土地“招拍挂”对土地资源可持续利用的影响

■ 陈 星/宋浩昆

（云南大学，昆明 650091）

土地“招拍挂”对土地资源可持续利用的影响

■ 陈 星/宋浩昆

（云南大学，昆明 650091）

实施土地“招拍挂”制度，有利于加强政府对土地一级市场的宏观调控管理，完善土地出让制度，建立以供给引导和制约需求的新机制，促进土地资源可持续利用。但也存在使地价上涨过快、幕后交易、腐败串谋、暗箱操作、土地隐性市场等问题。为此，应对现行土地招拍挂制度进行调整和改革，从而促进土地资源的可持续利用。

“招拍挂”；土地资源；可持续利用

1 土地“招拍挂”制度概述

1.1 土地“招拍挂”制度建立的目的

《土地法》及国土资源部门颁布的相关法规明确规定，经营性用地必须通过招标、拍卖或挂牌等方式向社会公开出让国有土地。其含义是指经营性用地必须通过上述三种方式出让土地[2]，统称为“招拍挂”制度。

土地“招拍挂”制度是政府通过宏观调控深化土地使用制度改革, 建立统一、公平、规范有序的土地市场, 充分发挥市场配置土地资源的基础性作用, 体现统一开发、统一供地, 以供应引导和制约需求, 实现土地优化配置，促进土地资源的可持续利用。

1.2 土地“招拍挂”制度的优点

首先，土地使用权流转实行公开的“招拍挂”的方式，提高了流转的透明度，有效地防止和避免了腐败行为的产生。土地使用权流转不公开，难免搀杂着“幕后交易”一些掌管土地使用权的部门为了个人或小集团利益，往往会借机敛财直接导致国有资产流失。

其次，土地流转实行“招拍挂”，有利于土地市场公平竞争。公开拍卖，所有房地产商都可以通过竟买的方式取得土地使用权，无论内资企业还是外资企业，一律通过竟拍的方式，进一步体现了优胜劣汰的市场法则。

再次，土地流转实行“招拍挂”，不仅能有效地遏制土地市场的泡沫经济，通过公开竞争的方式使得土地的价格更趋合理，使倒买倒卖土地的空间大为减小，有利于房地产市场的健康发展。

最后，土地出让实行“招拍挂”，能够更加合理地体现土地使用价值。政府必须对土地进行正确的评估，采用合理的招标办法，公正的评出中标单位，开发出符合市场要求的优秀建筑，更好地体现土地使用价值。

同时，土地出让实行“招拍挂”，有利于开发商综合实力的提高。公开“招拍挂”意味着房地产开发商机会均等，只要有足够的经济实力和竞争实力，就能在竞争中取胜，从而形成房地产市场的适者生存。

“招拍挂”制度的以上优点是建立在该制度本身高度完善并有严格、合理的操作流程和实施细则，并有良好的政治、法律环境和人文基础。反之，在政府职能、社会道德、法律制度和监督制度等社会政治制度和市场经济制度不配套的情况下，不但不能从根本上解决传统体制或制度的效率问题，而且会带来更为严重的社会公平问题[2]。

1.3 土地“招拍挂”制度的弊端

第一，地价问题。由于土地“招拍挂”采用竞标的方式，“价高者得”的规则不可避免地造成地价和房价上涨过快的局面，我国部分地区土地价格在招、拍、挂出让过程中出现了地价上涨过快、地价过高的现象。

虽然商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地近年来地价接连攀升，部分地区出现了较为严重的地价虚高迹象，但另一方面不断有低地价、甚至零地价出让工业用地现象在各地涌现，屡禁不止，造成地价的“二元化”现象[2]。

第二，社会公平问题。虽然“招拍挂”出让制度本身市场化程度较高，具备相对较为公开透明的出让机制，但在当前土地制度改革滞后和国有土地出让过程中实质性的管理和监督缺位的前提下，少数人借机争取个人利益，名义上举行“土地招牌挂仪式”，暗地里却搞幕后交易[3]。

第三，地方政府利益的驱动。目前一些地方土地出让收入已经成为财政收入的主要来源，只有政府可以用强制性手段征收土地、评估挂牌土地的价格。因此政府获得了绝对的出让定价权利，使用者只能在被强制的条件下进行使用价格的选择。另一方面，由于国家和省（自治区、直辖市）一级政府在土地“招拍挂”过程中，对于成交价和起始价的价差部分收益归谁所有并没有明确统一的规定，地方政府出于自身利益和各方面的原因，对这一部分收益有非常灵活和主动的处置权，从而有抬高成交价的潜在动机。

第四，信息不对称。由于土地“招拍挂”中介市场发展滞后，没有形成一个完善的“招拍挂”信息发布平台，加上我国信用体制还不建全，造成一些地方政府操纵信息，政府官员利用信息优势谋私利，信息不对称引发的道德风险等诸多现象存在。

第五，腐败串谋问题。国内房地产业是造就百万富翁最多的行业；是引发民众尤其是农民集体上访最多的行业；是造成国有资产流失最严重的行业。官商勾结造成土地出让市场“暗箱操作”的现象，土地使用权流转市场的违规腐败问题，已成为当代中国社会的一个焦点问题，国有土地的出让成为国有资产流失的最大“黑洞”和滋生腐败的最大“温床”。

第六，土地隐形市场。土地隐形市场是指没有按照法律规定或未经国家有关管理机关批准，擅自私下交易土地的非法经济关系的总和。虽然目前我国的法律对划拨国有土地和集体土地的转让做出了严格的限制或者禁止的规定，但出于利益的趋动，土地隐形市场随着经济的发展和改革的深入悄然形成，并迅速蔓延、扩大，成为我国土地市场中不可回避的一个问题。我国的土地隐形市场一般包括划拨国有土地隐形市场和集体土地隐形市场。总之，土地隐形市场的存在不仅导致巨额的国有土地收益流失，而且扰乱了土地“招拍挂”出让市场的正常秩序。

此外，在土地出让过程中还不可避免地存在规划体制不科学、土地供应机制不合理、土地出让规模过大以及土地“招拍挂”的评价标准不统一等问题。

2 土地资源可持续利用的影响因素

影响土地资源可持续利用的因素很多，主要体现在自然因素（如：区位特征、物质构成、地形地貌等）、社会因素（如人口状况、土地制度等）、经济因素（如税收政策、土地价格等）和土地利用技术四个方面[4]。本文着重介绍以下两个方面：

2.1 土地制度对土地资源可持续利用的影响

我国的土地制度具体包括土地所有制、土地使用制、土地管理制等各项土地制度，制度中所规定的土地产权及其流转与分配以及土地用途管制与限制等方面，对土地资源可持续利用的影响是由来已久和根深蒂固的，这种影响也是根本性的和深远的[5]。其中，土地使用权流转制度是影响土地资源可持续利用的因素之一，土地“招拍挂”作为土地使用权流转的方式之一，虽然进一步完善了土地使用制度，但也在不同程度上影响到土地的可持续利用。

2.2 经济因素对土地资源可持续利用的影响

土地价格因素作为经济因素影响到土地使用者利用土地的意愿、土地需求量、土地供给量等土地供求关系。地价是政府对社会经济进行宏观调控的手段，是稳定土地市场供需的必要方式，也是影响土地资源可持续利用的因素[6]。价格与供求之间的影响作用是双向的，安全稳定的土地可持续利用需要有合理的土地价格作为支撑，这样土地供求关系才能得以平衡稳定。

3 土地“招拍挂”对土地资源可持续利用的影响

土地资源的可持续利用是在市场机制和宏观调控双方面的共同作用下才能顺利实现的，市场机制的配置作用是无形的，仅仅依靠市场配置，则会形成土地市场的无序混乱，土地“招拍挂”是土地使用权流转的主要方式之一，也是政府进行宏观调控的经济手段之一，合理的土地“招拍挂”制度会促进土地资源的可持续利用，反之，则会给土地资源的可持续利用带来某种程度上的负面影响。

3.1 有利影响

首先，土地“招拍挂”制度是政府合理调控土地市场供求关系的一种管理机制，有利于土地资源的节约、高效利用，实行土地“招拍挂”制度是完善土地使用权流转的必要方式，是政府对土地市场进行宏观调控的手段之一，通过“招拍挂”的方式进行土地使用权流转从而实现土地资源的合理与优化配置，进一步实现土地资源的可持续利用。

其次，实施土地“招拍挂”制度，能加强政府对土地二级市场的统一管理，严格控制新增建设用地，盘活存量和消化利用闲置土地，优化土地资源配置，建立以土地供给引导和制约需求的新机制，保证国有土地资产的保值增值，促进土地资源的可持续利用。

再次，公开的“招拍挂”出让制度的引入使得土地一级市场秩序得到进一步规范，公开竞争的方式可在较大程度上避免人为因素的干扰，防止和避免腐败行为的产生。同时, 随着实行土地使用权招标拍卖的范围、数量和比例的增大, 将有效地加快土地市场取向配置的进程, 实现宏观调控与市场配置有机结合，还可以有效地防止土地出让中不正之风的发生, 保障依法行政，实现土地资源可持续利用。

最后，实行经营性土地出让“招拍挂”, 将土地使用权交易从分散、隐蔽和无序的状态转为集中、公开和有序, 不仅可以实现政府土地资产收益的最大化, 使土地资源得到更合理、最有效的利用,而且可以大大增加建设用地审批工作的透明度, 确立土地使用权交易的公开、公平和公正, 有效地防止土地出让中的“暗箱操作”。

3.2 不利影响

其一，土地“招拍挂”制度是一种土地有偿使用制度，政府采用“招拍挂”的方式进行土地使用权流转，加强了政府的宏观调控作用，由于地方政府利益的驱动，容易形成政府在进行土地资源配置的过程中过多地干预，从而不能充分发挥市场化配置的作用，政府过多地干预土地流转，不利于土地资源的可持续利用。

其二，由于土地“招拍挂”制度的透明度不够，如果没有有效的风险防范机制，“暗箱操作”现象就会存在，使得在土地出让过程中容易造成腐败的现象，这样土地在“垄断腐败者”眼中就变成一种用来牟取暴利的手段，而不是从土地优化配置的角度出发实现土地可持续利用。

其三，由于土地“招拍挂”制度采用“价高者得”的规则[7]，造成土地价格节节攀升，这样容易造成开发商大量囤积土地，攫取利润的现象，使得土地供求关系失衡，不利于土地的优化配置，亦不利于土地资源的可持续利用。

最后，出于利益的驱使，隐形土地市场悄然存在，在土地“招拍挂”的背后存在一些擅自非法交易土地的现象，在当前土地供求关系紧张、地价昂贵的情况下，一些有多余划拨土地的单位在利益的驱动下将其所拥有的划拨用地以各种形式转让给需要用地的单位和个人，并非法占有土地转让收益，严重影响土地资源的可持续利用。

4 结论

随着土地有偿使用制度的确立，招标、拍卖、挂牌等方式已逐步成为国有土地使用权出让的主要方式，进一步推动了土地市场化的发展；同时，“招拍挂”制度存在的问题也逐步暴露出来。为此，必须对我国现行的土地“招拍挂”制度进行必要的调整和改革，从而促进土地资源的可持续利用。实现土地资源可持续利用是一个综合性的系统工程，加强完善和监管土地“招拍挂”机制只是其中薄弱的一环，除此之外，更要从土地使用技术上创新机制，宏观调控与市场机制并重，实现节约与集约用地，促进土地资源可持续利用。

[1]马立.落实土地“招拍挂”制度的几点思考[J].法制与经济,2009(9):49-50.

[2]沈超群.城市土地出让的“招、拍、挂”制度安排研究[D].成都四川大学出版社,2006.

[3]黄石松.土地“招、拍、挂”中的问题与对策[J].中国房地产,2005(2):26-28.

[4]王韶楠,杨加水,郑兴和.土地资源可持续利用的影响因素及对策[J].中国人口·资源与环境,2000(10):18-19.

[5]李赞军,陈书广.土地资源可持续利用的制约因素及其对策研究[J].中国农学通报,2008(6):445-448.

[6]刘喜广,王福强,王迎宾.土地资源可持续利用的影响因素及对策[J].现代农业科技(上半月刊), 2006(5):86-87.

[7]宁智,熊津,殷跃建.完善土地出让“招拍挂”促进土地市场理性发展[J].知识经济, 2008(1):70-71.

F301.2

B

1672-6995(2010)07-0034-03

2010-05-24

陈星（1988-），女，河北省邢台市人，云南大学资源环境与地球科学学院硕士研究生，研究方向：土地资源管理。