从土地储备职能定位探析其资金运营管理问题

■ 张骞之

（济南高新区拆迁收购中心，山东 济南 250001）

从土地储备职能定位探析其资金运营管理问题

■ 张骞之

（济南高新区拆迁收购中心，山东 济南 250001）

长期以来，由于对城市国有土地储备制度职能定位存在认识上的误区，由此产生了不同的资金运营管理模式，并引发了土地储备社会功能的失位、偏位、不到位，进而产生诸多经济、社会问题。应在认真分析这些问题及其成因的基础上，使土地储备回归其正确的职能定位，探索建立政府主导的土地储备基金融资机制，从而在制度上削弱土地储备的短期功利性，推动土地储备制度沿着正确的轨道良性发展。

土地储备职能；资金管理；储备基金

城市国有土地储备制度的建立，是我国市场经济不断发展、土地产权和管理制度改革不断深化的必然产物。土地储备制度的建立，丰富了社会资源配置的多样性，创造了不容否认的历史功效。但因对其职能定位的不同认识，也产生了不同的资金运作管理模式，进而又引发了对其社会功能失位、偏位、不到位等不同方面的质疑。特别是在国家厉行最严格的节约集约用地政策、不断加大土地市场调控力度背景下，这些问题备受关注，需要从根本上予以厘清和规范，从而推动土地储备制度沿着正确的轨道良性发展。国土资源部、财政部、中国人民银行联合颁布《土地储备管理办法》以及两部颁布《土地储备资金财务管理暂行办法》后，为解决这些问题提供了明确的政策支持，但由于各地客观情况不一，理解和执行存在偏差，有些问题还需要进一步深化政策研究，进一步加大工作推动力度，力求取得扎实效果。

1 土地储备职能认识误区及相应产生的运作模式

误区之一：土地财政。这是一段时期一些地方过分炒作土地拍卖收益引起的。认为城市土地是城市政府的垄断资产，可以“低收高卖”，形成的垄断利润收归财政。

与这一认识误区相对应，土地储备机构一般设立为纯财政拨款或半财政拨款的政府事业机构，其资金运作一般采取政府划拨少量开办经费，由财政信誉担保，储备机构作为独立法人借贷储备资金。这类机构常常被政府赋予土地拍卖职能，先用借贷资金偿付收地成本，拍卖总收益还本付息后，上缴财政。还有的做法是，为降低成本根本不融资，利用垄断特权实施“空手道”，采取协议收地、拍后付钱的办法操作。

误区之二：经营城市。实际上主要是经营城市土地资产，政府利用行政手段对土地资源通过资产经营的方式，实现城市土地资产的保值增值。较“土地财政”更甚之，它把城市土地资产用得更“活”，不单是收回拍卖，而是更有抵押融资、净地加工、出租出让等深层次的功能，因此应用范围更广、情况更复杂。

与这一认识相对应，土地储备机构一般设立为更为独立的纯“国有”法人机构，自收自支的事业单位或纯企业化管理，有的地方甚至脱离土地行政主管部门，直属政府或者是国有资产管理部门管理。这种机构一般都是商业性贷款融资，拿地途径复杂，有的通过政府授权收购，有的还通过政府形式上的出让，形式上取得土地使用证，替政府抵押融资、拆迁、开发、转让等等。

误区之三：储水池、中转站。认为土地储备就是政府把城市发展需要的土地提前征回来、收回来，一是降低土地征收、收购成本，二是保证建设及时使用，起到储水池、中转站的作用。

与这一认识相对应，土地储备机构一般是全额拨款的事业单位，较少运用融资手段，更多依靠行政权力，采取预签协议、规划控制、预支部分费用等手段。

事实上，上述三种情况更多是交叉并行的。由此设立的土地储备机构、资金运作模式也更为复杂，导致当前各地土地储备机构管理体制不统一、运作机制不统一、权力责任不统一，现实工作中必然产生管理效率、运营的社会风险等一系列问题。

2 不恰当的土地储备资金运作模式带来的社会问题分析

分析当前土地储备资金运作模式，由于一些城市政府对土地储备过于功利性的职能定位，本能地决定了这些模式潜藏着许多重大的风险博弈，会使土地储备制度本身带来很多不应有的社会问题，值得管理层和全社会高度关注。

一是融资收储土地利益最大化，会抬高生产发展成本、社会生活成本。无论政府利益驱动，还是收储环节单位利益驱动，都会自然地拉升土地成本，在生产环节推动PPI指数提升，又在生活环节影响CPI指数上扬，最终在国民经济领域形成通胀的预期。当前中国房地产价格畸高，不容否认与一些城市经营土地、地价偏高有关。因此真正的土地收益最大化，是注重土地直接经济效益和间接社会成本的综合，单纯的利益导向必然带来社会发展综合效益、可持续发展能力的降低。

二是过于功利性的融资收储，会导致土地资源的加速投放，造成土地资源的低效配置，并可能深层次引发市场失序。融资收储体制与政府的财政风险、储备机构的运营风险高度挂钩，常常导致城市政府及其土地储备机构缺乏资金运作的长期规划。一旦地方负债压力增加，财政紧张，就会动用过多的土地收益。而土地储备机构往往会根据城市政府的要求，追求土地利润的最大化，或者低价售出土地，以期摆脱资金风险，造成市场无序，资源浪费。

三是融资规模失控，地方政府运营困难，形成国家潜在金融风险。据对一些大中城市土地储备机构融资信息的了解，近年来土地储备融资规模巨大，许多城市土地机构贷款数额达到数百亿元，日付利息几十万元以上，很多情况都是土地储备机构名义下的政府城建贷款，收支不平衡，造成一些储备机构运营窘困，有的甚至陷入靠银行贷款支付贷款利息的局面，对国家正常的金融秩序形成潜在的风险。

四是土地利益分配不合理，引发社会矛盾，影响社会和谐发展。

在一些城市现行的土地征收储备模式中，为降低成本，很多地方采取了预签协议、规划控制的做法，提前支付部分费用以达到控制价格的目的。实际上这是利用政府特权，垄断土地的级差收益，表面上看政府收储土地、城市建设的成本降低了，但群众生产生活压力增大，社会矛盾产生，最终仍然转化为社会问题，需要政府动用社会财力加以解决，因此其运作思路需要正确审视和恰当把握。

3 建立科学合理的土地储备资金运营管理机制

上述分析表明，土地储备职能的准确定位，是科学合理构建其资金运营机制的关键，并能从根本上解决其社会功能失位、偏位、不到位问题。《土地储备管理办法》明确规定，土地储备机构的设立是“为完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”。根据这一定位，结合工作实践中的切身体会，笔者认为，应在现行《土地储备资金财务管理暂行办法》的基础上，进行适当的制度创新，探索建立政府主导的土地储备基金融资机制，从而在制度上削弱土地储备的短期功利性，注重长远谋划、可持续发展。

（1）建立以城市政府为运作主体的土地储备基金。从世界范围来看，虽然各国（地区）使用的名称不同，但为了公共利益或城市再开发的需要，多数建立了具有强制性的土地收购制度。例如香港曾经通过发行换地券证等，逐步建立了现行的土地基金制度。我国可以根据各地具体情况，按照财政直接投资一部分、社会间接融资一部分的原则，设立以城市政府为主体的土地储备基金。其中政府和社会的直接投资按平均利润法则确定分红底线，实行利益共享、风险共担，从而减轻间接融资还贷压力，增强土地储备的社会综合服务功能。土地储备基金的收支由财政部门成立专门机构统一管理。

（2）土地储备计划应纳入地方国民经济预算审核体系。由土地行政主管部门根据城市土地储备基金的规模，会同发改、建设、规划、财政等部门拟定年度土地收储和供应计划。计划应以土地利用总体规划为基准，综合年度土地利用计划的情况，合理确定区域内公益性用地和经营性用地结构比例，并由城市政府研究报人大审议后，向社会公示实施。土地收储和供应计划如无重大政治、经济变动不得擅自改动，确需调整的应有人大审议通过方可进行。

（3）设立土地征收储备机构，具体负责土地储备计划的实施。包括具体征地、收购土地的协调谈判、拆迁事务、土地初级整理等。土地征收、收购以及拆迁的谈判价格由土地、财政行政部门共同认定，报政府常务会议批准后，所需费用由基金支付。储备机构为全额拨款事业单位，不承担土地供应、经营业务。

（4）土地供应由土地行政主管部门代表政府实施。土地供应属于法定的政府职能，出让、划拨必须严格按照法律规定的界限实施。因此不应将供地事务交由储备机构代行办理，而是由土地行政主管部门根据国民经济和城市发展规划、计划，根据人民代表大会审定的年度计划，以法定方式公开实施。供地收益全额纳入基金收益管理。

（5）建立严格的土地储备基金使用和收益分配监管制度。以监察、审计部门为主体，吸收社会中介机构多方参与，形成土地储备基金使用和收益分配的监管审核机制，强化责任制约，严明违纪责任，使土地储备基金真正实现其造福社会、服务城市长远发展的根本目的。

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F293.2

B

1672-6995(2010)03-0028-03

2010-02-25

张骞之(1979-)，男，山东省荣城市人，区域管理学硕士，主要从事土地收购储备工作。