土地整理重大工程规划编制若干问题研究——以黑龙江省三江平原东部地区土地整理重大工程为例

■ 关国锋/刘群利/马龙泉

（黑龙江省国土资源勘测规划院，哈尔滨 150090）

土地整理重大工程规划编制若干问题研究
——以黑龙江省三江平原东部地区土地整理重大工程为例

■ 关国锋/刘群利/马龙泉

（黑龙江省国土资源勘测规划院，哈尔滨 150090）

研究目的：通过对三江平原东部地区土地整理重大工程规划编制中遇到问题的研究，为国内同类区域开展土地整理重大工程规划编制提供相应的借鉴经验。研究方法：文献资料法和实证分析法。研究结果：结合黑龙江省三江平原东部地区土地整理重大工程规划的编制工作，提出重大工程规划编制的程序和重点注意的几个问题。研究结论：做好重大工程规划编制的同时，要处理好规划和工程建设各个阶段成果、区域国民经济社会发展规划、相关规划及环境保护之间的关系。

土地整理；重大工程；编制问题

土地整理重大工程是在全面分析土地整理基础条件和土地整理潜力的基础上，围绕实现土地整理目标和形成集聚规模效益，以落实或解决重大交通、水利等基础设施和流域开发整治、生态环境建设等国土整治活动中出现的土地利用问题为目的，通过集中投入规模化资金，采取规模化、集中化的土地整理模式，改善农业生产的基础设施条件，增加有效耕地面积，提高土地生产能力，改善当地农民生活条件的大规模土地整理活动。土地整理重大工程规划是确定土地整理重大工程的依据，是指导项目区项目布局和实施的纲领性文件，如何科学编制土地整理重大工程规划，对于保证土地整理重大工程项目的选择和实施都具有十分重要的意义。笔者刚刚参与了黑龙江省三江平原土地整理重大工程规划及可行性研究的编制工作。以下结合工作中的体会，谈一谈开展规划编制注意的几个问题。

1 编制和实施土地整理重大工程的重要意义

一是确保国家18亿亩耕地红线，保证国家粮食安全的需要。近几年国家相继批准了吉林、新疆等省区的土地整理重大工程建设，通过工程建设将有助于解决区域土地利用和农业生产中的问题，增加有效耕地面积，提高耕地质量和粮食综合生产能力，对确保国家18亿亩耕地红线，实现区域粮食产能建设目标，保证国家粮食安全都是十分重要和必要的。二是贯彻落实国家关于农业和农村问题的有关文件精神。近年来，国家出台了一系列关于支持农业发展，加强农业基础设施建设的新政策。土地整理重大工程的确定和编制是紧紧围绕党中央、国务院关于促进农业和农村发展的有关文件精神，以“增地、增粮、增收”和加快社会主义新农村建设为主要目标，是贯彻《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》和《国家粮食安全中长期规划纲要》的具体行动。三是改善区域农业生产条件和生态环境的需要。土地整理重大工程是以解决整治活动中出现的土地利用问题为目的，开展的规模化土地整理活动。工程建设将对改善区域农业生产条件和土地生态环境具有重要意义。

2 重大工程规划编制的主要内容

2.1 重大工程选定

土地整理重大工程的选定是工程编制的第一关，工程选定直接关系到后期能否成功立项。工程前期选定中，要严格坚持以下几条原则：一是区域内地形、地貌等自然条件的相对一致性原则，在三江平原东部地区土地整理重大工程的控制范围是以三江平原东部地区黑龙江、乌苏里江和兴凯湖沿岸起伏不大的平原区丘陵区为主，工程建设范围主要以集中连片的平缓的平原为主；二是工程建设区内要具备一定的基础设施条件，在三江平原东部地区土地整理重大工程区的选定阶段，充分考虑了与工程建设相关的水利、电力、交通等基础设施的状况，并结合了区内已建设和规划建设的14个灌区水利工程布局及辐射范围基础上确定的；三是区域内耕地面积比重大，具有一定的土地整理新增耕地潜力和基础设施建设潜力，三江平原区土地整理重大工程建设区内主导地类为耕地，土地整理新增耕地潜力较大，符合国家相关标准；四是工程区内土地利用和农业生产有亟需通过规模化土地整理建设解决的实质性问题，如三江平原土地整理重大工程建设的重点是解决区域规模化水田整理建设的水资源问题；五是工程建设环境影响较小，工程建设中、建设后要有利于改善土地生态环境，将对生态环境的影响原则上控制在国家相关规定范围内。

2.2 重大工程编制的主要内容

土地整理重大工程建设从前期准备到设计施工是一项复杂的系统工程，以三江平原东部地区土地整理重大工程为例，该工程是基于当地耕地后备资源和地表水资源丰富这一优势条件，以区域已建成的灌区骨干工程为基础，开展以实施旱改水和水田治理为主的土地整理。围绕工程的建设，规划编制主要开展以下几方面工作。

2.2.1 区域土地资源现状调查与评价分析

为提高规划基础数据的准确性和现势性，要充分利用土地利用现状更新数据库、二次调查数据等最新的土地现状调查数据资料和图件，对不确定和存在争议的区域采用遥感技术手段并结合实地补充测量等方式进行补充调查。通过调查掌握区域真实的土地利用状况和分布情况，并在此基础上制作准确的区域土地利用现状图。

2.2.2 规划区土地整理潜力调查、分析和评价

重点开展耕地后备资源的调查评价工作，评价宜耕土地资源数量、质量和分布情况。结合水利部门的水利工程建设规划及相关部门规划，评价宜耕土地中适宜发展水田的土地面积，评价现有耕地中宜旱改水的耕地面积及分布。

2.2.3 规划区基础设施建设潜力调查、分析和评价

对工程建设区内与土地整理相关的各项基础工程的基本情况做逐一调查，并结合国家相关标准和工程建设的实际需要，分析和评价区域内农田水利设施的建设现状及潜力。

2.2.4 规划目标及规划各项指标的制定

在采取科学合理的方法对规划区内土地整理潜力调查研究和分析的基础上，综合分析区域自然社会经济条件、基础设施状况等内容，确定规划土地整理总体目标，并确定新增耕地、改扩建和新建水利、道路、防护林带等设施以及增产、增收等方面的具体目标。

2.2.5 土地整理重大工程分区

全面分析土地整理重大工程区内自然状况、社会经济状况、土地利用状况、土地整理潜力、土地整理配套基础设施等条件的区域差异性和一致性，考虑工程实施属地化和区域化的特点，根据实际需要划分重大工程分区和整理区片。

2.2.6 重大工程建设内容及分区建设任务安排

安排工程各项具体建设内容，确定建设标准，明确各分区的建设任务，并按照划分的各整理区片，安排土地平整、农田水利、道路、防护林带等基础设施建设的具体方案。

2.2.7 重大工程实施的资金预算和效益评估

在工程预算阶段，选取典型整理项目备选片，采取典型区扩大法确定工程区内不同区域土地整理建设标准和预算标准，分区域、分类、分项估算完成本重大工程需投入资金额度，并对资金进行年度和项目安排。在此基础上，结合工程建设目标的实现，估算工程实施的经济、社会和生态效益。

2.2.8 规划区土地权属调整方案

土地整理过程中难免出现田块调整、占用耕地等情况，需要对部分变化地类的权属进行调整，要针对因工程建设而产生的地类变化、调整，制定切实可行的土地权属调整方案。

2.2.9 制定规划实施的保障措施

以规划为依据，明确规划实施的步骤、重点、时序、阶段目标等，并提出实施规划的各项保障措施。

3 编制土地整理重大工程的程序

3.1 准备工作

主要做好以下几项工作：一是为了强化领导和高质量地完成土地整理重大区域工程规划的编制工作，由省级主管部门牵头成立工程规划编制领导小组、专家咨询组和方案编制课题组，负责协调部门间的关系，解决编制中的重大问题，审查具体方案，咨询编制中的关键技术问题以及具体开展编制。二是制定方案编制的工作方案和技术方案，明确规划方案编制的指导思想和原则、编制依据、内容与方法、技术路线和成果要求等内容；三是落实各项经费，宣传动员，做好初步选定范围内的各地政府及群众的宣传工作；四是广泛调研收集整理区内与整理工程建设有关的数据、图件、文字报告资料，并根据实际需要开展补充调查。

3.2 专题研究阶段

这一阶段，要有针对性地进行土地整理潜力等问题的研究，并对野外调查的项目备选片进行整理归纳，编写项目的说明及分析材料。通过上述工作，对所辖区域的待整理土地资源状况、土地资源的优势与潜力、规划期内可实现的土地整理潜力、供需状况作出准确的评估，明确基本农田整理的主要问题和应采取的方针与对策。

3.3 编制阶段

一是明确编制的总体思路。土地整理重大工程规划的主要思路是：分区控制、逐级控制、逐级细化。按照这一思路，三江平原东部地区土地整理重大工程规划按照四个层次对工程进行安排。首先，为了保证工程的顺利实施，在确保不打破乡级行政界线的基础上划定工程区；然后，考虑到工程涉及范围大，区域内部具有一定的差异性，结合工程建设过程中地表水引水水源、地形地貌以及行政权属等因素，在工程区基础上划定分工程区；之后，在此基础上分别结合灌区配套、耕地集中连片程度和整理潜力等因素，划定整理区片；最后一个层次是结合实地调查踏勘资料划定若干个土地整理项目备选片，规划工程量和资金最终落实到具体实施的项目中。

二是关于规划的建设内容和建设标准。为确保规划方案更科学可行，更具有针对性和可操作性，在工程建设内容和建设标准等内容的选定中，采用先专题研究后确定方案的思路，在开展前期专题研究基础上，以土地利用总体规划和土地开发整理专项规划等相关规划确定的目标和布局为依据，结合规划区内各县、分局待开发整理土地资源及其分布情况，确定工程整理的备选方案，并结合不同工程区内群众的建议，经过专家反复论证，确定工程建设内容和建设标准的推荐方案。在方案的编制过程中，注重土地整理与发展生态农业、土地利用结构调整、综合配套设施建设等相关规划相结合，并重点针对黑龙江省土地整理的实际问题，确定相应的建设内容和建设标准。

三是重大工程投资量及投资估算。重大工程建设的工程量和投资测算是否准确将决定工程建设能否按预期的建设方案进行，达到预计的标准。考虑到重大工程建设面积大、涉及区域广，如对每一工程分区内的项目备选片进行全面详细的设计难度很大，在规划阶段也没有必要。在三江平原东部地区土地整理重大工程规划编制中，我们采用了典型区扩大的方法，首先，测算典型项目单位面积的投资量。工程区内选取了十二个典型区片，分别测算出典型项目的单位面积的投资量；然后根据典型项目与规划确定的各个项目在地形、地貌、基础设施（水、电、路）、交通条件、物价水平、劳动力价格等方面的差异，对项目单位面积的投资进行修正，再根据项目的规模计算出的项目投资量推算出工程的总投资。然后结合典型区工程量和工程估算，再根据典型区的结果推算出扩大典型区的工程量和工程估算。

3.4 评审及报批阶段

规划方案及图件编制完成后，报请省人民政府审查、修改、完善后，报送国土资源部审查批准。

4 建议注意的几个问题

一要处理好土地整理重大工程规划和工程建设的各阶段研究内容之间的关系。土地整理重大工程规划主要目的在于从宏观层面确定规划重大工程的建设内容、建设目标、建设标准和资金安排等内容，要与工程建设的总可行性研究、工程建设实施方案、年度实施方案和单体备选项目的可行性研究和规划设计有所区别；工程总可行性研究是在宏观层面对工程规划方案的可行性进行研究；实施方案和年度实施方案是对具体项目的计划和安排，而单体项目的可行性研究和设计是为工程具体项目的实施服务的。

二要处理好项目规划与区域经济和社会发展规划及相关部门规划之间的关系。土地整理重大工程建与单体整理项目的最大不同之处就在于工程范围大、工程实施的聚集效益明显，工程规划和实施中要充分做好与工程区范围内所涉及的县市的国民经济和社会发展规划等相关规划的衔接，要把工程建设与当地经济社会发展总体目标相衔接，与社会主义新农村建设项目、农业开发项目、骨干水利工程建设项目、防护林建设项目、电网工程等做好衔接，将这些资金与重大工程资金相整合，形成合力，以达到对区域农业、农村和农民生产生活条件的全面改善和提高的目的。

三要处理好工程规划与区域生态环境保护之间的关系。重大工程建设项目实施周期长，建设范围广，工程量大，难免对工程区及周边区域生态环境产生影响，因此工程的具体建设范围的划定，建设内容和标准的确定都要处理好与区域环境保护的关系，对不可避让的区域的环境影响问题，要科学地开展环境影响评价，确保规划工程实施中、实施后对生态环境的影响控制在环境可承载能力的范围内。

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F301.23(235)

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1672-6995(2010)05-0031-04应

2010-03-03

关国锋(1978-），男（锡伯族），黑龙江省双城市人，黑龙江省国土资源勘测规划院工程师，东北农业大学在职硕士研究生，主要研究方向为土地利用规划。