农村宅基地流转问题研究

李俊青

(周口师范学院政法系,河南周口466001)

依据我国现行法律,农民对自己依法获得的宅基地只有使用权和部分收益权,处分权受严格限制,宅基地使用权不能单独进入市场流转。然而由于利益的驱动,宅基地私下流转现象严重,对于应否允许宅基地自由流转,理论界、实务界展开了激烈的争论。本文在分析双方观点的基础上,详细论述了在当前形势下,允许宅基地流转的必要性,并提出开禁宅基地流转之前,必须完善相关的配套措施。

一、开禁农村宅基地流转之争

(一)反对宅基地流转的原因

反对农村宅基地流转的理由主要有:一是禁止农村宅基地交易不仅是农村宅基地分配制度的有机组成部分,而且是我国的基本土地政策,它关系着农民的福利和社会保障,开禁宅基地流转,将会导致部分农民失去安身立命之所,影响社会的稳定。二是我国地少人多,人均耕地面积仅1.4亩,允许宅基地自由流转将会导致一些人在利益的驱动下,将耕地划为宅基地,影响粮食安全。三是农村宅基地交易主要满足强势群体的利益诉求,得益于农村宅基地交易的是属于强势群体的人[1]。

(二)赞成宅基地流转的理由

与上述观点针锋相对,赞成宅基地流转者也提出了相应的理由:一是宅基地使用权作为用益物权的一种,应该和其他用益物权一样可以流转,因为不能流通的财产不是真正意义上的财产,禁止农村宅基地交易实际上是不承认宅基地属于农民自己的财产。二是我国人多地少,目前禁止宅基地流转,结果是一方面随着大批农民外出打工,甚至在城市定居,造成农村宅基地大量闲置;另一方面为了满足新增人口对宅基地的需求,大量的耕地被占用。三是允许宅基地自由流转可以加速城市化的进程。

二、开禁农村宅基地流转的必要性

尽管有人反对宅基地自由流转,但是开禁宅基地流转却有其现实必要性。

(一)开禁宅基地流转是时代潮流和法治精神的必然要求

1.从时代潮流的角度看,加快城镇化进程、缩小城乡差距、提高农民生活水平是建设和谐社会所要解决的一个重要问题。我国农业经济权威人士杜润生在90寿辰感言中曾语重心长地提到两大牵挂,其中第一桩就是怎样减少农村人口,转移两亿左右的农民,使农民获得完全的国民待遇[2]。但是禁止宅基地流转却恰恰与这一时代潮流相悖。

我国1982年宪法确立了农村宅基地制度,农民对宅基地只有使用权而没有所有权。随着改革开放的深入,政治经济发生了翻天覆地的变化。大量的农民进城务工,有的在城市安家落户,原来的宅基地被闲置起来。随着人口的增多,城区对土地的需求不断增强,城区建设用地越来越少,大量廉价而具有较高经济价值的农村宅基地必然引起市场的注意。但是,我国房地产的一级市场为国家垄断,用地单位要使用集体土地,必须通过国家履行征地手续,要向国家和集体支付双重对价,造成征地成本过高。于是,大量的宅基地进入黑市交易。据笔者调研的结果显示,2008年河南省淮阳县白楼乡共发生宅基地交易13起,有8起是在黑市进行交易的。

我国现行的农村土地政策已经明显落后于时代发展的要求,到了不得不改的时候。战国时期政治家商鞅曾经说过,“圣人不法古,不修今”,古代圣王“各当时而立法,因事而制礼,礼法以时而定,制令各顺其宜”[3]。也就是说,统治者制定政策和法律应“明世俗之便”,从实际出发,只有因势而为之治,度俗而为之法,国家才能得到治理。宅基地作为土地政策的重要组成部分,必须符合时代发展的潮流,与当前政治经济社会发展相适应。

2.从法治精神的角度看,开禁宅基地流转符合我国《物权法》的基本精神。江平先生在论及宅基地问题时指出,“应从农民的角度、从所有权的角度、从房屋的角度看待问题”。所有权绝对原则是民法的原则,即使在社会法勃兴的今天,所有权限制虽然时有发生,但是在自由和限制之间,自由始终都是原则,因为只有这样才能提供投资生产的诱因,增加人民财富,提升国家实力[4]。宅基地使用权作为一种用益物权和农民的房屋所有权密切相关,根据现行法律规定,农民在转让房屋时宅基地使用权一同转让,但是受让人必须是本集体经济组织成员,这样一来农民的财产变现能力降低。

如果宅基地上没有房屋,宅基地使用权便不能单独转让。理由是宅基地是无偿分配的,具有社会保障功能,不属于私有范围,故不可自由流转。正如一些学者所说,“就像国家不能禁止领取救济的人将到手的救济金转让他人,即使宅基地分配制度是社会保障的一部分,国家也不能禁止农民将分得的宅基地使用权转让给他人,更不用说原本就是他私人所有的地上房屋”[5]。从法律的精神上来看,不应禁止宅基地的自由流转。谢哲胜教授说过,“在不动产物权自由和限制之间,自由仍应作为原则,限制应属例外,即使在自由的不完美处也不当然有限制,只有认定限制带来的福祉高于限制的成本,才有限制的必要。即便此时也必须符合正当法律程序”[6]。

(二)开禁宅基地流转是妥善解决宅基地私下流转纠纷的必然要求

我国现行法律原则上禁止宅基地自由流转,只有在特定条件下宅基地可以随房屋一同流转。《土地管理法》第62条第4款规定:“农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准。”该款规定暗含着宅基地使用权可以随房屋一起流转,但是采取严格限制的态度。我国《物权法》第153条规定:“宅基地使用权的取得、行使和转让,适用土地管理法等法律和国家有关规定。”第155条规定:“已经登记的宅基地使用权转让或者消灭的,应当及时办理变更登记或者注销登记。”据此我们可以认为,《物权法》并没有禁止宅基地流转。当前关于宅基地流转的法律大都是一些地方性法规或地方规章,如2005年10月1日实施的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地用途的集体土地进入市场。2006年已有10多个城市开展此项工作,流转宗数约2 100宗,面积1 550公顷,涉及价款20亿元。但是这些地方性法规或地方规章效力层级低,只能在小范围适用,而且在实践中不统一,其合法性倍受争议。

与法律法规的简单粗陋相对应的是,现实中因宅基地流转引起的纠纷却越来越多。以河南省项城市为例,2008年周口市政府共受理项城市行政复议案件28起,其中有14起是因宅基地流转引起的,而这14起中又有9起发生在城郊乡。出现这种现象有两方面的原因:一是随着经济的发展,项城市城市化进程加快,宅基地大幅升值,原来一些转让宅基地的人看到宅基地升值而反悔,要求确认买卖行为无效;二是由于项城市旧城区改造,原有房屋拆迁,很多人为了得到较高的拆迁费而要收回原来出卖的宅基地。这些纠纷如何妥善处理让执法者非常头疼,因为按照现行法律,宅基地不得单独自由流转,宅基地私下转让行为显然是无效的。但是如果不顾客观实际,一概地确认转让行为无效,非但不能解决纠纷,反而会激化矛盾。此外,一刀切的认定转让行为无效,不但违背民法的公平、诚信原则,破坏交易安全,而且纵容相关政府工作人员的违法乱纪行为,降低政府公信力,也是对政府信赖原则的违背。但是如果确认转让行为有效,又不符合现行法律的规定。因此,只有在立法上允许宅基地流转才能妥善地解决这些纠纷。

(三)开禁宅基地流转是实现资源合理利用、优化配置的必然要求

市场经济要求市场主体能够自主地处分自己的财产,要求资源由市场根据需求自发地调控,然而禁止宅基地流转使农民不能根据需求自主地支配自己的财产。据笔者对河南省项城市、太康县、郸城县的农村进行的调查,目前,农村宅基地是无偿划拨取得,不允许自由流转,只能自己使用。宅基地闲置浪费、一户多宅、随意占用耕地现象普遍存在,导致耕地面积逐年减少。根据“十一五”规划纲要,到2010年末我国耕地减少过多的状况必须得到有效控制,耕地面积必须确保不低于18亿亩。允许农村宅基地自由流转,让市场自发配置资源,实现土地集约化利用,让有限的土地资源充分发挥作用,是突破目前耕地减少困境的出路之一。

三、构建与完善农村宅基地流转制度的建议

开禁宅基地流转势在必行,但是宅基地上市交易涉及诸多方面的利益,不是通过简单地修改法律就能解决了的问题,必须完善相应的配套制度或者法律法规。

(一)改革现行的农村宅基地产权制度

新制度经济学的创始人之一科斯在《社会成本》一书中指出:“产权的界定是市场交易的必要前提。”[7]在没有交易的场景里,产权界定是否清晰并不重要,而当产权进入流动时,对它的界定也就极为重要。宅基地上市流转之前,需要解决的一个首要的问题就是对农村宅基地的产权进行界定。

根据我国现行法律的规定,农村宅基地是集体通过无偿划拨的方式取得,所有权归农村集体组织所有,农民只有使用权,没有收益权,处分权受到严格的限制,这种产权制度从根本上阻碍了农村宅基地的上市交易。因此,必须对现行宅基地产权制度进行改革。有学者提出改革的思路有三种。第一是维持宅基地现有产权制度,在此产权制度框架下强化政府管理,并进一步把有关管理政策纳入到法律体系。第二是完全推倒现有的宅基地产权制度,恢复建国初期的农民所有性质,实行耕地集体所有制和宅基地私人所有制的双重所有制。第三是建立一种农村宅基地的“复合型所有制”。其具体操作措施如下:首先,通过立法确认农民对宅基地的永久使用权,在严格遵守“一户一宅”和面积限额的政策下,把宅基地所有权归农民所有,宅基地可以买卖,也可以继承,是农民的私有物权;其次,集体享有对农村宅基地的规划权,集体根据政府的统一城镇规划行使村庄的建设规划权,农民宅基地的市场交易行为必须在规划制约下进行;最后,集体有权对农民宅基地的使用进行规范管理,并加以监督。确立农村宅基地的“复合型所有制”,为农村宅基地的流转提供前提条件。

第一种观点太过于保守,实际上仍在维持现行政策,很难从根本上解决问题,而第二种观点是对现行宅基地制度的根本性颠覆,从目前来看也很难实施。与前两种观点相比,第三种观点的优势是不言而喻的,能够很好的适应社会发展的需求,不会在社会上引起巨大的波动,保持了政策的连续性和可预见性,这样做有国有土地使用权流转的经验和先例,人们也容易接受。

(二)建立和完善农村社会保障体制

长久以来,我国农民既没有养老保险、医疗保险,更没有房贴、地贴、住房公积金,他们生活的全部依托就是承包经营的耕地和集体无偿划拨的宅基地,宅基地对农民来说具有福利性质。有学者断言: “我们切不可忘记,土地还是农民的社会保障,而且将越来越是农民的保障,假如我们的社会制度安排没有考虑到这个问题,将来大家都不安全。”[8]因此很多人担心,一旦允许宅基地上市交易,会使部分农民为了生活急需而卖掉宅基地,这部分失去宅基地的农民最后很有可能沦为流民,影响社会和谐稳定。

当前,宅基地的社会保障功能越来越弱,宅基地能保证农民有房子住,却无法解决农民生活中的很多现实问题。很多农民抛弃了宅基地和耕地进城务工,对于他们来说农村的宅基地变成了一块鸡肋,食之无味,弃之可惜。让宅基地成为农民的福利,是特定历史时期的产物,在那个特定的年代,国家没有能力给农民社会保障,只能通过耕地和宅基地的方式保证农民基本的生活需求。但是,“国家的社会保障和土地保障并不构成并列的选择关系,社会保障本是某种社会组织(国家、社会、社区、家族等)的事,如今却被当成某种要素(土地)的事,这是自欺欺人”[9]。目前,对农民来说,他们需要的是真正的社会保险,是病有所医、老有所养,而不是不能变现的宅基地。因此,开禁宅基地流转必须建立和完善农村社会保障体制,还宅基地本来面目,成为一种完整的所有权。

(三)完善农村宅基地登记制度

产权明晰是流转的前提,明晰产权的最佳方法就是构建科学的宅基地登记制度,做好宅基地的权属登记。根据《中华人民共和国土地管理法》第62条第2款和国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第2条第6项、第7项的规定,申请集体建设用地必须履行严格的程序:申请、集体经济组织讨论同意、公布异议、国土资源管理部门现场勘查、报县或市人民政府批准颁发权属证书。但是在现实中这些程序并未得到遵守,存在的问题主要有:一是违规发证、重复发证、证地不符现象时有发生;二是宅基地变更登记制度尚处于起步阶段,一部分群众法律意识淡薄或者是怕麻烦图省事,宅基地使用权已经发生变更,但不去办理变更登记手续;三是一户多宅、超标宅基地没有得到有效清理,颁发新证简化为以旧换新。为了改变上述不正常的状态,需要进行如下改革:一是完善现行宅基地登记制度,简化程序、提高效率、注重实效。可以将农村宅基地申请报批程序修改为申请人提出申请,国土资源管理部门受理后在申请人所在的村委会进行公布,并规定异议期,期满无人提出异议,即可进行现场勘查,符合条件的依法颁发宅基地使用证。二是加大普法宣传力度,提高群众的法律意识,让群众了解相关的法律、法规,主动配合政府进行宅基地使用权变更登记。三是有关部门要认真做好宅基地使用证的发放工作,工作要细致扎实,不能搞形式主义,避免重复发证、为超标宅基地发证等现象的出现。

(四)构建适合当前中国国情的宅基地流转模式

如何构建适合中国当前国情的宅基地流转制度,是宅基地上市交易之前需要解决的另一个大问题。由于中国经济发展不平衡,试图在全国采取统一的宅基地流转模式是行不通的,最好的办法是在立法允许宅基地流转的前提下,各地根据本地的实际情况,制定适合本地情况的地方法规或规章,因地制宜地解决问题。目前,一些地区根据本地情况进行了有益的尝试,如重庆采取“以农村宅基地置换城市住房,以城市社会保障换农村承包地”的政策,浙江义乌采取农村宅基地国有化政策,苏州采取土地置换政策等。

笔者认为,由于经济发展的不平衡,各地面临的问题也不一样,我们应对城区、郊区和偏远农村制定不同的宅基地流转政策。

1.城区可以借鉴重庆模式。由于城区地理位置优越,升值潜力大,以农村宅基地置换城市住房,以城市社会保障换农村承包地,不但可以改善农民的居住条件,充分利用有限的土地资源,也可以加快城市化进程。

2.郊区可以借鉴义乌模式。由于郊区靠近城区,宅基地价格相对低廉,在部分郊区,外来人口的数量已经远远超过了本地人口。对郊区的宅基地调查清理,对于符合条件的颁发产权证明;取得产权证明的,在补交了土地出让金后,可以自由流转。这样做一方面可以增加农民的收入,另一方面亦可缓解城市住房压力。

3.偏远农村可以借鉴苏州模式。偏远农村的宅基地闲置浪费、超标、宅基地侵占耕地等现象严重。针对偏远农村的实际情况,可以借鉴苏州模式,在乡镇成立土地置换中心,由政府出面,将部分农民闲置不用的宅基地以统一价格收回,再转让给那些需要宅基地的村民,如果出卖了宅基地的农民后来又需要宅基地,亦可从土地置换中心再购得宅基地。这样做不但可以让那些空闲的宅基地流动起来,充分利用有限的土地资源,而且也不会导致失去宅基地的农民无法再取得宅基地。

土地问题不仅仅是一个经济问题,也是一个社会问题,是一个关系着广大农民切身利益和安身立命的根本问题。如果不顾客观实际和现实的变化,一味地反对宅基地流转不符合当今社会发展需要。当然,没有全面的了解客观情况,没有做好相关配套制度的建设,盲目地放开农村宅基地市场,其结果也是可怕的。农村宅基地流转是一个系统工程,需要法律、政策、社会保障等相关制度的配合才能起到应有的效果。

[1]孟勤国.物权法开禁农村宅基地交易之辩[J].法学评论, 2005(4):26-27.

[2]杜润生.中国农村体制改革重大决策纪实[M].北京:人民出版社,2005:307.

[3]朱勇.中国法制史[M].北京:法律出版社,2006:46.

[4]江平.物权法的核心还有三个难题[EB/OL].(2007-04-10)[2009-11-07].http://kbs.cnki.net/fo rum s/20942/ Show Thread.aspx.

[5]谢哲胜.不动产财产权的自由与限制:以台湾地区的法制为中心[J].中国法学,2006(3):139-151.

[6]刘俊.中国土地法理论研究[M].北京:法制出版社, 2006:327.

[7]刘志猛.农村宅基地流转问题探讨[J].知识经济,2009 (7):40-41.

[8]温铁军.三农问题与世纪反思[M].北京:三联书店, 2005:166.

[9]秦晖.农民中国:历史反思与现实选择[M].郑州:河南人民出版社,2003:50.