我国《土地管理法》成长历程及修改完善

■ 曹献珍/黄 洁

（中国国土资源经济研究院，北京，101149）

1 我国《土地管理法》的制定

1.1 我国《土地管理法》制定的背景

20世纪80年代，我国开启了一个改革开放的新时代，生产力的释放，经济建设的快速发展，城市扩张、乡镇企业发展、农村建房，哪一样都在占用土地，建设的规模迅速扩大，大量耕地被占用。乡镇企业和农村建房乱占耕地、滥用土地的现象极为突出，许多地方耕地大量减少，有的省一年减少一个中等县的耕地面积，有的城镇郊区农民几乎已无地可种。在这种情况下我国尚没有一部专门的、完整的土地管理法，没有统一完整的土地管理体系，行政管理城乡分立、多头行使，政出多门，职责不清，土地资源家底不清，土地权属混乱，纠纷频繁。正是在这样的大背景下，如何加强土地管理、保护有限的耕地引起了最高决策层的重视。

1.2 《土地管理法》的制定和颁布实施

1986年6月第六届全国人大常委会第十六次会议审议通过并颁布了《土地管理法》。这是新中国成立后，我国颁布的第一部关于土地资源管理、全面调整土地关系的法律。

第一部《土地管理法》共包括86条，分别从土地的所有权和使用权、土地利用总体规划、耕地保护、建设用地、监督检查、法律责任等几个方面做出了规定。《土地管理法》的颁布实施是我国土地管理工作的重大转折和管理体制的根本性改革，标志着我国土地管理工作开始纳入依法管理的轨道，从而从根本上开创了我国土地管理事业的新纪元。

我国《土地管理法》自1986年颁布实施以来，先后进行过数次修改。《土地管理法》的修改过程也是我国土地法律框架不断健全、土地管理制度不断完善、土地管理法制程度不断提高的过程。

2 《土地管理法》的修订历程

2.1 土地管理步入市场化的改革

20世纪80年代中后期是一个思想解放、大胆改革的时代，人们开始反省计划经济的弊端，开始热议商品经济甚至是市场经济了，很快人们就发现刚刚诞生一两年的《土地管理法》存在着历史局限性，面临着重大修改的任务。土地是财富之母，但在一味强调公有公用的计划经济时代，土地成了“免费的午餐”，在无偿、无限期、无流动的配置制度下划拨使用，失去了应有的资产特性。新设立的国家土地管理局，很早就开始酝酿土地使用制度的改革。实践走在了法律的前面，在深圳首先以协议的形式有偿出让国有土地使用权之后，全国各地争相效仿。1988年4月，就在《土地管理法》正式实施的第十六个月，七届全国人大第一次会议通过了《宪法修正案》，根据修正案，删去了《宪法》第十条第四 款中“禁止土地出租”的规定，同时在该条款中增加了 “土地的使用权可以依照法律的规定转让”的规定。1988年12月29日《土地管理法》在颁布两年之后，第七届全国人大常委会第五次会议根据宪法修正案通过了关于修改《土地管理法》的决定，删除了“禁止出租土地”的内容，并增加规定“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”、“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容。

这次《土地管理法》的修改，推动了我国土地使用制度改革。我国的土地资产管理终于步入了市场化的轨道，土地开始成为中国经济转型历程中的重要角色，释放了巨大的经济能量。

2.2 加强土地管理、保护耕地的改革

随着经济的快速发展，出现了乱占滥用耕地的情况。我国人多地少，珍惜和合理利用每寸土地是我国的基本国策，在快速发展的实践面前，1988年修改的《土地管理法》还是明显不能适应加强土地管理尤其是保护耕地的需要，《土地管理法》再次显现出它的局限性，再次修改也由此提上了土地管理决策层的议事日程。

1998年8月29日，第九届全国人大常委会第四次会议修订并通过《土地管理法》（1999年1月1日施行）。这次修订，不是对个别条文的变动，而是对土地管理方式和土地利用方式进行了重大变革，从立法思想上，实现了从保障建设用地供应为主到保护耕地为主；在土地管理方式上，实现了从分级限额审批制度到用途管制制度的转变；首次以立法形式确定了土地基本国策，明确强调“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。

2.3 保护农民利益的改革

随着经济与社会的快速发展，用地需求再次盲目扩张。地方政府低价出让土地、圈占土地，各类开发区遍地开花，政府或政府部门土地违法案件仍居高不下。我国耕地数量迅速减少。随着耕地被大量征用，现行的征地制度，在很大程度上忽视了农民的利益，已不能适应新的经济形势下对失地农民进行合理安置补偿的需求，部分失地农民成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无农民”，生活水平下降。

2004年8月28日，第十届全国人大常委会第十一次会议随之对《土地管理法》作了适宪性修改，一是将《土地管理法》第二条第四款修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”；二是将其他条款中的“征用”修改为“征收”。2004年10月21日，针对一些地方耕地被大量占用、在征地中农民利益受到损害等问题，国务院发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》。这是新时期加强土地管理工作的纲领性文件，为今后的《土地管理法》修改提出了许多指导性原则。与此同时，各种实践性的探索一直在积极地进行当中，如征地制度改革，早在2001年，国土资源部就启动了有关征地制度改革的试点工作；集体建设用地流转，各地的制度创新实践从来就没有间断过。

3《土地管理法》仍需不断修改和完善

3.1 当前《土地管理法》实施过程中出现的主要问题

（1）在土地利用总体规划方面，存在上一轮规划由于修编时间短、科学论证不足等问题，导致规划的空间管制作用没有真正发挥，规划调整频繁，随意性强；土地利用总体规划对城市规划等其他专项规划制约不够，由于城市规划等与土地利用总体规划编制周期的不一致，导致土地利用总体规划很难制约城市规模的扩展。

（2）在耕地保护方面，问题主要包括：一是如何正确处理经济发展与耕地保护的关系问题；二是农业结构调整、生态退耕在一定程度上影响了耕地保护目标的实现。有些地方只简单实现“数量”平衡，新补充耕地质量差、数量不足。

（3）在土地产权制度方面，土地所有权不明晰，土地产权关系不清。农村土地问题实际上是土地产权问题的缩影和具体表现，归根到底是农村土地产权制度不完善造成的。如农村承包经营问题，是作为乡、村、组三级土地所有权主体不明确，甚至是错位，造成土地使用权不稳定甚至是频繁调整、调拨；征地补偿问题，实际上是土地收益权无法得到体现，同时所有权主体不明确造成的；权属纠纷问题，更是土地权利确定不清，历史遗留问题造成的；宅基地问题，是农民不能正确认识土地所有权和发展权的关系，滥用发展权造成的。农村土地产权制度不完善，不利于对土地权利人的保护，不利于保护耕地，不利于农村经济发展，不利于农村的稳定。

(4)在土地征用方面的主要问题：一是征地补偿过低，现行的土地征用补偿方式是按照土地原有的用途进行补偿。实际上，农用土地 一旦转成建设用地以后，其价格就会很快上涨，依现行补偿方式，农民是拿不到上涨的那部分土地价格的。现行征地补偿规定主要是基于农地的生产功能进行部分补偿，社会保障功能的补偿严重不足。二是“公共利益”无限扩大，经营性用地采取征用方式。长期以来，我国《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定进行征地，但对于公共利益的界定，《土地管理法》没有进一步进行阐释。征地成了各类项目取得新增建设用地的惟一途径，即国家、企业、单位和个人甚至外商，不论何种投资主体搞建设，均征用农民集体的土地，远远超出“公共利益”这个范围。而且，客观上将“公共利益”的需要从公共设施、公益事业等扩大到了包括非公共利益性质建设在内的所有用地项目。

3.2 进一步完善《土地管理法》的建议

(1)我国土地利用总体规划法律制度虽已经过实践而建立，但尚待不断发展完善。土地利用总体规划法律制度未来的研究重点在以下几个方面：强化规划法律意识，重构规划模式；制定动态规划，注重系统方法；突出详细规划，保证规划实施；引入新的理论方法，充实新的规划法制内容。为了实施规划规范管理，还应该建立以下土地规划管理的法律机制：规划公示制度：把规划内容特别是土地用途管制内容以各种方式向公众公布，让公众了解土地的规划用途，自觉地按规划用途来合理利用土地。规划审核许可证制度：在项目选址时按规划用途来管制用地，用地者要按规划用途来使用。规划动态监测制度：经常对规划的实施情况进行跟踪调查，了解规划的实施情况。

（2）建立耕地保护的新机制。在耕地保护方面，需要进一步研究如何强化地方政府耕地保护责任、从体制机制上解决土地违法问题产生的原动力，如何改革干部政绩考核标准和完善财税政策。在审批制度上,迫切需要研究解决中央和省级政府审批过多、监管不足的问题。

（3）进一步完善土地产权制度。目前，新一轮的《土地管理法》的修订正在进行之中，最核心的改革是在农村集体土地财产权制度上的改革。土地产权制度仍存在不足，尤其是土地产权主体法律界定过于笼统、模糊不清。首先，国家土地所有权虽然是一种完整意义上的所有权，它对土地有占有、使用、收益和处分的权能。但究竟谁代表国家行使土地所有权，《土地管理法》第二条规定：“国家所有土地所有权由国务院代表国家行使”，如此，国有土地所有权主体名义上是国务院，而实际上是市、县级政府，中央和省两级政府难以行使城市土地使用权、处置权和收益权。其产生的弊端，一是与现有财税体制存在矛盾，二是不利于耕地保护，三是不利于节约用地和土地优化配置。应该借鉴国外经验，国有土地的产权都在各级政府之间做明确的划分。农村土地产权制度建设应从有利于保护土地权利人的合法权益，有利于保护耕地，有利于农村经济的发展，有利于农村社会稳定出发，进一步明晰土地所有权，规范土地使用权，保证土地收益权，控制土地发展权。

（4）完善征地制度。征地法律关系在本质上反映了行政（纵向）与民事（横向）两类法律关系。从现实来看，我国目前征地立法一般都是以纵向“管理”方面为主，向行政权利倾斜。这些年来，征地的行政关系立法得到了强化，但以横向方面即征地民事关系调整的立法形成诸多空白，征地制度存在的问题还与农村土地所有权主体不明确有关。建议：建立健全土地产权制度，尤其是农村土地的利益分配问题；严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，严格控制征地规模。

《土地管理法》的修改不可在朝夕之间急于求成，而是谋定而后动，先广泛调研摸透情况，认真总结经验，着眼于长远管理制度的建设。《土地管理法》的每一次修改，都代表着一个经济发展的阶段，标示其不断成长和完善的过程，并使我国的土地管理事业在法制的轨道上提升一步。

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