建立大学毕业生失业群体就业能力保险的思考——对欧共体国家经验的借鉴<br/>

建立大学毕业生失业群体就业能力保险的思考——对欧共体国家经验的借鉴

2010-02-16肖鹏燕

中国人力资源开发 2010年1期

● 肖鹏燕

随着欧洲国家“从摇篮到坟墓”型的社会福利、保险弊端的不断显现，欧洲政府、学术界开始推动这种社保模式的变革。这个变革过程中的一个显著特点是变被动保障为主动激励、促进就业，这个理念尤其反映在欧盟国家失业保险的变革方面。笔者认为，结合目前我国大学毕业生群体的失业问题，借鉴欧盟国家的失业保险理念及一些具体的操作技术，可以在一定程度上解决处于我国失业保险范畴外的大学毕业生的失业保障问题。

一、欧洲国家新失业保险模式的提出及实践

欧共体很多国家都是高福利国家。高福利水平及全面保障模式曾经为这些国家带来许多的经济和社会利益，但其弊端也日益凸显。其中最主要的一个问题，是这种高保障模式容易滋生大量不参与社会劳动的人群，加上有些国家老龄化相当严重，这些国家的劳动力供给受到威胁；另一方面，正是比较高的失业保险替代率，使这些国家普遍存在失业陷阱问题。正是受这些问题的困扰下，欧共体国家纷纷找寻改进社保制度的出路。

20世纪90年代初，人们往往把就业和社会保障的关系看成是一种对立的关系。当时，欧共体高福利水平的现状使得政府财政压力非常大，政府和社会普遍将社会保障作为一种经济负担来处理，于是提出削减失业补贴，以增加社会保障的“外部弹性”。但实践证明，过多减少补贴会引起贫穷，收入保障的机制要与相应的积极干预政策结合起来运用才能发挥更大的效用。在这种逐步建立起来的经验认识指导下，1994年召开的欧洲委员会埃森会议提出将被动劳动力市场政策向主动政策的转变，即将补贴或者保障基本生活的目标转向了促进失业者积极、主动寻求并获得工作。这一认识在1995年的马德里会议和1996年的都柏林会议中得到了更高的升华。这两次会议提出了社会保障为就业服务的理念,尤其在都柏林就业宣言中提出了社会保障中对就业能力的重视，即将就业能力与具有失业危险的人员以及培训的观点联系在一起。1997年，欧洲委员会在确认就业和社会保障之间关系取得了决定性的进步，提出社会保障体制改革的目标是：使税收和社会补贴制度更加有利于就业；将失业保险转变为就业能力保险；重新考虑社会保障资金的安排；实行灵活的工作退休管理机制：增加社会保障的内涵。这个转变标志着就业能力保险的提出，体现了以失业保险更好地促进就业的开始。

这一理念的提出迅速在欧盟国家得到应用，尤其是北欧的“人员激励模式”和英国的工作福利模式。北欧模式中典型的是丹麦实行的一系列旨在促进就业的失业保险改革。丹麦将预防长期失业和激活失业人员作其政府优先落实的一项社会政策。政府把单纯发放津贴的做法转向积极主动地向失业者提供就业机会并制定再培训计划，同时各级政府提供的救济金与接受培训与否紧密挂钩。一般来说，接受培训者按每小时43丹麦克郎领取报酬；另外，救济金领取者也可自行参加特定的教育和职业培训项目；而且，年满25岁的失业青年都必须接受一份工作，如果没有工作就接受公共就业服务机构提供的培训；那些没有完成系列教育的青年最初要接受至少为18个月的后续教育，此间可获取相当于一个学生的奖学金的收入，也叫失业补贴。英国的“工作福利”模式分两种情况：一种情况是针对激励求职人员寻找并获取一份工作方面的政策，比如发放求职人津贴，当失业人员的失业期限在6个月以内时，可以支付相应的保险金，但期限超过6个月之后，只能享受最低收入，并且通过申请、审批的方式获取；另一种情况是要求处于18~24岁的青年人员在失业的前四个月内接受顾问监督、接受信息和职业培训，如果无效则给这部分人群提供在私营部门长达6个月的补贴性工作，或接受最长为1年时间的全日制就业培训。假使失业者拒绝接受这些措施中的任何一种，那么其津贴将会被暂停两个星期，第二次拒绝暂停4个星期。

无论是英国模式还是丹麦模式，其失业保险都体现了由被动保障向主动刺激就业的转变。这种刺激力量不仅仅是来自于政府，而且包括社会团体以及用人单位。同样，政府也制定种种措施鼓励企业和学校合作，鼓励企业提供就业实训的场地。这些理念和方法、技术对于我国大学生失业保障机制的建立，对于我国失业保险的完善和社会保障体系的改革都有重要启示作用。

二、目前我国大学生失业保障的现状

我国大学生就业难已经成为一大社会问题，各地方政府针对此也采取了一些积极的对策，如引导大学生下基层、到西部发展以及对大学生创业实行一系列优惠措施。高校也积极采取相应的对策去解决这一问题，比如开展就业指导会、主办就业供需见面会、提供用人需求信息等方式，一些公共部门也定期举办招聘会、发布招聘信息。这些措施主要是通过引导供方的思维观念、疏通供求双方信息，激励那些潜在的自愿性失业人群转变为就业人口。应该来说，这些做法和想法切合了大学生就业难问题的某些环节。但这些措施大部分都是针对在大学毕业生找工作时期而制定的，一旦离开高校，这些政策就很难发挥作用。对于那些“一毕业便失业”的大学毕业生失业群体，我们尚无得力的举措，而广东等省发放大学毕业生失业补贴等办法效果并不明显。可以说，我国针对大学毕业生失业群体的保障系统仍然处于一种比较低水平的状态。

对于这部分人群的再就业问题以及相应的保障模式，学界现在主要有四种观点：一种认为应当将大学毕业生失业群体纳入我国现有的失业保险条例的框架里，另一种认为应该建立大学毕业生失业群体的救济制度，还有一种认为应当将大学毕业生群体应该纳入低保覆盖范围，有些学者则认为应该建立大学毕业生失业的商业保险。

笔者认为，这些观点都存在不太完善的地方。首先，大部分的建议仍然局限于保障而非激励，重安抚失业轻促进就业。其次，有些观点自相矛盾，将大学毕业生失业群体纳入低保覆盖范围中的提法本身就存在问题。因为，低保并没有对覆盖人群做规定，只是规定享受这项政策的人群需具备什么具体的条件并经由相关部分评审决定其享受的资格。而建立商业保险费用过高，那些经济比较困难、社会资本比较缺乏的群体反而不能进入，即最需要保障的人群反而被排除在外。

三、就业能力保险：另一种保障机制

事实上，大学毕业生失业群体有区别于其他群体的特殊性。首先，相对于其他群体，他们有更强烈的就业需求和必要，应该得到更多的就业激励；其次，大学毕业生刚从“象牙塔”走进社会，他们就业心态、就业观念还未完全成熟，更需要外力的帮助。因此笔者认为，建立大学毕业生失业群体的保障机制是非常有必要的。而且，这种保障机制更应该着眼于“促进其尽快就业”、“培养其获取就业的能力”这两方面，本文将这种保障机制称之为大学毕业生失业群体的就业能力保险系统。

首先，笔者认为，这个系统可以不考虑保障其基本生活需求功能。这主要是因为，无论是由政府出资建立这个基本生活保障金账户还是直接嫁接到其他就业人员的失业保险系统中，这种保障金的支付只会给这部分人群提供一个“延迟进入社会”的大保护伞。在我国，家庭保障仍然是一个不可忽视的因素。一方面，家庭的压力和动力可以促使毕业生尽自己最大的能力去寻找工作，或参与政府提供的就业能力培训；另一方面，家庭一般具备供养毕业生短期内的生活费用的能力。而且，我们完全可以学习欧共体国家的模式，建立一种“就业后报销补偿”机制来弥补这种生活上支出。比如设计不同的失业期限的报销比例，失业期限越短，报销比例越大，然后依次递减。通过这种方式激励大学毕业生调动自己的资源，全身心地谋求就业和准备就业。

其次，大学毕业生失业群体的就业能力保险更多的应该体现在培训和实训上，可从以下几个方面着手：

第一，政府购买相应的培训资源提供给这部分群体。专门的培训机构需要针对不同类型的失业者提供个性化的辅导、培训和长期指导计划，这些培训机构的经费开支应由政府购买。或者，失业者可以选择社会上的培训单位，在其找到工作之后实行相应的报销。但是，培训效果的保证是该环节的一个难点，因此要建立一套严格、科学的培训评估体系以及和培训效果直接挂钩的培训师体系。

第二，鼓励企业为失业者提供短期的实训基地。比如，通过税收优惠等措施激励资方为大学毕业生失业者提供相应的实践培训机会，期间资方可以提供相应的补偿工资，补偿工资可以作为税收减免的依据。

第三，政府应将就业能力保险覆盖失业前的预防、失业过程中的激励两个层面。失业前的预防主要是政府激励高校在课程设置上更多的融入就业能力培养方面的内容；失业过程中，政府积极推动供需双方的信息流通；失业后积极开设相应的就业能力诊断、培训等方面的项目。

建立大学毕业生就业能力保险模式在我国是比较新鲜的事物，也是我国失业保险系统完善的一个方向，本文初步就这个问题进行了框架性的探讨，细致的操作要点尚需进一步研究。

1.赵萌萌：《失业保险制度促进就业研究》，载《首都经济贸易大学硕士论文》，2007年版。

2.谢勇：《大学毕业生失业保障：制度选择与政策启示》，载《高教研究》，2007年第5期。

3.董克用，李刚：《比利时失业保险体系及其运行》，载《人口与经济》，2008年第1期。

3.王伟进：《大学生失业与失业津贴制度的选择》，载《青年探索》，2008年第4期。

4.林毓铭：《大学生失业的政府保障模式与市场保障模式》，载《高等教育研究》，2007年第4期。

5.何晶：《失业保险功能应三位一体——访首都经济贸易大学劳动和社会保障系主任吕学静教授》，载《中国报道》，2009年第3期。

6.徐章辉、毕先萍：《青年失业现状与再就业政策评估研究、国际比较与国内实证分析》，中国大百科全书出版社，2005年版。

7.帕特丽夏·威奈尔特、郭瑞卿：《就业能力——从理论到实践》，中国劳动出版社，2004年版。

8.张体勤、江岩：《基于就业力的大学生就业政策研究》，载《中国人力资源开发》，2009年第7期。