督检查”，为惩处各类统计违法行为，特别是打击在统计上弄虚作假行为提供了比较强有力的法律保障。

1.2 我国的统计立法体系呈现的特点

（1）立法层次复合化

当前统计立法体系是以现有的各个行政主管部门的行政管理职能为基础，按照国家法律形式体系的要求，将与某一政府部门职能相关的各种法律规定有机地结合起来，形成一个自上而下的部门法体系。依此原则，而将我国统计立法体系可分为前述四个层次。

（2）立法主体多元化

如前所述，我国的统计立法主体包括全国人大常委会、国务院、国务院各部委、享有地方立法权的相应地方人民代表大会或其常务委员会和相应地方人民政府。

（3）法律规范单一化

我国的统计法律规范重视实体规范，而忽略程序规范和制裁规范。虽然我国的统计立法体系包括法律、行政法规、地方性法规、规章等实体法，但没有一部专门的程序法。使统计案件的查办程序、统计机构作出行政处罚前的听证程序、处罚作出后的行政复议程序等都没有条文可循[2]。

（4）处罚规范双轨化

统计法对于拒绝或妨碍统计调查的个人，重 “教育”轻“罚款”，仅由县级以上人民政府统计机构责令改正，予以批评教育。而对于违法的国家机关、企业事业单位或者其他组织予以行政处分或相应罚款，构成犯罪的则依法追究刑事责任。在以个人为统计调查对象的统计普查中，主要通过加强宣传教育，取得群众的理解与配合，避免因滥罚款引发群众对统计普查工作的抵触情绪。

2 统计立法中存在的问题

我国当前统计立法仍存在两大瓶颈问题没有随此次统计法的修订而解决。

2.1 程序法缺失问题

由于相关条款程序法的缺失使其更多地流于形式而难以实现。以调查资料保密条款和社会监督条款为例，就前者而言，旧统计法第15条规定：“属于国家秘密的统计资料，必须保密。属于私人、家庭的单项调查资料，非经本人同意，不得泄露。统计机构、统计人员对在统计调查中知悉的统计调查对象的商业秘密，负有保密义务。”新统计法在第9条和第25条予以了修改，分别规定：“统计机构和统计人员对在统计工作中知悉的国家秘密、商业秘密和个人信息，应当予以保密。”“统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料，任何单位和个人不得对外提供、泄露，不得用于统计以外的目的。”内容虽增加1条，保密对象也进一步明确为国家秘密、商业秘密和个人信息。但是究竟什么是商业秘密和需予以保密的个人信息并没有明确的法律界定，所以在实际工作中统计部门未经相关统计调查对象同意公开使用或发布其信息资料的事件经常发生。且后续罚则语焉不详，没有保密，擅自泄露了又如何呢？有必要完善相关程序法，加强统计部门的保密意识，出台严格的保密措施，切实从根本上保护被调查者的合法权益。就后者而言，旧统计法第6条规定：“统计工作应当接受社会公众的监督。任何单位和个人有权揭发、检举统计中弄虚作假等违法行为，对揭发、检举有功的单位和个人给予奖励。”新统计法第8条改为：“统计工作应当接受社会公众的监督。任何单位和个人有权检举统计中弄虚作假等违法行为。对检举有功的单位和个人应当给予表彰和奖励。”内容上大体一致，仅增加了“表彰”这样的精神层面鼓励内容。该条其实是为了鼓励社会公众对统计工作予以监督，但在现实生活中，真正实施起来会很困难。对于统计工作接受监督的范围、监督的内容、监督的权限，以及鼓励措施都没有明确的规定，即使在实施细则中做了较为详细的规定，但是在现实中仍然不能真正实现。我们的统计工作要法制化，单纯靠统计工作者做到依法办事是不完备的，更应该让社会公众积极参与，使统计工作完全接受社会的监督，提高统计工作的透明性，也有利于防范统计作假。

2.2 制裁法模糊问题

新统计法虽为保障统计数据质量，维护统计工作秩序，对统计违法行为加大了处罚力度。如新统计法第37条与旧统计法相应的第26条和27条相比，罚则规定更为充实，法律责任进一步清晰，特别针对统计造假行为予以了重点规制。但是该制裁法部分内容仍较为模糊，主要体现在以下两个方面：

首先，对统计违法行为责任人的经济制裁措施依然偏弱。新统计法对统计违法行为给予罚款的处罚规定，仅限于作为统计调查对象的企业事业单位或者其他组织、个体工商户有虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报或者屡次迟报统计资料的违法行为和利用统计调查损害社会公共利益或进行欺诈活动等行为。而对其他统计调查对象的统计违法行为，特别是相关国家机关工作人员，也仅规定了对“直接负责的主管人员和其他直接责任人员”依法给予“行政处分”或予以“通报批评”，“取消骗取的荣誉称号、追缴物质奖励、撤销晋升的职务”等。当前地方、部门、单位的领导人干扰统计数据，造成统计资料失真的违法情形时有发生。由于法律缺乏对相关责任人的经济制裁，而使少数干部在“末位淘汰”等考核模式的重压下，为保既得利益而造假的违法成本也偏低，也是致使上述案件频繁发生的原因之一。

其次，对重大统计违法行为仍缺少相应刑事责任追究机制。新统计法仅在第47条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”相关立法也仅规定，对打击报复统计人员和利用统计调查进行欺诈的重大违法行为可追究刑事责任，对重大统计违法行为追究刑事责任的内容皆如新统计法第47条般过于笼统。这些与当前会计、税收等相关部门立法相比则更为明显。如某企业偷逃抗税1万元，其法定代表人就有被追究刑事责任，处3年以下有期徒刑的可能。但同样该企业如照章纳税后却对统计部门瞒报有关数据，而偷逃政府行政规费几万元甚至几十万元。依新统计法规定，至多能给予警告并20万元以下的罚款的处罚，很难追究其刑事责任。相比之下国外统计立法则对统计违法直接责任人的法律责任作了更为细致具体的规定。如美国普查法第222条规定：“提出建议或提供信息，蓄意导致人口点查失实。无论何人，凡以直接或间接方式，向根据本法第五章第二、四、五各节从事人口查点的商务部或普查局或其机构的任何官员或雇员，提供任何建议、意见、信息或任何种类的协助，其意图或目的在于导致人口点查的失实，则应处以不超过1000元的罚款，或不超过一年的监禁，或二者并处。”日本统计法第19条规定：“对有未依法进行申报或进行虚假申报等违法行为的人，处六个月以下的徒刑或拘禁，或处以10万日元以下的罚金。统计官、统计主任及其他从事指定性统计调查事务的人，统计调查员或此类在职人员，把执行职务时所知道的个人、法人及其他团体的秘密向外泄露或盗用时，处一年以下的徒刑或拘禁，或处以十万日元以下的罚金。前款所列人员，除得到总务厅长官批准外，在根据第七条规定确定的公布日期之前，将汇总结果向外泄露或盗用时，处十万日元以下的罚金。”澳大利亚1905年普查和统计法第23条规定：“如果简易审判法庭判定某人违犯第十九条第二款，该法庭可处以不超过2000元的罚款，或不超过12个月的监禁，或二者并处。”韩国统计法第23条规定：“对通过错误或不正当的方式获取属于个人、法人或其他组织的秘密资料等行为的任何人，可处以三年以下监禁或1千万韩元以下的罚金。”

3 完善我国统计立法的具体路径

就我国当前统计立法的程序法缺失和制裁法模糊这两点来看，可将我国的统计立法属性界定为“软法”。欲完善我国统计立法，解决上述问题的根本路径在于完善统计程序法，充实统计制裁法，实现其从“软法”向“硬法”的转变。

3.1 就我国统计立法的“软法”属性根源而言

统计法在我国传统的法律部门划分中，往往被定位于行政法的一部分。这次新统计法中就拒绝或妨碍统计调查的个人重“教育”轻“罚款”的修改，正是我国当前行政法中“服务行政”这一基本价值理念之体现。既界定为行政法，自然其法律责任应以行政法律责任为主，辅之于刑事法律责任。在执行上，突出“服务、监督”而忽视了“强制、制裁”。且由于我国统计机构与统计调查对象不存在行政上的隶属关系，而给统计机构布置调查项目、搜集调查数据带来一定的难度，每当进行一项大型的统计普查或大型专项调查时，都需要借助非“统计法”规定的其他渠道和方式寻求相关政府部门的协助和支持，进而使统计执法的强制性与制裁性存在先天不足。此外，在传统观念中，统计核算以万元甚至以亿元为计量单位，认为数据四舍五入后不会影响它的性质，易产生认为统计数据不精密、不需精密的错误认识。故有必要将统计法定位于经济法的一部分。突出其融合公法和私法，以社会为本位的社会法特性。强化统计法律规范的强行性和准则性，更多地以义务性、禁止性规范设定于其中。进一步明确统计机构的法律地位、职责和权限，赋予其一定的行政执法权，并在必要时可会同有关部门采取相应行政强制措施，以保障新统计法第2条规定之“统计的基本任务”顺利完成。

3.2 就我国统计程序法和制裁法的内容而言

其一，明确定义统计违法行为及其法律责任。统计违法行为是指我国公民和各种法人，在参加或参与统计活动中，没有遵守统计法规，不履行和不正当履行义务，而应受到处罚的行为。[3]因程度和情节轻重不同，处罚分行政处罚（追究行政法律责任）和刑事处罚（追究刑事法律责任）。进一步完善行政法律责任相关内容，如：统计调查对象拒不接受统计检查，妨碍国家工作人员依法执行职务，扰乱公共秩序，可依《治安管理处罚法》予以处罚。地方、部门、单位的主要负责人或直接责任人有统计违法行为的，除对其给予必要的行政处分，取消骗取的荣誉称号，追缴物质奖励之外，可借鉴会计法等相关法律规定，分别情况给予一定数额的罚款。增加刑事法律责任部分内容，如：界定统计资料的虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报或者屡次迟报行为和违反统计法规有关保密规定泄露机密等行为构成犯罪的要件，定性其罪与非罪的界限。这些内容是改革和完善我国统计管理体制，建立健全统计管理、监督、检查制度，增强统计立法的强行性效力的关键。

其二，明确界定追究统计违法行为法律责任的机构和程序。新统计法第6章“法律责任”中，规定的责任追究机构有：“任免机关或者监察机关”（第37条、38条、39条、41条、43条）、“县级以上人民政府统计机构”（第37条、41条、42条、43条、44条）、“本级人民政府、上级人民政府统计机构或者本级人民政府统计机构”（第38条）、“作出有关决定的单位或者其上级单位、监察机关”（第45条）。第40条规定：“统计机构、统计人员泄露国家秘密的，依法追究法律责任。”而没有指出具体的责任追究机构。可见新统计法就归责机构的设定是复合的，立法者虽试图确保任何统计违法行为不至有逃脱法律制裁之虞，然复合的设计更容易导致的是归责主体不明，相关机构都可介入制裁，相关机构却都不介入制裁。在实际案例中，经常出现多方扯皮、互相推诿的现象。有必要赋予统计部门统一、单独查处统计违法行为的权力，并就行政责任与刑事责任的衔接在诉讼程序上予以明确规定。至于具体的行政责任归责程序，则可与我国整体性行政程序法的缺失与完善相关联，置于其中而随我国未来行政程序法典的出台而予以统一规制。

其三，修改刑法典，增设统计违法刑事责任相关内容。我国刑法典涉及统计违法刑事责任的仅第255条（公司、企业、事业单位、机关、团体的领导人，对依法履行职责、抵制违反会计法、统计法行为的会计、统计人员实行打击报复，情节恶劣的，处三年以下有期徒刑或者拘役）。而就更多的统计违法行为并未涉及。可考虑修改刑法典，在第3章增设“提供虚假统计报告罪”。以下情况当属此列：（1）统计人员虚报、瞒报、伪造、篡改统计资料数额较大，损害国家、集体公共利益，情节严重的；（2）单位或个人向上级统计部门编造虚假数据，提供虚假报表，获得非法利益的；（3）在接受统计检查时，为谋求不当利益，转移、隐匿、毁弃原始统计记录、统计台帐、统计报表以及与统计有关的其它资料，情节严重的；（4）地方、部门、单位的领导人自行修改统计资料、编造虚假数据，或者授意、强令统计机构、统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据，情节严重的；（5）其它涉及弄虚作假情节严重的行为[4]。

如统计人员违反国家规定，编造虚假数据和提供虚假统计报告、参与篡改统计资料，造成严重后果的，可参照美国普查法第213条 （虚假的陈述、证明和信息，应处以不超过2000元的罚款，或不超过5年的监禁，或二者并处。）和新统计法第41、42条的规定，对当事人可处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处3000元以上1万元以下的罚款。尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府统计机构予以通报，对其直接负责的主管人员和责任人员分别处以罚款3000元，属于国家工作人员的，由有关部门给予撤职直至开除的行政处分。同时，对负有责任的统计人员吊销其统计上岗资格证书。如统计调查对象虚报、瞒报、伪造、篡改、拒报、屡次迟报统计资料，或者在统计执法机构检查时，拒绝提供情况、提供虚假情况或毁弃统计资料，除依新统计法第41、42条规定予以统计调查对象不同数额罚款外，也可参照美国普查法第213条和日本统计法第19条的规定，对主要负责人处3年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处3000元以上1万元以下罚金。如地方、部门、单位的领导人擅自修改统计资料、编造虚假数据，或者强令、授意统计机构、统计人员篡改统计资料或者编造虚假数据，除依新统计法第37、38条规定予以处分外，构成犯罪的，可处3年以下有期徒刑或者拘役；尚不构成犯罪的，可并处3000元以上1万元以下罚金。属于国家工作人员的，还应当由有关部门给予降级、撤职、开除的行政处分。总体上，要加强对统计调查对象和统计机构主要负责人或直接责任人经济处罚的力度，增加其违法成本，遏制其作出统计违法行为的预期可能。

此外，如单位瞒报工资、奖金等统计数据数额较大，逃避税费征缴，损害国家利益，情节严重的，在对该法人单位处以罚金的同时，应分别以“职务侵占罪”或“私分国有资产罪”，追究其直接负责的主管人员和其他直接责任人员的刑事责任。如对统计人员实行打击报复，情节恶劣的，可以“打击报复会计、统计人员罪”论处。如统计人员利用统计调查故意窃取国家秘密，情节严重的，可以“泄露国家秘密罪”论处。如利用统计调查损害社会公共利益或者进行欺诈活动的，可以“诈骗罪”论处。如泄露统计调查对象商业秘密，造成严重损害的，可以“侵犯商业秘密罪”论处。

[1]华民刚，谭荣鑫.我国统计法律体系及立法中的几个问题[J].统计与决策，2002，（9）.

[2]黄应绘.中国统计法律体系的国际比较及改革[J].统计与决策，2004，(8).

[3]张军.我国统计立法的完善和修正[J].统计与决策，1995，（5）.

[4]丁建明.完善统计立法的若干思考[J].统计研究，2003，（9）.