深化项目预算管理的探讨

■ 王卫星

（江苏工业学院，常州 213164）

2000年以来，为了建立我国公共财政预算管理体系，财政部逐步推出了部门预算、收支两条线、国库集中支付制度、政府采购制度等改革措施。为了保证这些改革措施的顺利实施，相继出台了一系列法规、政策文件，其目的就是要建立公开、透明、规范、科学且具有约束力的、资金有来源、支出有预算、开支有标准、事后有考评的现代预算支出管理制度【1】。项目预算在整个部门预算中占有十分重要的地位，其管理水平直接影响了财政资金效益的发挥，全面科学的项目预算管理能够促进有限的财力资源得到合理配置和有效使用。因此，深入研究项目预算编制和执行中存在的各种问题，进一步加强项目预算管理，有着十分重要的现实意义。

1 项目预算管理的作用

项目预算是项目管理的重要组成部分，是围绕项目启动、计划、执行和收尾四个阶段来确定实施一个项目投资需要的资源成本，并对项目预算实行全过程监控的管理活动。在企业中，全面预算管理系统分为经营预算和资金预算两部分【2】，而资金预算的重要内容是项目预算；在非营利组织中，部门预算系统可以分为基本预算和项目预算两部分。由此可见，无论是在企业还是在非营利组织，项目预算都是十分重要的经济管理工作。特别是地质勘探、路桥、建筑施工等项目型企业，项目预算管理更是有着举足轻重的作用。

1.1 有利于保障国家专项资金的投向并使其发挥最大效应

通过项目预算管理，一方面可以从宏观上控制专项资金的投向，另一方面项目预算是确定投资额的依据，通过预算的编制和执行，项目规模可以得到比较好的控制，同时也有利于提高专项资金的使用效益，保证专项事业的顺利开展。

1.2 有利于规范项目型企业的经济活动

预算核定了项目总经费或年度经费，项目单位需要在总任务和总经费的框架内安排单位的经济活动，编制工程项目的计划，而预算是编制工程项目计划依据；项目管理的事中控制和监督也需要依据预算和计划进行；项目完成后，其事后审计和投资效果的评价要以预算为准绳，这不仅是因为核算的指标要依据预算指标体系来确定，更重要的是因为核算的内容及其准确性，直接依赖于预算文件的投资额。由此可见，项目预算编制的质量越高，越有利于项目单位管理活动的顺利开展。

1.3 项目预算是进行工程项目投资包干和招投标的依据【3】

项目管理活动联系着组织管理者和承担者。项目组织管理者往往通过工程承包合同将项目落实给项目承担者完成。工程承包合同是法人之间为实现一定经济目的，明确双方权利和义务关系的协议书。工程预算是工程项目投资包干和招投标工程编制标底的依据，也是签订工程承包合同的重要依据。

1.4 项目预算是优化设计方案的重要工具

通过对工程项目预算中的总造价指标、各工程项目的造价等指标 进行技术经济比较，可找出各建设项目设计方案的不足之处，有利于优化技术设计方案，降低人力、物力和财力消耗，提高项目实施的经济效益和社会效益。

2 项目预算工作中存在的问题

项目单位在项目预算方面还存在着各种各样的问题，归结起来主要有思想认识、预算编制和预算执行三方面的问题：

2.1 思想认识方面的问题

不少项目型企业存在着“为预算而预算”的问题，没有把预算管理作为衡量管理水平高低的一个标准，对编制项目预算的重要性以及如何安排和实施预算，尚缺乏深刻的理解。单位的领导往往更重视能不能落实项目和资金，而不重视预算工作；项目负责人则存在“钱多好办事”和“有钱慢慢花”等想法【4】，主观上希望高估冒算；技术人员则认为自己搞好项目的技术工作就行了，预算主要是财务部门和预算员的事情，对预算工作重视不够。

2.2 预算编制方面的问题

2.2.1 基础数据管理不到位

项目预算需要完善的基础资料作依据，但是实际工作中不少单位不重视原始资料的积累，如有些单位在项目施工过程中未能很好地开展原始统计资料的积累和管理工作，所进行的统计分析往往局限于给上级编报统计报表的要求，没有对实际工作中存在的问题进行深入分析，提出改进意见，无法为编制预算、指导生产提供相应的统计资料【5】。

2.2.2 预算标准不够明确

编制项目预算需要有明确的预算标准，但是在实际中有些单位没有完整系统的预算标准，有些单位的预算文件不够科学，预算标准结构不甚合理。特别以方法研究与软件开发等脑力劳动为主的项目预算更缺乏科学依据，这类项目直接的材料消耗少，主要是劳务类消耗，但依据现有的预算标准很难把这部分预算做足。

2.2.3 预算编制准备不充分【6】

目前, 财政资金支持的项目预算从布置到提交，往往时间很短。单位在编制预算时如果没有提前准备，就很难做仔细，没有时间下基层调研, 也没有时间对项目预算进行必要的、规范的研究与论证，这样编制的项目预算难免缺乏科学性。

2.2.4 预算编制方法模式化

采用什么方法编制预算，对预算目标的实现有着至关重要的影响。目前多数项目承担单位还采用增量或减量预算编制方法，为了编制简便和避免产生新的矛盾，在方法上因循守旧，不愿创新，“零基预算”法很难落到实处。在预算编制过程中只注重预算数额, 不关心合理性、效益性, 致使争项目、争资金的现象时有发生, 削弱了预算管理的作用。

2.2.5 预算编制与技术脱节

目前的项目预算工作通常是由单位具有预算资格的预算员或财务人员来完成，但他们往往不是十分了解项目的实际工作内容及所需的实际支出，也不了解项目的各项间接费用的支出情况；而项目负责人和项目技术人员又没有参加到预算编制中，这样编制出的预算可行性不够，给以后的预算执行和管理带来了困难。

2.3 预算执行方面的问题

2.3.1 项目经费下达较晚

项目预算经费往往下达得比较晚，在一定程度上影响了项目的执行。实际工作中专项预算通常要到下半年才能下达，因此上半年新上的项目往往由于资金不到位无法及时开展工作，而下半年预算资金到位后又要突击安排经费的使用，有些野外项目可能错过了最佳工作期，影响了预算的执行进度和预算任务的完成。

2.3.2 组织机构不协调

一切先进的管理技术和经验的运用都必须通过特定的组织机构才能取得实效。但是目前项目型企业普遍存在组织机构管理层与劳务层分离，两者各司其职，缺乏必要的连接纽带，造成企业总预算与各工程处子预算的编制各自为政，预算编制偏差较大，预算执行时又缺乏有效的沟通，影响了预算的执行效果。

2.3.3 信息化进程参差不齐

大型项目型企业，特别是集团公司往往有多个分散项目，一家企业的施工项目可能遍布全国各地，甚至跨出国门；施工项目又有不少处于偏僻地区，远离集团总部，物流管理环境相对复杂，管理平台不易建立。这些特点造成了预算执行信息收集得不充分、不及时、不全面。调查显示，传统建设工程项目中2/3的问题与信息交流有关；建设项目中10%～33%的成本增加与信息交流问题有关【7】。多数项目承担企业的信息化程度还比较低，甚至有部分企业还依靠手工或比较低层次的计算机应用阶段，预算管理信息基础平台水平不高。

2.3.4考核机制不健全

情况考核流于形式，没有建立完善的激励机制，未能发挥好预算管理的作用；也有一些企业的考核过于注重预算费用节约额，片面地认为实施预算管理，就是对费用支出实行控制。在这种指导思想下，很多单位出台了费用超支或节约奖惩办法，这有可能导致一些项目组为了节约费用取得奖励而过分缩减投入，影响项目的建设质量，这显然与实施项目预算控制的目的相悖。

3 深化项目预算管理的对策

3.1 转变管理观念，重视预算工作

单位领导高度重视项目预算工作是提高项目预算管理水平的关键；同时还需要树立全员参与预算的观念，技术人员应该将预算工作当成自己工作的一部分，要与财务人员或预算编制人员紧密结合，这样才能有效提高项目预算的管理质量。

3.2 健全管理机构，实现组织协调

预算管理是一种综合管理，需要多层次、多部门的分工与协作。企业要把预算管理工作同会计核算、成本管理、资金管理等工作有机结合起来，预算人员要与技术部门及财务会计核算部门协同配合、密切协作，提高预算编制的质量。项目型企业应有预算管理组织和预算执行组织两个层面。一方面应在总部层面设立专门的预算管理委员会，负责预算的编制、审定、协调、调整和反馈，负责总体协调平衡各职能部门的工作。另一方面应以各个项目为基础建立预算执行组织。预算机构与各部门要职责分明，保持信息反馈渠道畅通，在预算执行过程中遇到问题要积极研究、及时解决。

3.3 重视队伍建设，提升业务水平

为搞好项目预算管理，需要有一支具有专门知识与业务能力、熟悉项目内容、适应工作要求的财务管理人员队伍的支撑，这是当前项目预算管理的客观要求。有条件的单位可以采取引进人才和培训相结合的方式，提高预算人员的整体素质。培训内容要系统化，培训安排要经常化，以适应预算管理动态性发展的要求。

3.4 更新管理模式，提高信息化水平

企业要根据预算目标、经营目标和自身的特点，建立起符合现代化管理要求的预算编制工作程序和管理模式。要建立先进的预算编制方法体系，并积极推进预算管理的信息化水平。项目型单位，特别是大型企业要充分利用计算机技术和网络平台，开发或引进先进的预算管理系统，建立项目预算基础数据库，使项目预算的编制和执行管理建立在更高的平台上，逐步实现项目预算编制和审查计算机化、审批部门与承担部门远程网络化。

3.5 硬化预算基础，统一预算标准

项目型企业应该强化预算管理的基础工作，抽调专门人员根据自身工作的特点编制或修订预算定额，并注意保持定额的先进性和科学性。上级主管部门也应该充分重视预算标准的建立，在行业或总部的预算管理标准框架体系下，企业还应该结合自身情况完善自己的内部预算标准文件。并且要建立和完善原始资料的搜集和积累工作制度，为项目预算的编制提供比较充足的现实资料依据。

3.6 实行绩效考核，提高资金效益

通过对工程项目预算进行分析与考核，可以随时发现和纠正偏差，实行过程控制。根据绩效评价结果，及时总结资金预算和项目管理经验，完善管理办法，控制财务风险，充分发挥资金的使用效益，提高预算管理水平。要切实加强项目资金监管，首先，应该有专门的考核机构和人员，或是充分发挥系统内审计的力量, 把对项目资金管理的事前事中事后监督、日常检查和重点检查有机结合起来, 逐步形成有效的资金监督检查机制。其次，还需要明确责任,把项目预算执行情况列入单位年度目标责任制考核内容。再次，要奖罚分明。对资金使用规范、效益好的单位, 要有激励措施；对项目资金使用不规范、预算执行不到位的单位，则要有惩处办法，并要排除干扰落到实处。

[1]张国卿. 国土资源调查专项资金管理存在的问题及其对策[J].中国国土资源经济，2007(10):25-26.

[2]张彤,牛晓云.浅谈基于项目管理的项目预算[J].西部财会，2008(1):47-50.

[3]陈傅送,韩植树.浅谈工程项目预算管理[J].商业文化，2005(6):9.

[4]乔雪莲.项目预算管理中存在的问题及其对策[J].中国国土资源经济，2008(2):41-42

[5]林雅秋.加强林业项目预算管理的思考[J].林业财务与会计，2005(11):34-35.

[6]李宪琛.浅谈如何改进地质项目预算管理[J].中国国土资源经济,2005(9):39-41.

[7]张健.项目型企业全面预算管理运用探析[J].重庆工学院学报(社会科学),2008(2):51-53.