河南省周口市城镇化现状及发展进程研究

方 萍

(重庆师范大学经济与管理学院,重庆400047)

一、城镇化及其发展的阶段性

(一)城镇化的内涵

城镇化,又称为“城市化”,即非农业化,指的是农村人口向城镇人口转化中地理位置的转移和职业的改变,是人类生活、生产和居住方式由乡村型向城市型转化的历史进程。城镇化对于汇集产业要素、提高市场化率和资源配置效率都有着十分重要的意义。城镇化水平的高低一般用城镇人口率来衡量。

(二)城镇化发展的阶段性及其特征

根据美国地理学家诺瑟姆的研究,城镇化进程是一条稍被拉平的“S”曲线。根据这条曲线,可以把城镇化过程分成3个阶段,即城镇化初始阶段、城镇化加速发展阶段和城镇化稳定阶段[1]。一般认为,当城镇化率低于30%时,为城镇化初始阶段。这个阶段的城镇化发展缓慢,城镇化水平较低,现代工业的规模还比较小,城镇对农村劳动力的吸纳能力较弱,农业人口占绝对优势。这一阶段基本是依靠工业化推进城镇化。当城镇化率达到30%以上时,就进入城镇化加速发展阶段,这一阶段的城镇化发展速度明显加快。在这一阶段,工业发展速度加快,城镇就业岗位增多,城镇对农村剩余劳动力的吸纳能力大大提高,农业劳动生产率也大大提高,农村剩余人口增多,人口向城镇迅速集聚。当城镇化率达到70%以上时,就进入城镇化稳定阶段。这一阶段的城镇化发展趋于缓慢,城镇化程度较高,从事农业的绝对人口规模已经不大。

二、河南省周口市城镇化现状分析

周口市位于河南省东南部,是黄河文化的发源地之一,也是伏羲文化和道家文化的发源地。目前,周口市下设1个市辖区(川汇区),8个县(商水、淮阳、鹿邑、太康、沈丘、扶沟、郸城、西华),代管1个县级市(项城市);全市共有9个街道、85个镇、91个乡。据周口市统计局统计,截至2008年底,全市总人口为1 086万人,国土总面积为1.19万平方公里,其中耕地面积110.47万公顷。虽然目前周口市尚处于城镇化初始阶段,但近年来其城镇化发展突飞猛进,主要表现在:城镇人口增长迅速,截至2008年底,城镇人口已达299.74万人,城镇化率达到27.6%,较上年提高了1.6个百分点[2],城镇区域规模不断扩大,综合实力迅速增强,农业科技率大大提高,工业规模扩大,工业发展速度进一步加快,第三产业发展迅速,就业岗位增多,大量农村人口向城镇集中。

(一)周口市城镇化进程中存在的主要问题

“十五”时期以来,全市城市经济社会快速发展,取得了较大的成就,积累了一些成功的经验,但城镇化发展中依然存在一些问题,制约着全市城镇化的健康发展。

1.对城镇化的认识不足。城镇化是一个重大的经济社会结构转型过程,它不仅表现为城镇人口比率的提高和城镇面貌的改善,同时也是城镇体系和功能不断发展完善的过程。但是,在周口市城镇化建设的过程中,部分城镇由于对城镇化的本质和内涵认识不到位、不全面,出现了急于求成和盲目无序发展的现象。这主要表现在:

第一,片面追求城镇化率。城镇化是生产力发展到一定阶段的产物,是以经济发展和工业化为基础的。然而,部分领导对城镇化的内涵认识不到位,片面地认为只要推动城镇化就可以拉动工业化,就可以促进经济发展。因此,他们不顾本地区的经济发展水平,通过盲目设置开发区、调整行政规划等行政手段追求城区和规划区的扩张,依靠城镇规模和框架的快速膨胀把农民轰到城里去,人为地提高城镇化率。这不仅对当地经济社会的发展没有一点实际意义,而且会破坏经济发展的微观基础,产生一系列潜在风险。

第二,部分领导片面地把城镇化认同于大规模的城镇建设,认为多盖几座高楼,多修几条街道,多建几个漂亮花园就算推进了城镇化。再加上城镇化水平的高低成为考核当地主要领导政绩的一项重要指标,于是,有些县城、乡(镇)领导就大搞“形象工程”“政绩工程”,不切实际地贪大求洋、大拆大建,热衷于建设大广场、宽马路、大草坪、豪华办公楼、花园式工厂等,一味追求城镇短期面貌的改观,盲目拉大城镇框架,而不注重城镇功能的强大和品味的提高。这不仅造成了对土地资源的过分粗放利用,也造成了对公共财政资金的浪费,劳民伤财。

2.城镇化缺乏科学规划的指导。规划是城镇发展的龙头,它在很大程度上决定着城镇化发展的前景和质量。城镇化要想健康发展,必须有一套科学的规划。目前,周口市的城镇规划还不尽如人意,还存在着一些问题。主要表现在:

第一,城镇总体规划滞后。周口市城镇规划起点不高,深度不够,城镇规划布局不够合理,功能定位不清晰,对建设的指导和调控不具体,甚至滞后于建设,且规划执行的刚性不足。至目前为止,周口市县、乡(镇)城镇化建设中有总体规划或详细规划的不多;即使有规划,按照规划进行建设的也不多。在一些县、乡(镇),先发展后规划、边发展边规划的现象并不鲜见。再加上一些县、乡(镇)的城镇规划存在各自为政的情况,有些地方规划落后,缺乏科学指导,不具前瞻性,“拆了建,建了拆”的现象比较普遍,开发建设随意性大,资源浪费严重,城镇承载能力较低,不仅使得城镇建设风格大同小异,城市面貌相似,没有地方特色,还导致了城市布局结构不合理,相邻城镇之间发展不够协调,不利于形成分工合理和布局科学的城镇体系。

第二,城镇化过程中缺乏合理的用地规划。在城镇建设缺乏前瞻性和科学性的前提下,周口市的城镇基本上没有根据当地城镇建设和产业发展的需要制订合理的土地利用计划,更谈不上根据土地利用计划适当地对城镇化建设和农业产业化发展所需用地及时进行储备,这在某种程度上会影响土地的及时供应。

3.城镇化过程中基础设施相对落后,公共设施不足。城镇基础设施包括交通系统、通讯系统、能源动力系统、住房储备、文卫科教机构等。城市基础设施建设与发展,对于提升城市品位,扩大城市功能,充分发挥城市在区域经济发展中的聚集效应和扩散效应具有特别重要的意义[3]。尽管近些年在各方的努力下,周口市的基础设施水平有了很大提高,但与全国平均水平相比,仍有较大差距。据国家统计局统计,截至2008年底,全国人均拥有城市道路面积12.2平方米,人均公园绿地面积9.7平方米,每万人拥有公共交通车辆11.1标台;而周口市人均城市道路面积10.63平方米,中心城区人均公共绿地面积10.68平方米,每万人拥有公共交通车辆7.54标台。另外,城镇的供水、供热、供气特别是污水、垃圾处理设施还不完备,住宅建设速度远远低于城镇人口的增长速度,卫生、文化、体育等社会事业设施投资不足,社会发展滞后于经济发展的问题比较突出。

4.产业结构层次偏低。周口市综合经济实力还不够强。大部分城镇都以农业经济为主,经济结构层次偏低,结构调整力度不足,农业集约化程度较低;主导产业实力还有待加强,特色产业个性还不够鲜明,城镇发展缺乏相应的产业支撑,城市综合实力偏弱。首先,2008年全国人均国内生产总值约为22 640.5元,第一、二、三产业结构比为11.3∶48.6∶40.1;而周口市人均生产总值只有9 946元,产业结构比为30.3∶42.8∶26.9。其中,第一产业所占比例过大,比全国平均水平高19个百分点,第二产业所占比例比全国平均水平低5.8个百分点,而第三产业所占比例过小,比全国平均水平低21.7个百分点,城镇化水平滞后于工业化水平的特征尤为明显。其次,周口市第三产业发展缓慢,增速明显低于第二产业,且目前第三产业仍以传统服务业为主,信息、金融要素市场等尚需加大发展步伐,第三产业发展的潜力尚未充分利用。这些都导致了城市的聚集效应不强,影响了城市对剩余劳动力的吸纳能力,减缓了城镇化进程,产业结构调整的任务仍然十分艰巨。

5.城乡发展不协调。随着城镇化的逐步推进,城乡居民的收入差距、城乡居民福利水平的差距以及城乡居民享受到的教育、医疗、就业、保险等方面的差距有所拉大。据统计,1999-2007年全市人均纯收入只增加了1 496.9元,为同期城镇居民收入增量的22.7%,城乡居民收入差距由1999年的1.83∶1扩大到2007年的3.28∶1;在九年义务教育阶段,与城镇相比,农村学生辍学、流失现象比较严重;农村的初级卫生保健及服务条件很差,医疗水平较低,农民的医疗负担还很重;在就业方面,农民工享受不到与城镇下岗职工同等的待遇:下岗职工有免费职业培训,可以走再就业的所谓绿色通道,而农民工在城市受到歧视,因为是农民身份,与城镇居民身份的所谓固定工不能做到同工同酬;将农民工的工伤保险纳入保障范围内的工作刚刚起步,农民工的养老保险尚未纳入统一的城镇职工范围;另外,城乡土地政策还存在不合理之处,城乡用地存在矛盾,城镇土地利用率不高。

(二)周口市城镇化存在问题的主要原因分析

1.城镇规模偏小。周口市撤地设市比较晚,中心城区——川汇区规模还比较小,对区域经济的辐射带动力还不够强。从数量上看,周口市城镇数量并不少,但从规模上看,中小城镇较多,其中部分建制乡(镇)是由自然经济条件形成的农村集镇演化而来,这些乡(镇)普遍存在规模较小,产业层次较低,要素聚集水平偏低,对资源的利用能力低,带动和辐射能力不强,对农村剩余劳动力的吸纳能力偏低,发展后劲不足等问题,以致缺乏综合竞争力和影响力,使城镇功能的发挥受到极大影响,严重制约了周口市的城镇化进程。

2.人口素质与城镇化的客观要求还有一定差距。周口市是典型的受传统农业经济制约的地级市,受历史、地理、文化等方面客观因素的长期影响,一些村庄一直处于半封闭、半自给的状态,人们的商品意识、行为规范、价值取向与时代还有一定差距,小农经济的生产生活方式根深蒂固,再加上农村大部分人口文化层次较低,高层次的或专业化的人才较少,人口的平均素质仍然很低,这些都严重阻碍了城镇化的发展。

3。人口迁移体制的制约。我国长期形成的城乡“二元结构”的户籍制度和管理体制存在着很大的弊端。虽然目前那种严重隔离城乡的二元化户籍制度得到了很大改革,但农民进城仍受到很大的限制,农民的进城门槛仍然很高,需要承载很大的附加利益要求[4]。这种以户籍为分界的社会管理制度导致了农民虽然进了城,但并没有真正融入到城市里去,长期处在城市的边缘,不被城市所接纳,享受不到城市现代文明的成果,进而导致在城市里出现新的“二元结构”,并使得城乡之间在就业、教育、医疗等方面都存在着较大的差距。再加上周口市农村人口较多,劳动力转移任务重,这也在一定程度上给农村剩余劳动力向城镇转移带来较大困难。

4.管理、考核机制不完善。首先,陈旧的等级化的城镇行政管理模式,使得较高行政级别的中心城市(如川汇区甚至各县级城市)拥有更大的权力和行政资源,从而在各方面竞争中具有更大的权力优势,挤占了各小城镇发展的经济和政策资源,限制了小城镇的发展。其次,考核机制设计不科学。过去那种以经济增长和城镇化指标为核心的干部考核机制,使得各级政府只注重城镇化发展的速度,忽视城镇的治理与管理;缺乏有效的监督制约机制和决策失误追究机制,导致城镇建设中出现很多“形象工程”和对土地的乱圈乱占以及对农民征地补偿不公的现象。

三、推进周口市城镇化进程的措施建议

(一)选择“三头并举”的城镇化发展模式

区域经济学理论认为:一个国家或地区经济平衡发展只能是一种理想状态,经济增长通常由一个或者数个“增长中心”逐渐向其他地区传导。因此,实践中应以特定的地理空间作为增长极,通过对要素的集中使用而产生聚集效应。根据周口市情,应采取“三头并举”的城镇化发展模式,坚持中心城市、县城、小城镇“三头并举”:以中心城市为核心,以县城为重点,带动小城镇发展,形成梯度分明的三级城镇体系。

首先,强化主城区——川汇区的中心城市地位,做大做强中心城市。按照“两轴拓展、三点互动”的规划要求,在经过科学论证的基础上,老城区改造、开发区建设和东区开发同步进行,适当扩大主城区规模,提升城市综合经济实力,增强中心城市对区域经济的聚集能力和辐射能力。

其次,大力发展县域经济,形成特色鲜明的县域经济发展格局,增强县域经济综合实力。根据各县不同的资源状况、自然地理环境、经济基础和文化背景等条件制订不同的发展计划,因地制宜,发挥优势。鼓励那些基础条件好、产业支撑强、辐射半径大的县城,发展成为区域中心县城;同时积极推进周项淮经济隆起带城乡一体化示范区建设,加快推进周商一体化、周淮一体化,以城镇化带动城乡一体化,以一体化促进城镇化。

同时,不能忽视小城镇建设,尤其是要抓好那些区位优势明显、市场前景好、带动潜力大的乡(镇)的建设,提高小城镇建设水平,改变城镇面貌;大力发展专业镇和沿线、沿边城镇带,突出抓好国家、省、市确定的沈丘付井、鹿邑玄武、项城秣陵等39个试点镇、重点镇的扩容提质。

(二)尽快建立结构合理的规划体系

规划是城镇发展的蓝图和龙头,城镇的发展必须要有一套科学的规划,以充分发挥其合理调控空间资源和土地配置的作用[5]。在对城镇进行规划时,必须整合规划体系,规范编制规划的程序,加大对规划执行的监管力度。

首先,为加强规划的科学性,在进行规划之前,必须要理清经济社会发展规划、城镇体系规划、城镇建设规划、土地规划之间的关系;同时,还要将资源保护、环境保护以及当地优秀的历史文化遗产保护放在规划的突出位置。因此,周口市大三角经济区的开发建设要本着“整体规划,分期实施,成片开发,滚动发展”的方针进行,同时注重地方特色和文化内涵。建议由市财政安排一定的规划专项经费,并要求县、乡(镇)配套资金,邀请专家帮助建立功能完备、结构合理的规划体系。

其次,要进一步加强政府的规划管理职能,建立和完善县、乡(镇)、村的规划建设管理机构,将规划管理范围向村镇全面延伸,建立城乡统一的规划体系。

(三)进一步完善农村社会保障体系

社会保障是城镇化发展的需要,是一项替代以土地为基础的家庭保障的社会措施。目前社会保障制度还不完善,社保覆盖面较低,很多进城农民没有纳入社保范围内,还存在着上学难、就业难、看病难、养老难等一系列问题。因此,要使城镇化进入稳定、持续发展的轨道,就必须为进城农民提供社会保障,解除他们的生产生活问题。

从目前的客观需要和现实可能出发,应着力完善养老保险、医疗保险和失业保险。第一,在养老保险方面,应坚持以家庭养老为主,同时积极发展社区养老和社会养老保险等制度;第二,在医疗保险方面,应该在坚持发展新型农村合作医疗的前提下,积极探索各类型、多层次的医疗卫生保障制度;第三,在失业保险方面,应在进一步完善和实施《失业保险条例》的同时,给进城农民建立相对独立的新型社会保障体系,建立以“土地”换保障的农村社会保障体系;同时,政府要想尽一切方法,安排就业岗位,解决征地矛盾,解除失地农民的后顾之忧。

(四)加强城市基础设施建设,完善城市功能

公共基础设施是城市发挥其资源配置功能的基本条件。城镇化的进程加快,必然会导致城市规模扩大和城镇人口增加,这就要求加强城镇基础设施和公共设施的建设,否则会引起城市服务功能的降低以及人居环境的恶化等一系列问题。因此,应加快城镇基础设施建设步伐,并做到适度超前,以适应城镇化快速发展的要求。为此,要适度超前发展公共交通,完善城市供水设施,加快电网改造和电站建设,完善城市污水、垃圾等处理设施,加快教育、科技、卫生、文化、通讯、体育、娱乐等公共服务设施建设。

由于资金短缺,周口市的基础设施建设比较落后。对此,应充分发挥市场机制的作用,逐步建立以政府投入为指导,主要靠社会资金和民间投资建设城镇的基础设施;同时要求市直有关部门从资金和政策上,加大对文、教、科、卫、体等方面公共基础设施的支持力度。

(五)强化产业支撑

城市的发展与产业发展有着直接的关系。经济学家缪尔达尔的城市发展累积因果理论认为,当城市发展到一定水平时,决定城市增长的不再是本地的资源禀赋,而是城市本身集聚资本、劳动力及生产要素的能力,这种能力取决于城市能否形成一种繁荣的主导产业[6]。因此,周口市要加快城镇化发展,必须强化产业支撑。在发展过程中,各个不同的城市(区)、县城、乡镇应有合理的产业布局和市场分工,紧密结合自身的资源禀赋、产业基础、区位优势,调整产业结构,发挥比较优势,发展特色产业。只有这样,才能把主城区、县城和小城镇建设与市场建设、产业集聚发展结合起来,增强城镇综合经济实力和辐射力,引导人口向城镇发展、产业向园区集中,以人口和产业集聚带动主城区、县城规模扩大和中心城镇的发展,形成优势互补、各具特色的中小城市格局。

对周口市来说,要把财税型工业和现代服务业作为城市主导产业的发展方向,增强对城镇化发展的支撑能力。第一,应大力发展农产品深加工产业和皮革皮毛等特色产业,拉长产业链条,发展终端产品,推动这些产业由群体优势向“品牌+规模”优势转化。第二,加大对外贸出口产业(如淮阳黄花菜)和名牌产业(如莲花味精、益海粮油、宋河酒业、金丝猴集团、邦杰集团、财鑫集团等)的宣传力度。第三,以辅仁药业、四方药业、龙都药业等企业和优势产品为龙头,重点发展生物医药、现代中药、新型化学合成剂等产品,增强自主研发能力,打造有市场影响力的中成药品牌。第四,同时利用当地深厚的历史文化底蕴和历史文物古迹,发展文化事业,加速推进文化旅游产业的发展,加强对沙颍河景观带、太昊陵景区、老子故里景区、关帝庙景区、女娲城景区、袁世凯故居景区、叶氏庄园、中原民俗园、吉鸿昌纪念馆等景区的配套建设与管理,不断提高景区的内涵和品位;继续以对接开封、对接曲阜为主要促销手段,加大宣传推介力度,加强区域合作,形成“周-淮-鹿、周-项-淮、周-西-扶”三条旅游精品线路,努力使淮阳太昊陵和鹿邑老子故里两个4A级景区、周口关帝庙3A级景区和商水叶氏庄园2A级景区成为周口旅游的看点、亮点。

[1]吴殿廷.区域经济学[M].北京:科学出版社,2003:359-360.

[2]徐光.2009年周口市人民政府工作报告[R].周口:周口市人民政府,2009.

[3]胡顺延,周明祖,水延凯.中国城镇化发展战略[M].北京:中共中央党校出版社,2002:259-266.

[4]刘学敏.对中国城镇化道路的理论探讨[J].财经问题研究,2000(12):35-38.

[5]廖富洲.城镇化健康发展应重视的几个问题[J].理论前沿,2006(17):37-38.

[6]黄汉权.美国、巴西城市化和小城镇发展的经验及启示[J].中国农村经济,2004(1):70-75.