论中共和平实现“耕者有其田”中的公债征购＊

孙泽学

实现“耕者有其田”是中国共产党革命的理想与目标，为此中共做过不懈努力，在不同时期采取过不同方法。大革命失败后为反抗蒋介石国民党的压迫，中共以“打土豪，分田地”来满足穷苦农民对土地的愿望。抗战时期，鉴于国共两党合作抗日，中共在各抗日根据地实行减租减息的土地政策赢得了群众的广泛支持。抗战胜利后不久，在解放区针对广大农民对土地的渴望，从1946年5月4日中共中央发布《关于清算减租及土地问题的指示》（即《五四指示》）到1947年10月中共中央颁布《中国土地法大纲》前，各解放区以反奸、清算、减租、退租、退息及公债征购等方式，和平地“从地主手中获得土地，实现‘耕者有其田’”①《刘少奇选集》上卷，人民出版社，1981年，第378页。。目前学术界对其中的公债征购虽有些研究②李作民：《中国共产党和平解决土地问题的设想和和尝试》，《西南民族大学学报》1989年第1期；沙柳：《中国共产党和平解决土地问题的尝试》，《中南财经大学学报》1996年第5期；宋金寿：《以和平方式和经济手段解决土地问题的探索》，《北京科技大学学报》1997年第5期；杨奎松：《关于战后中共和平土改的尝试与可能问题》，《南京大学学报》2007年第5期等。，但仍需要进一步深化。

一、土地公债征购政策的出台及其动因

用土地公债征购的办法来实现“耕者有其田”，是中共中央在1946年7月19日向各解放区发出的《关于研究答复制定土地政策中的几个重要问题的指示》中提出的。该《指示》对征购的对象、范围、办法及地价评定等均提出了具体意见。《指示》规定，征购对象为地主，其“土地超过一定数额者由政府以法令征购之”，对从事自耕的中农及富农的土地“不问多少，应免于征购”；而敌伪及大汉奸的土地、旗地与地主的黑地及霸占的土地，则一律予以没收。

在征购范围上，“地主可保留一定数额的土地，免于征购，其保留数额根据各地土地的多寡，由各地政府规定之。但为了真正使地主在土地改革后能够生活，是否地主每人所保留的土地可等于中农每人所有平均土地的两倍 （即超过一倍，如中农每人三亩，地主每人可保留六亩）”。对抗战期间“在抗日军队与抗日民主政府中服务及积极协助抗日军队与抗日民主之地主，应给以优待，每人保留免于征购之土地，可多于一般地主所保留者之一倍左右”。而“超过一定数额的土地之大地主，其超过定额之土地，以半价或半价以下递减之价格征购之”，“地主多余的农具、耕牛、房屋等为农民所必需者，亦得征购之，但地主所有之工厂、商店、矿山，不得征购”。

关于地价评定，“由各县政府和当地地主与农民代表大会参照当地土地市价与土地质量之不同评议规定”。关于征购办法，规定“由政府发行土地公债，交付地主地价，分十年还本。公债基金，或者由得到土地的农民担负一部分，农民每年向政府交付一定数量的地价，分为十年至二十年交清。另一部分由政府在自己的收入中调剂。或者根本不要农民出地价，由政府在整个财政税收中调剂。除公债办法外，在抗日战争期间，地主负欠农民的债务，农民亦可当作交付地价折算”。①《中共中央文件选集》第16册，中共中央党校出版社，1992年，第253～254页。

其后，中共中央发出了《为实现耕者有其田向各解放区政府的提议》。《提议》共34条，实际是对7月19日指示的具体化，主要重申了公债征购的基本原则与方法，要求各解放区根据规定的原则制定并颁布法令，以满足广大农民正当的土地要求，同时保障地主在土地改革后必需的生活，并为国家的民主化、工业化打下广泛的巩固的基础②《解放战争时期土改文件选编 （1945—1949）》，中共中央党校出版社，1981年，第21～26页。。以上就是公债征购政策的主要内容。

中共中央提出用征购办法和平实现“耕者有其田”，有多方面考虑。

1.巩固和平民主统一战线。中共深知土地问题“是一个影响全国政治生活的大问题，可能影响统一战线，使一部分资产阶级民主派退出与我们的合作，影响我们的军队、干部与国民党的军队，影响国共关系与国际关系”③《刘少奇年谱 （1898—1968）》下卷，中央文献出版社，1996年，第42页。。当时，国共关系还没有完全破裂，谈判正在进行，党内出现了“和平民主新阶段”的乐观判断，某些解放区已着手复员，减少民兵，全国也弥漫着要求和平、休养生息的气氛。在此情况下，针对农民的土地要求，中共一直在寻求一种既能满足农民愿望，又能“绝不妨碍争取和平”、巩固统一战线的办法实现“耕者有其田”。可见，在实现“耕者有其田”的问题上，巩固统一战线是优先考虑的因素，因而中共特别注意中间势力的意见，照顾他们的利益，制定的相关政策也及时向他们解释，以争取他们的支持。《五四指示》发布后，毛泽东、刘少奇在关于土地政策的讲话中指出要“更可能争取团结他们”，对他们“应作正确而有力的解释，指出减租与耕者有其田都是实行政协决议，其方式又与内战时期大不相同”④《解放战争时期土地改革文件选编 （1945—1949）》，第8页。。随后，中央在关于时局及对策的指示中要求“在一切大城市中，除发展群众工作外，应用极大力量争取各部分中间派及国民党中间派”⑤《中共中央文件选集》第16册，第162页。。中央制定公债征购政策就是从“减少民族资产阶级分子和中间人士的动摇怀疑，以巩固反对内战独裁争取和平民主的统一战线，使土地问题得到顺利的解决”①《解放战争时期土地改革文件选编 （1945—1949）》，第15页。的愿望出发的。中央在提出公债征购办法的同时，给周恩来、董必武发出指示，要求他们及时向中间人士说明中共的土地政策，了解解放区群众对土地的正当要求及土地征购政策，让他们明白“只有实行孙中山先生的耕者有其田的主张和政治协商会议耕者有其田的决议，满足农民的土地要求，才能领导农民运动走入正轨，才能为国家民主化、工业化，生成巩固基础”。并表示“很愿意和他们共同研究这一有关一万万几千万人民生活的重大问题，欢迎他们提供意见，必要时可以与他们开座谈会来研究这个问题。他们认为对抗战民主有功须特别照顾的具体人物，他们也可提出”。②《解放战争时期土地改革文件选编 （1945—1949）》，第19～20页。

2.以公债征购的方式实施“耕者有其田”，可以暂时缓和与地主阶级的关系。毛泽东深谙“谁得到农民的拥护，谁就得到中国。谁解决土地问题，谁就得到农民拥护”③《斯诺在中国》，生活·读书·新知三联书店，1982年，第212页。之理。抗战结束后，中共面对国内出现的和平局面，面对广大农民对土地的要求，为缓和与地主阶级的关系，中央坚持抗战时期的减租减息政策。1945年11月7日，中共中央重申“目前我党方针，仍然是减租而不是没收土地”④《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年，第1173页。。《五四指示》对一般地主，特别是对属于抗属、军属和烈属的地主家属，在保留土地份额上给予相当照顾。毛泽东在批准《五四指示》时亦强调，在宣传上“不要谈土地革命”⑤《刘少奇年谱 （1898—1968）》下卷，第42页。；中央也要求“在目前斗争的策略上，我们在各地的报纸上除公开宣传反奸、清算、减租、减息的群众斗争外，暂时不要宣传农民的土地要求、土地改革的行动以及解放区土地关系的根本改变，暂时不要宣传中央一九四二年土地政策的某些改变”⑥《解放战争时期土地改革文件选编 （1945—1949）》，第10页。。但毛泽东、刘少奇非常清楚土地改革是党“历史上许多时期获得大众支持和吸引人们加入革命的一个根源”⑦〔美〕詹姆斯·R.汤森等著，顾速、董方译：《中国政治》，江苏人民出版社，2003年，第12页。，而“现在类似大革命时期，农民伸出手来要土地，共产党是否批准，必须有坚定明确的态度”。中共认为“目前国民党有大城市，有帝国主义帮助，占有四分之三人口的地区，我们只有依靠广大人民群众的伟大力量，与之斗争，才能改变这种他大我小的形势，如果在一万万几千万人口的解放区内，解决了土地问题，即可使解放区人民长期支持斗争不觉疲倦”。因此，“这是一个基本的问题，是一切工作的基本环节，必须使全党干部认识其重要性”⑧《解放战争时期土地改革文件选编 （1945—1949）》，第7页。。在此情况下以什么方法既满足农民的愿望又不恶化同地主的关系，考虑各方面的因素，毛泽东代表中央提出：“由各解放区发行土地公债发给地主，有代价地征收土地分配农民。其已经分配者，补发公债，如此可使地主不受过大损失。”⑨《毛泽东年谱 （1893—1949）》下卷，人民出版社，中共中央文献出版社，1993年，第99页。对一般地主不采取没收办法，而且允许其保留一定数额的土地，对抗战民主运动有功者，给以优待，保留比一般地主更多的土地。以此方式实施“耕者有其田”，既可缩小打击面，尽可能使敌对势力保持暂时中立 （这对于解放战争初期处于弱势地位的中共来说特别重要），也符合孙中山照价收买的主张及1946年1月政协会议决议的精神，又与国民政府《土地法》不矛盾。这一办法对“一切地主采取缓和态度”○10《中共中央文件选集》第16册，第264页。，既利于“缓和地主逃亡，分化地主内部”○11《中共中央文件选集》第16册，第252页。，又可以避免把他们逼到反动营垒一边。事实上，在实施征购过程中，不少地主就“认为合法合理”，地主和农民“谁都认为分配土地是应该的”○12《解放战争时期土地改革文件选编 （1945—1949）》，第54页。。

3.与群众自下而上的土地改革方式相配合。抗战结束后，各解放区“在反奸、清算、减租、减息斗争中，直接从地主手中取得土地，实现‘耕者有其田’，群众热情极高。在群众运动深入的地方，基本上解决了或正在解决土地问题。有些地方，运动的结果，甚至实现了‘平均土地’，所有的人 （地主在内）都得了三亩土地”。而部分逃到城市的汉奸、豪绅、恶霸、地主却大骂解放区的群众运动，有的中间人士发生怀疑，在党内亦有少数人感觉群众运动过火了。“在此种情况下，我党不能没有坚定的方针，不能不坚决拥护广大群众这种直接实行土地改革的行动，并加以有计划的领导，使各解放区的土地改革，依据群众运动发展的规模和程度，迅速求其实现。”①《刘少奇选集》上卷，第377页。为此，《五四指示》坚决拥护群众从地主手中获得土地，并肯定了通过赎买、地主献地和清算等和平方式实现“耕者有其田”的途径。

各地在执行《五四指示》的过程中却遇到了一些问题：一是一些地主在抗战时期积极参加抗战，一些开明绅士也积极与中共合作，根据《五四指示》的规定就不便于清算；二是清算减租只能针对有问题的地主，而对执行中共政策、守法的地主则不能清算，即使清算也只能涉及一部分，不能把地主余额土地清算完；三是在献地运动中，除开明绅士大量献地外，一般地主则不愿献地或献出坏地保留好地。四是对于外国教堂、外国侨民占有的土地及某些公地，不便用清算等办法，否则容易引起外交纠纷。因此，仍然有许多农民得不到土地，如在陕甘宁边区，经过减租清算、退租退息和开明士绅自愿献地后，未经分配土地的一些县，平均有一半的土地没有转入农民手中②李维汉：《回忆和研究》（下），中共党史资料出版社，1986年，第597页。。以上表明，在维护统一战线，防止涉外事件发生的前提下，仅有农民创造的自下而上的土地改革办法是难以真正实现“耕者有其田”的，需要各解放区政府自上而下的土地法令相互配合。中共中央在深入调查研究的基础上，提出了公债征购的办法，既完善了《五四指示》的规定，又为各解放区提供了土改的政策指导。

4.是中共为改变在实现“耕者有其田”上落后于群众的状况，化被动为主动，巩固合法性的需要。在抗战期间，根据地农民曾于1937年秋至次年初、1939年下半年至1940年上半年和1942年冬至1944年春三次起来要求得到土地，实现“耕者有其田”，但都被中央和各级党组织说服了。抗战胜利之初，根据地在贯彻减租减息政策的过程中，农民又提出了解决土地问题的要求。如山东的乳山县1942年开始减租减息，到1946年初农民普遍要求解决土地问题。其理由主要是：（1）1942年减租订立的租约将到期，农民担心失去这部分地租难以生活；（2）在减租清算中，地主恶霸抵还给农民的土地财产多未订立转权契约，农民有顾虑，觉得没保障，要求政府给予证据以防地主日后抵赖；（3）在减租减息过程中，部分地主愿将其出租的土地低价卖给佃户，但村干部考虑到减租政策，说服双方保持租佃关系，要求政府妥善处理；（4）相当多的农民即将参加自卫战争，希望在离家前解决土地问题③赵效民主编《中国土地改革史》，人民出版社，1990年，第315页。。其他一些地区群众也突破了中央的规定，自发地从地主手中取得土地，实现“耕者有其田”。斯特朗在河南时农民就告诉她：“共产党决定土改之前，我们已经完成一半了。”④《斯特朗文集》 （三），新华出版社，1988年，第327页。因此，刘少奇说，“土地问题今天实际上是群众在解决，中央只有一个一九四二年土地政策的决定，已经落在群众后面了”⑤参见金冲及《转折年代——中国的1947》（生活·读书·新知三联书店，2002年）第378页。。毛泽东也意识到必须调整土地政策以改变被动的局面。1946年3月，他起草了一个关于土地问题的文件⑥《毛泽东年谱 （1893—1949）》下卷，第64页。，以加强对群众运动的指导。《五四指示》就是为扭转“落在群众后面”的状况出台的⑦韩丁认为，《五四指示》“对于那些尚未实行土改的地区，这是一个彻底平分土地的号召，而太行山区等地的贫雇农团和农会早已主动地进行了这样的斗争，对于他们，这个指示就是一个正式的批准”。参见〔美〕韩丁《翻身：中国一个村庄的革命纪实》（北京出版社，1980年）第227页。胡素珊也认为“《五四指示》只不过证实并正式宣布了一个早在日本投降前就已在实践中发展起来的政策”。参见《中国的内战：1945—1949年的政治斗争》（中国青年出版社，1997年）第292页。。该指示虽提出了土地改革的基本原则，但在具体做法上只是对群众的自发创造作了肯定与推介，显然与农民的要求有距离。提出公债征购既满足了农民的愿望，也扭转了被动局面。另外，根据法国学者夸克的理论：“为了使共同体中的成员能够认为统治者的指挥地位是具有合法性的，那么就需要这种地位明确地表现出它所具有的公共福祉的活力。”①〔法〕让-马克·夸克著，佟心平等译：《合法性与政治》，中央编译出版社，2002年，第47页。中共作为解放区的领导者，为得到农民的合法性认同，就必须尽全力满足共同体成员的需要，带给他们实际利益。土地作为农村中最主要的生产资料，是农民最企求得到的，如果以和平的方式使地权由地主手中转移到农民手里，就是给农民带来的最大福祉，从而增强他们对中共政权的合法性认同。事实也是这样，“解放区实行土地改革的经验完全证明：只要当土地‘回了老家’，农民取得了‘命根子’，‘饭碗根’，农民的生产积极性便空前的提高”②《争取春耕前完成土地改革》，《解放日报》1946年12月14日。。费正清认为：“通过财产的再分配而激发起来的最初的阶级觉悟，转变成从事战争所必不可少的特种支持。”③〔美〕费正清、费维恺编《剑桥中华民国史》下卷，中国社会科学出版社，1998年，第862页。

二、公债征购政策的实施

中共中央1946年7月19日的指示下达各解放区后，多数中央局和中央分局提出不同意见。9月21日，中央鉴于以上情况，决定暂缓发表征购土地提议文件，并解释说：“中央关于征购土地提议，有些地区要求暂缓发表，以免影响群众的反奸清算运动。有些地区要求提早发布，其主要目的是为了在老区内解决抗日地主、抗属地主的土地。我们将各地意见研究之后，认为目前暂不公布为有利，等过了阳历年各地将土地问题基本解决之后，再看情况决定发布问题。”④《解放战争时期土地改革文件选编 （1945—1949）》，第35页。虽然中央没有发布该文件，但有的地方从本地区实际出发着手试行。

9月28日，西北局发出《关于试行土地公债办法草案》，规定地主除留超过当地中农每人占有土地平均数的一倍两倍以上者，由政府依令征购之。所有征购、没收的土地，均应分配给无地少地的农民。无人承购者，即公地由政府管理。⑤张俊南等编《陕甘宁边区大事记》，三秦出版社，1986年，第218页。陕甘宁边区政府副主席李鼎铭在边区委员会上提出试行土地公债，得到各委员的普遍认同，并写入了拟议中的陕甘宁边区宪法草案⑥《谢觉哉日记》 （下），人民出版社，1984年，第999页。。11月5日，边区第三届二次政府委员会作出决议，同意采用试行土地公债征购地主超额土地的办法。12月13日，边区政府制定的《征购地主土地条例草案》公布试行。原则是：“在未经土地改革区域，发行土地公债，征购地主超过应留数量之土地，分配给无地或少地之农民，以达到耕者有其田之目的。”条例主要有三方面内容：一是规定土地征购的范围。一般地主，留给其家中每人平均地数，应多于当地中农每人平均地数50％。在抗日战争及自卫战争中，著有功绩之地主，留给其家中每人平均地数，应多于当地中农每人平均地数之一倍。地主自力耕种之土地和富农土地不得征购。二是规定了征购地价的评定方法。由当地乡政府协同乡农会及地主具体评定，其标准按各地地价与土地质量不同而定，但最高不得超过该地平年两年收获量的总和，最低不得低于该地平年一年的收获量。被征购土地之地价，采用超额递减办法。三是规定了土地承购办法。“政府征购之土地，按征购原价之半数，分配给无地或地少之农民承购。地价分为十年付清。家境贫苦无力缴付者，经县政府呈请边区政府批准后可予免付。”原耕种之贫苦佃农及雇农、家境贫苦之革命死难者的遗族、现役军人之直系家属及复员退伍军人有承购土地的优先权，且移民难民应和当地居民有同等承购土地之权利。条例还对土地公债的清偿、宗教团体、庙院、族田及土地上的附着物等规定了处理办法。⑦《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑，档案出版社，1991年，第16、41～43页。

边区政府为取得经验，于1946年11月至次年2月组织了三个土地征购工作团分赴绥德新店区一乡、庆阳高迎区王家塬和米脂杨家沟进行试点。在绥德的工作团先是宣传解释土地公债条例，然后组织征购委员会，以乡农会为主，村代表和公证人 （非征购户和非承购户）组成，先弄清土地情况，评定土地等级和地价；再评议成分，确定征购户、承购户及征购和承购的数量。通过9天的工作，共有225户、991人承购土地1193垧，还承购石、土窑27孔。其中，贺石村61户无地或少地的农民，用19石8斗米买了424垧地 （内有典地141.5垧），7户地主57人留地272.5垧，平均每人留地4.8垧。米脂的杨家沟通过征购，全乡从63户地主手中征购了20881亩土地，全部分给了无地或少地的农民。在庆阳的王家塬，经过调查研究，宣传政策；召开大会，发动群众，讨论征购，控诉恶霸；确定征地和分地原则；换约、丈地、定界，给地主发公债，给农民发土地证及健全村政权，推行乡自治等四个阶段，共征购1900余亩，以每亩一年至一年半的收获量作价，分别由68户无地和22户少地的农民承购，人均5至6亩。按规定给地主人均留地9亩，超过当地中农的50％，符合条例规定。经过征购，使97％的土地归农民所有。王家塬的试点被边区政府树为土地征购的典型向边区推介。①参见李维汉《回忆和研究》（下）第598～599页；《解放日报》1946年12月29日、1947年1月21日。1947年2月，边区政府根据实施征购试点中反映出的问题，对条例的部分内容作了修订②参见《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑第107页。。

除以上三个试点外，边区在米脂的桃镇区和葭县等地也实施了土地征购。如桃镇区8乡经过1946年冬和次年春两次征购后，地主、富农人均占地只比中农多0.6至0.7垧，而葭县倍甘区一、五乡经过两次征购后，地主、富农分别减少土地2/3和1/2，贫农的土地已接近于平均数③参见董志凯《解放战争时期的土地改革》（北京大学出版社，1987年）第71～73页。。12月28日，边区政府在关于贯彻土地改革的指示信中，要求各专区、县“凡已普遍完成彻底减租的地区如绥德分区各县，首应普遍征购分配，陇东分区之庆、合、镇三县，安边、鄜县及关中分区各县未分配土地地区，应在继续发动群众深入查减的基础上进行征购分配，务须于明年春耕之前彻底完成土地改革”④《陕甘宁边区政府文件选编》第11辑，第72页。。1947年2月6日，陇东分区召集合水、镇原、庆阳三县党政军干部汇报试行公债征购情况。三县已有22个乡试行完毕，共征购土地6万余亩，由占人口28％的无地或少地的农民承购，9680多人平均每人得地6亩多。⑤参见《解放日报》1947年2月12日。

边区征购土地试点的成功得到了中共中央的肯定。1947年2月8日，中央《关于陕甘宁边区若干地方试办土地公债经验的通报》指出：“最近在陕甘宁边区若干地方试办土地公债结果，证明这是彻底解决土地问题——最后消灭封建土地关系与更多满足无地、少地农民土地要求的最好办法之一。”之所以如此，其一，它是以政府法令的形式出现的，“使群众的清算更加站在合法地位，使群众感觉有政府法令的保证而更敢于斗争，使地主感觉更非拿出全部余额土地不可”。其二，它解决了在赎买、献地和清算中遇到的问题。公债征购可以使地主把余额土地完全拿出，交给农民；对一些抗日地主和开明士绅不便清算的土地，也有了法律根据；对外国教堂、外国侨民的土地，实行此法也可避免外交纠纷。其三是群众欢迎。由于土地改革时期地价大跌，以公债购买土地的市价低，且公债本息偿还时间规定又长，政府和群众负担得起。其四是社会影响好。“边区公债条例传到北平时，很得中外记者赞许，认为共产党的土地政策已经有所变更，故土地公债的办法可使我们的土地改革增加一般的合法地位，减少中间派资产阶级的反对。”因此，中央认为，“用公债征购土地分给农民的办法，很可在各解放区采用”。⑥《解放战争时期土地改革文件选编 （1945—1949）》，第45～46页。

华东解放区也制定了相关条例。9月，华东局就山东地区实行土地征购问题请示中央，并在制定的《中共华东中央局关于彻底实行土地改革的指示》中，对征购问题作出安排：“为满足农民土地要求，顺利实行耕者有其田，并争取全国广大阶层对我党土地改革政策的同情，对于地主土地超过一定数额者，由政府依法征购之，其具体办法由政府公布。”①《解放战争时期山东的土地改革》，山东人民出版社，1993年，第206页。10月25日，山东省政府通过了《土地改革暂行条例》。在“征购土地”项中规定，地主土地经清偿、献田后所余土地，超过政府规定数额者由政府依法酌量征购。由政府发行土地公债，向地主征购土地，地价由得到土地的农民负担一半，政府负担一半。农民从得到土地的第二年起，每年向政府缴纳其应付地价的1/10，分10年还清。征购地价由当地县 （市）政府、地主与农民代表评议规定，一般应低于市价，并得递减至半价征购。土地公债为实物公债，地价亦按实物计算。凡富农自耕土地，无论多少不予征购。另外，对特殊土地、分配土地、地权等均有详细规定。②参见韩延龙、常兆儒编《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》第4卷 （中国社会科学出版社，1984年）第508～511页。它比陕甘宁边区颁布的征购地主土地条例还细致、全面。山东的土地征购虽有完备的文本，却未见付诸实践。1947年2月，在中央提出公债征购土地的办法“很可在各解放区采用”后，华东局于2月21日发出《关于目前贯彻土地改革土地复查并突击春耕生产的指示》中重提土地征购：“为了更广泛有效的进行土改运动，中央指示除清算献田办法外再加一个征购土地的办法，以满足农民均能获得土地的要求。特别对于一般开明的以及中小地主、部分富农多余的土地，边沿区的地主土地，教会土地等，采取此办法将更能发动群众以补救某些清算及献田的勉强生硬……过去省府曾经颁布此项办法，但因战争紧张未发公债，各地可按省府办法及参照陕甘宁边区颁布的办法，制定当地征购办法，并由各行署自发公债，以利迅速广泛开展和贯彻土改运动。”③《解放战争时期山东的土地改革》，第229～230页。4月底，华东局又对征购的范围及征购程序作出规定：“地主留地以中农的平均数为标准 （耕地多的地方可留富裕中农同样多的土地），其按照去年省府法令规定多留的土地，以公债征购，分配给农民；富农除拿出出租部分土地，如群众坚决要求其拿出一部分自耕土地时，则政府可以公债征购之。”“征购土地的公债因政府不及印刷，可先由县区政府出具临时凭据，以后调换。土地公债规定于五年后开始还本，分五年还清 （例如票面为五百元，则每年还一百元）。”④参见王友明《革命与乡村——解放区土地改革研究：1941—1948》（上海社会科学院出版社，2006年）第178页。根据华东局的指示，山东解放区在一些地方推行了公债征购。但随后开始“反特复查”运动，迫于形势，地主不敢接受征购。7月7日华东局发出《关于山东土改复查新指示》后，山东地区转而采取激烈的土地政策，将地主“扫地出门”，公债征购遂被放弃。

此外，冀东行署于1947年1月20日发出《冀东行政公署关于发行土地债券的指示》；1月27日，西北局发出《关于发动群众彻底解决土地问题的指示》，均要求本地区发行土地债券，帮助农民取得土地⑤参见杨奎松《中华人民共和国建国史研究》（一）（江西人民出版社，2009年）第33页。。

以上表明，当时中央确曾认真考虑采取对社会震动较小的方法，而不是无偿没收的方法来实现“耕者有其田”。但是全国越来越紧张的战争局势，要求必须在较短的时间内果断有力地解决土地问题以获得农民的支持，使这一温和的办法丧失了实现的可能⑥参见金冲及主编《刘少奇传》（上）（中央文献出版社，1998年）第561页。。

三、对公债征购中几个问题的认识

1.中共提出公债征购除受当时的形势与环境影响外，还有思想基础。马克思主义创始人曾提出过对资本主义实行和平赎买的设想，而对封建土地关系则主张以暴力手段加以消灭。受此影响，中共从早期主张“耕地农有”到“打土豪分田地”，都是以没收地主土地为前提。在全面抗战爆发前，中共为争取建立抗日民族统一战线，提出“愿意停止使用暴力没收地主土地的政策，而准备在新的民主共和国建设过程中，用立法和别的适当方法去解决土地问题”⑦《毛泽东选集》第1卷，人民出版社，1991年，第260页。。1940年8月，张闻天在谈到抗日民族统一战线中的“左”倾危险时说：“我们党内还有不少同志固执着一个老公式，以为中国民主革命的胜利，必须经过两个阶段，即民族统一战线的阶段与土地革命的阶段……相反地，新的情况，新的实践，将证明中国民主革命的胜利不一定再要经过那两个阶段，农民土地问题不必一定要经过土地革命的阶段来解决，而可以就在民族统一战线的阶段中经过革命的逐渐改良办法，来求得解决。这在敌后方抗日根据地实际经验的例子中，已经显示了它的端倪。”①《张闻天文集》第3卷，中共党史出版社，1994年，第94～95页。经过抗日根据地的减租减息实践，中共认识到在实行民主制度下，土地问题是可以通过和平方式来解决的。1944年7月14日，毛泽东在会见英国记者斯坦因时指出：“只要真正的民主政府制度在各地建立起来，就可能把现在处于封建剥削制度下的一切土地逐步地和平地转移给耕种者……但是，这样的解决方法取决于真正的国内和平和真正的民主的实现。”②《毛泽东文集》第3卷，人民出版社，1996年，第185页。李维汉在会见中外记者参观团时也说：“我们现在的土地政策是减租减息和交租交息，我们执行这个政策已经得到很好效果。地主在减租以后，有的已经开始自己劳动，有的转办工厂、合作社，改变了他们的经济地位。政府鼓励这种改变。这些经验说明，在民主政府领导下，土地问题是可以和平解决的。”③李维汉：《回忆和研究》（下），第595页。在中共七大上，毛泽东在谈到战后土地政策时表示：“如果没有特殊阻碍，我们准备在战后继续实行下去，首先在全国范围内实现减租减息，然后采取适当方法，有步骤地达到‘耕者有其田’。”④《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991年，第1076页。抗战胜利后，中共从强调在解放区贯彻减租减息，在宣传上“不要谈土地革命”和农民的土地要求及中共政策的变化，到认同并支持农民通过赎买、地主献地和清算的方式和平取得土地，再到提出公债征购，是有思想基础的。中共作为一个革命政党，并非一贯的暴力论者，即使在实现从改良到革命的原则转变后，也曾争取以改良的方式达到既定的目标。⑤在联合政府谈判期间，毛泽东曾说，我们对国民党的方针，自国共合作以来，就是改良方针……建立联合政府的口号不是改良主义的，而是革命性的。并说这是一个原则性的转变。《毛泽东年谱》中卷，人民出版社、中央文献出版社，1993年，第553、576页。

2.公债征购也是对中间势力和国民党提出的用土地债券的办法平均地权的回应。抗战胜利后，中间势力和国民党都提出通过发行土地债券实现“耕者有其田”的主张。如三民主义同志联合会主张“实行平均地权，以下列方法逐渐实现之：（一）国有土地，不得出卖。（二）无主土地，收归国有。（三）发行土地公债，主要以征购方式，逐渐实现土地国有”。中国民主同盟提议由政府“规定最高限度之土地私有额，凡超额之私有土地，国家于必要时，得依法定程序征购之，而以渐进方式完成土地国有之最高原则”。中国民主建国会提出“农村土地问题之解决，应从保障佃权，限制佃租入手，进一步由国家征租或发行债券征购非自耕地，分租与农民”。中国致公党设想：“土地问题，必须用和平合理之政策速求解决……其解决办法，应从保障佃权，限制佃租入手，扩大农贷，简化贷款手续，严禁高利贷及其他盘剥；进而由国家征租或发行债券，征购非自耕土地，分租与农民，由此逐渐实现本党‘耕者有其田’之基本政策。”⑥邱钱牧等编《民主革命时期的民主党派》，湖南人民出版社，1986年，第23、214、388、633页。中国民主社会党也主张“应有一个全国适用的土地改革办法，使耕者有其田的理想由和平方法得以实现”，办法是由“政府设土地担保银行，出资收买耕地”，“平定地价，扶助贫农”⑦《中国民主社会党》，档案出版社，1988年，第181、229、154页。。国民党亦深知，“土地问题是解决国民经济的中心，土地问题合理解决，政治与军事便迎刃而解”，因此，在抗战前后曾多次提出过解决土地问题的政策。1945年10月国民政府地政署修订《扶植自耕农实施办法草案》提出，以土地债券征收个人逾额之土地、荒地及不在地主出租之地，招致具有耕作能力之农民承领自耕。1946年3月，国民党六届二中全会宣言提出，即刻规定“耕者有其田”之实施步骤及办法，由政府发行土地债券，收购大地主土地，分配给退伍士兵及贫农，并切实扶植自耕农，保护佃农。按照宣言精神，4月29日，国民政府修正公布《土地法》，规定私有土地实行最高限额，逾额土地、无主土地、空地、菜地等等，得由政府照价收购后转售佃农，分年偿还地价，但最多不得超过20年，土地银行发行土地债券作购地资金。继而又在《绥靖区经济设施纲要》及《绥靖区土地处理办法》中规定，私人占地以50亩为限，超过限额之土地由政府征购，地价以土地债券偿付。农民在缴纳地价的前提下向国家承领耕种，不超过15年付清。地价未付清前土地凭证由政府保管，作为抵押。若政府认为承领人违反规定可随时收回等。①《中华民国史档案资料汇编》第5辑第3编，财政经济 （六），江苏古籍出版社，第2、31、11、23～24页。

可见，以土地债券的方式实现“耕者有其田”是抗战结束后中间势力和国民党的诉求。但是中间势力的设想仅停留在纸面上，既无配套措施又缺乏实践的平台。国民党在内外压力下②当时美国一些政治家对国民党的土地等问题提出尖锐批评，美国副总统华莱士就公开表示中国应解决农民的土地问题，其助手曾经当面建议蒋介石进行土改。参见〔美〕伊·卡恩《中国通》（新华出版社，1980年）第140页。提出的土地政策连自己也承认“多未见诸实施”。《绥靖区土地处理办法》虽曾在江苏的4个县和安徽、山东、河北、察哈尔、陕西各2个县进行过试验，但由于其政权的政治基础对该政策多持反对态度而使试验无法继续。1947年9月底至10月初，国民党召开全国土地会议，讨论土地政策等问题，提出了若干解决方案。其基本思路是在不触动地主根本利益的前提下，以和平、渐进、改良、赎买的方式来解决土地问题。1948年3月20日，“中国土地改革协会”发表《土地改革方案》，提出全国土地自即日起一律归现耕农民所有，佃耕者以分年清偿地价方式取得土地所有权；地价定为现租额之7倍，分14年交纳；现租额则以不超过农地正产物375‰计算。该方案拟在半年内拟定计划，一年内实施完成。立法院对此案进行了近3个月的讨论，结果以“并付审查”了结。③汪朝光：《中国命运的决战1945～1949》，江苏人民出版社，2006年，第327页。

事实表明，中共才是“耕者有其田”的忠实实践者。中共提出的公债征购不是一般性口号，比中间势力和国民党的提议更具可操作性。正如毛泽东指出的：“‘耕者有其田’的主张，是一种资产阶级民主主义性质的主张，并不是无产阶级社会主义性质的主张，是一切革命民主派的主张，并不单是我们共产党人的主张。所不同的，在中国条件下，只有我们共产党人把这项主张看得特别认真，不但口讲，而且实做。”④《毛泽东选集》第3卷，人民出版社，1991年，第1074～1075页。

3.公债征购与《五四指示》一样，是和平实现“耕者有其田”政策的有机组成部分，其指导思想与《五四指示》方针是一致的。实现“耕者有其田”是中共民主革命的目标。一些农民对中共在抗战胜利后没有把实现“耕者有其田”提上日程是不满意的。针对一些解放区在反奸清算、减租减息的斗争中，农民自己动手直接从地主手中取得土地、实现“耕者有其田”的情况，中央发布了《五四指示》，提出了指导各根据地土地改革的基本原则，认同并推广群众在解决土地问题中所创造的模式，并要求对抗日军人及抗日干部的家属属于豪绅地主成分者，对抗日时期无论在解放区还是在国统区与我们合作而不反共的开明绅士及其他人等，“一般应采取调解仲裁方式……对待中小地主的态度应与对待大地主、豪绅、恶霸的态度有所区别，应多采取调解仲裁方式解决他们与农民的纠纷”，从而“使农民站在合法和有理地位”⑤《刘少奇选集》上卷，第379、381页。。上述与“内战时期大不相同”的土地政策，“是在对剥削者和掌权者毫无惩罚的情况下实行的”⑥〔美〕费正清、费维恺编《剑桥中华民国史》下卷，第859页。非暴力的和平政策。可以说，《五四指示》是以和平实现“耕者有其田”为宗旨的，它既是战后和平环境的产物，又是维护和平、巩固和平的土地政策，继而由中央提议的公债征购的和平性，更是不言而喻的。同时，在方针上，从中央到地方都强调两者的相互结合。《五四指示》肯定的是“群众所创造，为中央所批准的适当方法”，公债征购则是“使农民群众自下而上的土地改革运动与各解放区自上而下的土地法令相互配合”，征购土地占有大户、不便清算的抗日地主和开明士绅的土地、外国教堂和外国侨民的土地及某些公地，以满足农民的土地要求。如陕甘宁边区颁布的《征购地主土地条例草案》指出：“凡已彻底减租地区应即遵照本条例草案实行……在查减尚不彻底的地区，亟须继续发动群众普遍进行查租减租，在贯彻减租工作的基础之上，依据本条例草案进行征购地主土地。”①《解放日报》1946年12月20日。中央在总结陕甘宁边区试办土地公债经验的通报中也说，公债征购不是“代替清算、献地等办法，而是在采用清算、献地等办法之外，再增加一个征购的办法，多一个办法总比少一个办法要好。在陕甘宁边区也和各解放区一样，发动群众清算是解决土地问题的主要办法 （这是自下而上的），但如果再加一个由上而下的由政府颁布法令以公债征购土地的办法来配合，就更能发动群众，更能使土地问题迅速彻底而完全的解决”②《解放战争时期土地改革文件选编 （1945—1949）》，第46页。。

可见，公债征购与《五四指示》所肯定的群众创造的自下而上的办法相得益彰，其指导思想与《五四指示》是一致的。那种仅把公债征购视为中共和平解决土地问题政策的看法是不全面的。

4.中央发布公债征购政策的审慎性及地方实施的自主性。在提出公债征购的办法后，中央考虑到各地群众运动发展不平衡，运动的进度不一致，特别是对各地的运动情况不很了解，因此，要求各地特别考虑：“如果我们目前宣布这样的法令，对当前正在发展的群众运动有否阻碍，地主多留地和用公债征购及农民出一部分地价等办法，农民是否赞成，有无损伤农民的基本利益，现在由政府宣布土地法令，是否已到时机，这样的法令其有效期是否可从法令公布之日起才发生效力，而在此以前已经解决的土地，不再重新征购。如果你们那里土地问题大部分已经解决，那就要采取批准农民既得的果实，由政府调剂补救地主的必需生活和土地的办法，这样的法令是否适当；如果在大部没有解决，群众运动刚开始的地区，宣布这样法令又是否适当……”要求各地答复，以便能更周密地制定公开的土地政策加以公布，以满足广大农民的正当要求。在得到各地对公债征购提议的不同反馈意见后，中央在给山东的指示中提出暂不公布，再视1947年初的情况而定③《解放战争时期土地改革文件选编 （1945—1949）》，第17、35页。。1947年1月10日，刘少奇在询问土地改革问题时提出：“是否由各解放区政府各自颁布法令，发行土地公债，征购一切地主多余的土地，无代价分给农民，以便采用一般合法方式，最后取消地主这一个阶级。颁布土地公债法令这时期是否已到？”④《解放战争时期土地改革文件选编 （1945—1949）》，第43页。直到陕甘宁边区试办公债征购取得较好的社会效果后才肯定了这一办法的可行性。

从上述过程可以看出，中共中央在颁行这一政策时是极其审慎的，它反映了中共中央在事关人民群众切身利益的重大问题上的一贯立场。在实施上，中共中央考虑到各地情况的差异，并未作出刚性规定，各解放区如何处理，由当地政府自主决定。后来虽然向其他解放区推介陕甘宁边区的经验，但各根据地从实际出发并未仿效，体现了较大的自主性。如太岳区认为中央颁布公债征购法令对解决干部家属及民主人士等的土地问题有好处，且可给群众多一层合法斗争的工具。但该区因已经采取了直接的平均分配的办法解决土地问题，所以认为此办法“在我区似不迫切需要”⑤《薄一波书信集》（上），中共党史出版社，2009年，第67页。。他们的做法也得到中央的认可。