西方国家行政主体与行政相对人关系的演进及其定位

2010-02-16张春莉

政治与法律 2010年12期

关键词：行政权裁量权行政法

张春莉

（江苏省社会科学院，江苏南京210013）

西方国家行政主体与行政相对人关系的演进及其定位

张春莉

（江苏省社会科学院，江苏南京210013）

行政主体与行政相对人的关系，是行政法的核心问题。它不仅制约着行政法的具体样态和模式，而且也决定着行政法制发展的基本走向。在近代自由资本主义时期，行政主体与行政相对人的关系是相互对立、命令与服从的关系；进入现代，行政主体与行政相对人的关系不是消极对抗的，而是朝着良性互动的方向发展。行政法应通过有效的制度建构，在行政主体与相对人之间建立起理性的对话平台，促进双方协商与合作，实现公益与私益的双赢。

行政主体；行政相对人；行政法；良性互动

作为行政法的一对核心范畴，行政主体与行政相对人在行政过程中始终作为一对矛盾而存在。从行政主体与行政相对人关系的角度看，特别是对两者既矛盾又交织的复杂演进历程深入考察，无论是对当下还是今后行政法的建构与完善，都是一个极有意义和价值的课题。从中不仅可以观察到行政主体与行政相对人关系的发展脉络，而且可以进一步领略行政法演进过程中的时代新质与精神风貌。

一、自由资本主义时期行政主体与行政相对人的关系

行政主体与行政相对人的关系是一个历史的概念，它不是一成不变的，而是处于不断的发展演进之中。在古代奴隶社会与封建社会，一般来说，实行的是集权化的专制统治，统治阶级用暴力进行管制，行政权来源于阶级暴力；专制、集权体制下的权大于法，法仅作为一种辅助统治的工具而存在，没有自身的独立性；行政职权以神秘、恣意、专断、封闭为特征，统治阶级设置行政权力及法律的目的是稳定社会秩序与维护不平等的专制统治。因此，行政官吏处于绝对的支配地位，他们将民众视为行政权可任意支配的客体，无视民众的意见与愿望；民众不可能参与行政权的行使过程，只能被动地、无条件地接受行政官吏行使行政权的结果，因而处于一种从属地位。

进入近代资本主义社会，即经济学所说的自由资本主义时期，鉴于数千年专制统治的惨痛教训，基于对自由的渴求，对封建暴政的痛恨，对行政权强烈的戒备和防范心理，新兴的资产阶级政治家、思想家和法学家在思想上塑造了“人民主权”的民主精神，在政治上建立了“三权分立”的政治体制；在法制上确立了“依法行政”的法治原则。1如在有“行政法母国”之称的法国，1791年宪法就明确规定“一切权力只能来自国民，国民只得通过代表行使其权力”；“立法权委托给人民自由选出的暂时性的代表们所组成的国民议会”；“行政权委托给国王”；“司法权委托给人民按时选出的法官行使之”。2行政权是专门作为执行法律而存在的一种国家权力，行政机关在现代社会中一直被视为执行法律的专门机构。

深受法国大革命以来的自由主义、个人主义与资本主义等政治思想的影响，资产阶级共和国建国之初奉行的是自由经济政策，提出了“政府最好，管事最少”的消极行政思想。在这种思想的指导下，政府只是“守夜人”，其本身不干预经济活动。政府主要发挥保护职能，即肩负着为市场的发育和成长提供一定外部环境的重任，使私人有从事经济活动的自由，确保市场竞争的有序化。行政权力的行使范围及程度，仅仅局限于以行政干预为核心的“治安国”，即以警察、课税等干涉行政为主，行政职能极其有限。如在英国，“十九世纪中叶时，政府的视野是很有限的，主要的兴趣就在外事活动和维持治安”。3在美国，“除了授予建筑铁路用地，通过移民土地法，建立邮政系统和一些其他设施外，政府在经济领域几乎没起什么作用”。4

与这一特定的历史背景相呼应，形式主义的法治观念十分盛行，严格规则法治模式适时出现。西方资本主义国家所主张的是一种消极的、形式的、机械的法治。形式法治要求遵循严格规则主义，即行政机关的一切活动都必须依照议会制定的法律而为并受这一法律的约束，坚持“无法律即无行政”。严格规则模式的出现，意味着行政法作为“控权法”而产生与发展，即行政法的基本内容是控制和限制政府权力；意味着控权机制的观念基础，是“以权力制约权力”；意味着为了能够确保行政基于通过议会所表明的国家意思或者称为国民总体意思的表示来实施，就必须坚持“依法律行政”的理念。5为了防止行政专制，西方各国相继建立起适合各自国情的司法审查制度，从而使行政置于严格的司法监督之下。法律的作用主要在于设定政府活动的范围，赋予政府以必要的权限，并限制政府权力的滥用。议会虽然并不能保证总能正确、全面地表明国民的意思，但是，议会在进行立法时必须对立法所关涉的公共利益予以充分的考虑，使得基于这样的法律而展开的行政，能够保障作为行政权来源的人民所固有的权利，以排除行政的恣意性。英国著名的宪法学家戴雪指出，法治的首要含义是：“与专断的权力相比，正式的法律具有绝对的至高性和主导性。排除政府任何形式的专断的、特权的，或宽泛的自由裁量权的存在，英国公民受法律，而且只受法律的管理；我们中的每个人可以因触犯法律而受处罚，但不能因别的任何事情受处罚。”6对严格规则主义的遵循出于对公民自由的维护，“哪里有自由裁判，哪里就有专横，共和制与君主制国家一样，政府一方专横的自由裁量权，必然意味着公民一方的法律自由难以保障”。7对任何行政行为都要求有法律来源，英国行政法学者威廉·韦德认为，这时的行政机关“行使权力做所有行为，即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据”。8显而易见，形式法治强调的是依法行政，至于规则本身是否理性，则并非为形式法治所关注，这里的规则指的是实体规则；形式法治更侧重于强调行政法律秩序，这就需要健全的行政规则与之相匹配，可以想象，一旦立法落后于行政或立法缺漏，行政将束手无策。

与这一时期所谓秩序行政国家的理念相一致，行政活动完全以命令和强制为本位，不存在以私法上的对等地位进行管理的模式。出于行政秩序与效率的考虑，行政主体在行政过程中享有优越地位，当行政主体以维护公共秩序的名义活动时总是处于单方面的和高权的，不可能与相对人处于平等的地位。奥托·梅耶就认为，公法关系是根据国家的优越地位来确定的，国家与公民之间的合同，在公法领域是不可能存在的。因为合同是以法律主体的平等地位为前提的，而国家与公民之间不存在这样的意思对等关系。显然，奥托·梅耶认为传统行政法是公法，公法私法区分严格。他的上述观点也贯穿在其所著的《德国行政法》中，在该书中，他就以行政行为为中心线索建立了德国行政法学体系，对以后的行政法学理论和行政法实践均产生了深远的影响。

总之，这一时期，“法律达尔文主义”在法哲学领域占据支配地位，9政府行政主要表现为“干涉行政”，行政权力的任务在于维持社会治安（排除危害）和征税，行政运作方式是单向的权力强制手段。行政主体与行政相对人之间的关系表现为行政主体高高在上，行政相对人则屈服于行政主体之下，两者之间的关系是命令与服从的关系。

二、行政国家的出现及其对行政主体与行政相对人关系的挑战

自从近代行政权从国家权力体系中独立出来以后，行政权就一直是专门作为执行法律而存在的一种国家权力，行政机关在现代社会中一直被视为执行法律的专门机构。从西方学者关于行政权的解释当中就能很清楚地看到这一点。例如，美国近代法学家布莱克认为：“行政权即执行法律的权力,它是总统根据联邦宪法第二条的规定而享有的广泛权力……它与制定法律及对法律纠纷进行裁判的权力相区别。”10这一定义实际上可以简练地表述为：“行政权是国家行政机关执行法律管理行政事务的权力。”11尽管执行法律是行政权赖以存在的基础，但自19世纪末、20世纪初，西方资本主义国家先后过渡到经济学上所谓的垄断资本主义阶段，在这一时期，随着经济和社会的发展，行政权力的行使程度及范围，不再仅仅局限于以行政干预为核心的“治安国”，而是进一步发展为要为人们提供更多的“生存关照”。于是，西方国家开始全面强化国家的行政权力，并广泛地介入和干涉社会生活的方方面面。行政机关早已经不再满足于其仅仅充当执行法律的消极被动的角色，而是通过行政程序，像其他国家机构一样积极地参与国家事务或者社会生活，成为公共政策和行政规则的制定者、行政规则的解释者、行政纠纷的裁决者等。换言之，在西方国家，行政机关除了执行法律之外还有其他一些延伸性功能，体现为行政机关自由裁量权的扩大和行政立法(委任立法)的产生。在英国，行政权力进一步扩张，议会至上已演变为内阁至上，这种行政权统摄立法权和司法权现象的出现，使得三权相互制衡的基本条件已荡然无存。与此相应，不管是在实体法方面还是在程序法方面，英国都有了长足的进展。在美国，将三种权力集中于一个机关的情形司空见惯，特别是在罗斯福新政时期，积极干预政策的实行，使行政权的扩张更是有目共睹。美国行政法学者伯纳德·施瓦茨就多次谈到三权分立，他指出：“由于当代复杂社会的需要，行政法需要拥有立法职能和司法职能的行政机关。为了有效地管理经济，三权分立的传统必须放弃。实际上它是已经废除了的迂腐教条。”12在德国，国家职能的扩张，致使德国行政权广泛地参与到社会各个领域，甚至到了“从摇篮到坟墓”的行政国的地步。无论是二战以后德国经济的重整和恢复，还是20世纪60年代和70年代的“经济起飞”，德国的行政职权都起到任何一种力量都不能取代的作用。13在法国，经济行政活动已成为政府活动的一个重要方面，而且从事该活动的机关和手段也比任何一个时期都要复杂和科学。14在权限方面，按三权分立学说，行政机关不是立法机关、司法机关，但行政机关的立法事项之多、权限之大，足以让人刮目相看，如它可以制定相关法律实施的条例，可以制定属于法律范围的诸多事项等，甚至法国在普通法院之外所设立的自成体系的行政法院也不隶属于司法系统，而是隶属于行政系统。种种情形表明，随着社会的发展，政府职能的转变，传统的分权制衡理论受到巨大的挑战，行政权不再依循三权分立的界限，而是逐渐侵入到传统的立法、司法领域，并衍生为行政立法权、行政司法权，再将行政权力界定在单纯贯彻立法者意志的执行权力上已不合时宜；与此相应，建立在传统行政权基础上的法治模式也已不能适应时代发展的需要，必须适时地转向。显然，随着行政国家的出现，行政主体与公民的关系面临着如下挑战。

第一，随着行政自由裁量权的扩张与控制，行政主体以积极行政满足相对人日益增长的利益需求。20世纪初以来，基于社会发展的客观实际需要，政府能动地解决各种社会现实问题，行政自由裁量权日益增长并被人们所接受。“对于行政管理者而言，自由裁量权就是自由进行选择或者是自由根据自己的最佳判断而采取行动的权力。”15尽管行政自由裁量权为现代行政所必需，但必须受到规范，否则将导致权力的滥用。“自由裁量权是行政权的核心。行政法如果不是控制自由裁量权的法，那它是什么呢?”16“绝对的和无约束的自由裁量权的观点受到否定。为公共目的所授予的法定权力类似于信托，而不是无条件地授予。”17为此，应强调对行政自由裁量权的控制。当然，强调对行政自由裁量权的控制与传统的限权或消极控权模式不同，公民要求对自由裁量权的控制，不是要行政机关消极地不行使权力，而是要求行政机关按照法定的目的，出于正当的动机公正合理地行使自由裁量权，积极地采取有效措施满足公民日益增长的多样化的利益需求。“一部行政法的历史，就是围绕强化自由裁量权与控制自由裁量权两种因素此消彼长或互相结合的历史。”18

“过去，人们通常认为，广泛的自由裁量权与法不容，这是传统的宪法原则。但是这种武断的观点在今天是不能被接受的，确实它也并不含有什么道理。法治所要求的并不是消除广泛的自由裁量权，而是法律应当能够控制它的行使。”19法治并不表明必然与政府的自由裁量权相矛盾，事实上，公共机构不仅在过去而且在当代都拥有广泛的自由裁量权。20法治和自由裁量权的关系不是相互对立的，如果不允许自由裁量权的存在，任何法律体系都不能运行。行政自由裁量权决非只为恶，不能为善，它在正确运用的条件下，不仅不会给公民带来祸患，而且能为公民创造福祉。21

显然，随着行政国家的兴起和发展，再像传统行政法那样一味地限制政府权力、消极地保护相对人权利已不合时宜，那样将不利于行政机关能动地解决各种复杂的社会问题，不利于增进公民权益。并且今天的相对人更是期望从政府积极的干预中获得更多的利益，而不满足于传统的消极保护。“他们对官僚政治和行政机构无所作为的恐惧更甚于对行政机构滥用权力和专制的恐惧，因为前者可能使他们丧失某些利益。一个主要的问题仍是要制止专制行为，而另一个问题则是要促使行政机构更迅速、更诚实和更有效地行动。”22因而，在承认行政权扩张的前提下，寻求新的方式和途径积极控制行政权，以促使行政权合法、公正、有效地运作成为最佳途径，而现代行政法治就在这些观念中应运而生。现代行政法治与传统行政法治的主要区别在于，传统行政更多注重的是法治的形式，强调的是政府依法行政；而现代行政法治则注入了越来越多的实质内容，如强调在继续遵循依法行政原则的同时，遵循合理性原则、比例原则、信赖保护原则，主张对法律的理解不应拘泥于法律的文字，而更注重法律的精神；确立政府对侵权行为承担赔偿责任；在行政领域建立程序法制等。此外，随着各国国家赔偿法的陆续制定和国家赔偿制度的相继建立，由国家承担行政侵权责任也终于构成法治原则的一个必备要素。23

“限制自由裁量权主要不是依靠制定法，而是法律的原则和精神，主要不是依靠实体法，而是行政程序。这样，合理性原则就在法治的土壤上生长出来了，并与合法性原则一道规范和控制行政权，构筑现代行政法治的基本架构。”24在现代法治国家中，合理性原则已经成为指导一切国家机关活动的普遍规则。就行政相对人而言，这实际上也使他们在很大程度上也成为行政管理的主体，即可以通过行政民主的方式在行政机关做出行政行为的过程中使相对人的意志得到更充分的体现，可以得到行政机关更优质的服务，甚至可以主动要求行政机关提供某种服务。这与管制行政时期相对人仅仅作为完全被动的管理对象，已有显著区别。从此角度而言，服务行政的实质就是民主行政。从行政主体的义务来讲，行使自由裁量权时应当遵循相应的原则、精神和法律，公正、公平、全面地考量公共利益与私人利益。这是衡量一个法律体系保守或是进步的重要标志，也是相对人日益增长的利益需求得以满足的重要保障。

第二，程序性权利的赋予，使得相对人由控制行政权力的消极一方变成了足以与行政主体相抗衡的一方。随着“行政国家”时代的降临，行政权无所不在。行政国家造就了一个庞大的政府，并导致行政权的扩张。我们今天看到，这些西方国家的政府从事着几乎无所不包的事务，行政权的运用已从初期的城镇街道深入到每个公民的生活，以及地球以外的空间。25政府全方位介入社会的行为方式触发了传统民主政治的深刻危机，对基本人权和宪政的诉求，只能从法治模式的转换中获得回应。而法治模式的巨大变革，又以正当程序建设为核心，世界范围内行政领域里的正当程序革命由此吹响了号角。在20世纪30、40年代及70年代的两次行政程序法立法浪潮中，德国、西班牙、葡萄牙、瑞士、奥地利、荷兰、日本、韩国等国家，都相继制定了行政程序法，将行政相对人的程序权利通过立法加以确立，并将相对人程序权利的保护作为现代行政法治原则的构成要件予以遵从。行政程序法不仅为法院对行政机关进行合法性监督提供了依据，更重要的是它们赋予了相对人众多的程序性权利，使行政相对人在行政权力行使的过程中可以直接对其进行监督。这样，相对人在行政过程中权利的扩大，能够有效地促使行政主体在行使权力的时候更合理、公平地考虑各方关系人的利益，弥补了法律上单纯的形式平等所产生的缺陷。因此，在行政国家有关行政主体与相对人关系的制度设计层面，伴随着行政权力的扩大，相对人权利(主要是以受益权的形式出现的社会经济权利)的范围也相应地扩大了。并且，公民由控制国家权力运行的消极一方变成了足以与政府相抗衡的一方。

在古典自然法学者看来，法律规则产生的最初动因就是使社会成员的人身自由和财产安全得到保障，免受政府的侵害。“如果缺乏这些规则，人们就会产生不安全感，特别是对于政府权力的行使问题。法律规则与允许政府官员随意行使同公民个人有关的权力的制度是不相容的。这种行使权力的方式摧毁了公民的安全感，因为他们的权利不再有确实的保障。”26这充分表明行政过程中相对人的权利所面临的危险主要来自政府，政府往往以“公共利益”为名侵害相对人权利。因而，通过程序来限制政府的恣意，成为行政程序产生的合理根据之一。控制行政权的不仅仅是诸如立法权或司法权这样的国家权力。在行政权膨胀的情况下，立法权不可能完全通过实体法对行政权进行制约，消极地对行政权进行监督的司法权也仍然只能在事后救济公民的权利，主要应当以行政程序法规定行政机关程序性义务和赋予相对人程序性权利，即通过相对人行使权利的方式来对行政权行使过程进行制约，这更显合理。因此，相对人权利成为制约行政权最重要的力量。从此意义上讲，行政权与公民权利之间形成一种平衡的态势，必然成为行政法体系所追求的目标。

行政相对人程序性权利对其权益保护的作用机制在于，相对人依法所享有的程序性权利实为行政主体在行政过程中应履行的义务，通过对行政主体实施行政行为所应遵循的步骤、方式以及相关的程序性制度的设定，使行政权的行使规范化；使行政相对人参与行政权的行使过程，从而有效地行使防御和监督权，使行政权的行使更具有民主性；通过确保行政公正的相关制度的嵌入，使行政权的行使更具有正当性；通过对行政相对人资讯权、听证权等程序性权利的赋予，增强行政过程的公开性和透明度；通过行政过程中的监督，增加行政主体及其工作人员的高度自律性；通过行政复议、行政诉讼等救济程序的设立，使受损害的行政相对人的权益得以及时恢复，从而使行政相对人的实体权益具有保障性。

显然，实体法制固然重要，但没有程序法制，实体法制再好也将形同虚设。行政实体法与行政程序法在实现行政目标方面功能互补。实体权利在首先获得人们的认识之后，随着行政法治由形式到实质认识的不断深化，行政相对人程序权利也渐趋核心地位，赢得了与实体权利互补的地位，从而为人们所青睐。

第三，非强制行政方式的广泛运用，极大地改善了行政主体与相对人之间的关系。传统行政，以行政权力为本位，以秩序行政为中心来运作，所关注的是国家强制力的直接应用，所强调的是行政主体对相对人的管理和相对人对行政权力的服从，政府历来以所享有的充分的强力来实现其行政目标。行政法制建设也由此围绕着如何保证国家管理和权力的实现来展开。在效率与民主、正义等基本价值的取舍中，往往只注重效率，忽视人们的民主参与和对权利的充分维护。传统的行政观念告诉我们，行政权力是单向的，不能被用作交换，甚至是不能被协商的。

20世纪中期以后，一些西方国家展开了“新公共管理”运动，将传统公共管理的主体中心主义、权力中心主义转化为客体中心主义和服务中心主义。27传统的行政目标和行政管理手段由此开始发生变化，与传统行政主要依赖强制性权威为后盾的规范行政行为不同，用非行政权力方式如行政契约、行政合同和行政指导等形式，规范行政活动和社会生活中成员的行为实现行政目标，成为现代许多国家行政的特征之一，法国、日本等国便是如此。相对于传统的行政管理手段，现代行政管理手段的权力性、强制性色彩减弱了，呈现出行政管理和行政法制的民主化发展趋势。

日本行政法学者盐野宏教授指出：“行政并不仅是行政行为和行政强制执行，而是使用各种各样的手段来实现其目的……行政，除从前范围内的公法上的方法以外，也使用所谓私法上的手段进行活动。”28非强制行政方式的广泛运用，极大地改善了行政主体与相对人之间的关系，使得双方关系趋于缓和。它能够激励行政相对人对行政活动的主动参与和积极配合，体现出行政主体与行政相对人相互合作的精神。非强制行政方式适用的范围越广，意味着双方合作的空间就会愈大，冲突与摩擦的情形也会更少。这既有助于提高行政效率，又有助于推动行政法治的发展。

总之，随着行政国家的到来，积极行政代替了消极行政，服务行政取代了干涉行政，行政的目的不再是简单的排除危害，而是要主动为公民提供服务，行政也正从过分强调行政权的单方命令性向尊重行政相对人程序性权利转变。这对行政主体与行政相对人的关系形成一种巨大的冲击，两者之间的关系发生了根本性的变化，行政主体与行政相对人的关系已不再是命令与服从的上下对立关系，而是合作的平等信任关系。

三、行政主体与行政相对方关系的反思与定位

第一，行政主体与行政相对方的法律地位平等。所谓行政主体与行政相对人法律地位即法律主体在法律关系中的地位，它由“法律主体潜在之权利义务整体”来体现。29行政主体与行政相对方的法律地位平等，首先意味着相对人作为独立的和主动的权利义务主体，有权按自己的意志参加行政过程，影响行政结果,而不是仅仅作为一个客体被动地任由行政主体强行决定行政结果。行政相对人只有享有平等参与的机会和受平等对待的权利，才能体现出与行政主体在地位上的平等，在行政过程中，也才能被保证拥有对抗或抑制行政主体专横、武断的基础。

法律地位平等首先表现为参与机会对等。参与是行政程序“对等性”在行政程序公开中的具体表现。它保证了相对人在行政程序中的主体地位，使相对人作为人的尊严得到了行政机关的尊重。它有以下几项要求：听取当事人意见，确保相对人向行政机关提交证据论证其主张；确保相对人在合理的时间前得到通知并在通知中载明行政机关的论点和根据；确保当事人在场；确保相对人自主、自愿参与行政程序。值得指出的是，听证作为体现行政公开、公正、民主的核心制度，是相对方参与行政程序的重要形式。这完全不同于通常情况下的事后救济，而是公众对行政活动的事前事中参与。听证是公正行使权力的基本内容。在美国，听证不仅是普通法的重要原则，也是行政程序法的核心内容，体现在美国宪法的正当法律程序之中。

法律地位平等还表现为行政相对人享有受到平等对待的权利。其基本内容是，在制定行政法规、行政规章时，要求行政机关对同等条件的行政相对人平等地分配利益，平等地规定义务，不能有歧视性的条款；行政机关在依法实施行政奖励、行政救助、行政许可、行政征收、行政处罚、行政裁决等具体行政行为时，平等地对待同等情形下的行政相对人，不得滥用自由裁量权做出不公正的处理决定。对行政相对人来讲，享有平等对待的权利主要体现在：在行政法规、行政规章的制定程序中，在行政主体实施具体行政行为的程序中，行政相对人有平等的了解权、知情权、建议权、陈述权、申辩权、听证权、检举权、对严重违法处罚的拒绝权、请求救济权等程序性权利。

传统政治理论和法学理论，只强调公民政治参与权的平等、公民相互间的平等，而对公民与行政主体之间地位的平等则持否定态度，其理由之一就是行政主体享有行政相对人所不具有的行政优先权，他们之间的权利义务不对等。笔者认为，正是出于管理的需要，行政机关被赋予许多个人所不拥有的权力，但行政机关并不因此享有法外的任何特权。法律确定了行政主体与其地位角色相适应的权利义务，这是必要的，但同时法律在行政机关与行政相对人之间也公平地分配了权利与义务，并且参与强调的是双方的相互协商与合作。因此权利义务的不对等不能视为双方主体地位不平等的理由。

在中国，行政法学理论对行政法律关系曾归纳了一个明显的特征，即法律关系中的行政主体与行政相对人双方地位具有不对等性。这种不对等性通常是指行政主体一方居于强势地位，其地位高于行政相对人一方。这实际上是对过去计划经济条件下高权政府对相对人实施单向管制行政状况的理论概括。在此体制下，行政主体具有无所不能的行政权力和绝对的支配地位，相对方从实质上讲没有独立的法律人格，一切活动按照预定计划，听从政府的命令。在此状况下，相对方的主体意识被彻底地抹杀了，其主体地位也被淡化了，公民与行政机关之间所存有的关系只是命令与服从、管理与被管理的关系。

改革开放后，中国的行政法制建设取得了瞩目的成就。随着行政诉讼制度的建立与发展，传统的“官民关系”通过行政诉讼制度得到了全新的阐释，行政主体与相对人之间不仅只存在管理与被管理的关系，更存在平等的关系。随着立法法、行政处罚法、行政许可法等的颁布实施，行政相对人的了解权、知情权、陈述权、申辩权、听证权、检举权、对严重违法处罚的拒绝权、请求救济权等程序性权利得以确认；行政主体的公布处罚的规范依据、严格依法调查检查和取证、告知处罚的事实和依据以及被处罚人应享有的权利、听取陈述和申辩、组织听证、依法回避、及时送达、罚缴分离等义务也被从严规定。同时也应看到，我国的行政法制建设与法治国家和民主政治的要求相比，与行政相对人日益增长的平等参与要求相比，还有不小的差距。

第二，行政主体与行政相对方在行政过程中各自发挥着不同的功用，不可偏废一方。在中国，长期以来，人们都从行政主体的行为向度出发，将行政界定为行政主体行使行政权的过程，并且时至今日似乎也没有完全改变。正是在传统行政法学的认识论支配下，行政过程被视为行政主体行使行政权的过程。在行政过程中，行政主体确实发挥着主导性的作用，因而行政主体的行为也是认知行政过程的一个重要视角。但是，现代行政已不再是单一的高权行政，而是服务行政、合作行政，“公民不是行政的客体，而是位于行政法制度中心的主体”。30行政相对人甚至所有参与行政过程的社会公众，都应当被视为行政过程这一复杂关系中的主体。尽管他们没有做出行政决定的权力，但是他们在行政过程中享有一系列法定的程序性权利，他们有权利知道行政主体如此行为有无法律上的合理依据和正当性。对那些直接关涉其合法权益的行政决定，行政相对人更是享有法定的知情权与陈述意见、建议和辩论的权利。通过这些权利的行使，他们能够有效地参与行政意志的形成过程，并且对最终行政决定的形成产生积极作用。因此，应强调把相对人和行政主体内部的资源挖掘出来，要求行政主体和相对人积极参与行政活动，以自己独立的方式影响行政活动的结果，从而加强行政活动的民主化、科学化。

在行政过程中，行政相对人权利的扩展增强了对行政权力的抗衡力度，弱化了行政权力的专横性。通过扩展了的权利，行政相对人成为贯穿于行政过程中的重要主体，参与行政权力的运作过程并在其中积极行使权利，由此成为行政活动中对行政权力的重要约束力量。行政相对人权利对行政权力的制衡有多种表现，如参政议政、批评建议等实体权利，对控制、约束行政权力的滥用有检查监督功能和促使其纠正错误的功能。行政相对人在行政过程中的听证等程序权利，能渗透于行政权力之中，理所当然地成为行政权力运行的组成部分。当行政权力缺乏行政相对人这种程序权利的配合时，将因归于程序违法而无效。权利对权力抗衡度的扩张，在很大程度上均衡了力量对比关系。当行政权力的恣意滥用受到来自相对人的依法抗辩时，就会减少违法行政行为的发生，有助于行政法治的实现。

当然，相对人权利行使也是有一定限制的，这就如同任何自由都不是绝对的一样。“追求无限制的参与只会导致行政权运作失衡，正常的行政秩序则难以为继。”31为此，在行政过程中，既要通过行政相对方权利制约行政权，以防后者侵害前者；但同时也应以行政权约束行政相对方权利，不致使其滥用而同样破坏社会安定与秩序。“在处理行政权与行政相对方权利的关系上，既应转变重权力、轻权利，重实体、轻程序的思维定式，也须防止把对后者之增长保障单纯建筑于对前者的否定、削弱之上。”32

自改革开放以来，中国行政也正从过分强调行政权的单方行使向尊重行政相对人程序性权利转变，行政相对人的权利体系也由此呈现出一种开放性特征，具有越来越大的包容性，权利的内容也在不断地扩张，许多原来没有规定的权利也渐次纳入到行政法律的视野。如在相关的行政领域将原来不予认可的陈述权、举行听证权、申辩权、起诉权、得到告知权进行了承认，扩大了相对人权利保护的范围；相对人权利不断扩展到新的活动领域中，表明权利所具有的强烈扩张性。相对人权利创设及承认规则不仅扩展到了更大范围，如在行政许可、行政处罚中增加听取相对人陈述意见和举行听证的程序，在行政征收、行政强制中增加事前告知程序和为相对人提供申辩的机会等。当然，与程序法制发达国家相比，尚有差距，仍需努力。

第三，行政主体与行政相对人之间的关系不是截然对立的，而是相互依存、良性互动的关系。

首先，公民权益的维护离不开行政主体，这也是行政主体存在的理由。政府行使公共权力须依据法律的规定和精神。徒法不足以自行，法不过是写在纸上的条文，只有在社会生活中得以实现，才能发挥其功用。而法的实施与实现必须依靠一定的国家机关去执行及公众的自觉遵守，行政主体在法的实施过程中发挥着不可或缺的重要作用，它承担着将大量抽象的法律规范具体化的任务。它将法律的条文规定与社会生活的实际联系起来，有效地调整着社会关系，维护着公共利益和社会秩序，推动了社会发展。

其次，行政相对人所享有的程序性权利并不仅仅制约行政权力，它对行政权力的依法行使具有积极作用，它更多地体现为对行政权力的帮助。在程序正义的现代行政理念中，当事人程序参与成为其核心要素，行政也由此从过分强调行政权的单方行使向尊重行政相对人程序性权利转变。那种认为扩大行政相对人权利会与社会利益发生冲突、会破坏稳定的社会关系的观点，其实有违现实。保护行政相对人权利的根本目的是通过赋予其权利以对抗强大的行政权力，从而达到力量的平衡。这种依赖程序对抗而非依赖国家权力的单方强制而进行的行政过程与形成的行政决策、行政立法和行政决定，更能彰显行政的公正性，更有利于政府公信力的形成。反过来，这种公正性和公信力对于稳定社会关系只会形成有力的推进。概而言之，赋予行政相对人权利无论在大陆法系国家还是在英美法系国家，无论是在奉行个人主义的社会还是在奉行国家主义和集体主义的社会里，都具有维护政府权威、提升政府公信力、稳定社会秩序的巨大功能。在行政民主化的潮流下，行政相对人权利开放和扩张的趋势正在冲破传统观念的樊篱而不断发展，赋予行政相对人更多的程序性权利是行政法制发展的方向，

再次，行政主体与行政相对方良性互动。行政主体与行政相对方并不只是相对立的，而是协商合作与良性互动的关系，两者之协商合作、良性互动意味着社会中个体利益和整体利益均获维护，公平与效率得到兼顾，标志行政民主与法治化的真正实现。近代法治将公民权利与行政权力对立起来并不能限制行政权力的扩张，而且也不能适应当代社会的法律秩序和法律制度对行政权力的强烈依赖。通过法律来严格控制行政权的行使不是解决政府守法的最佳途径。在现代社会中，政府在宪法和法律规定的权限范围内行使权力是保障公民权利的最主要的手段。现代社会的发展使得公民权利的范围不断扩大，同时，公民权利的保障越来越依赖于政府积极主动地行使权力，没有行政权的积极保障，公民权利就不能有效行使。因此，一方面法要控制行政权的行使，防止行政权滥用和非理性膨胀，而且控制的方法不应是采用消极的办法，应当通过程序制度的完善和消除相对人与行政主体之间关系的对立状态来实现；另一方面法要激励行政主体在法定职权范围内积极有效地行使行政权，以更多地造福于社会，更好地服务于人民。故行政法“为两者之平衡做出很多贡献”33义不容辞。那种认为公民参与行政过程必定对高效的行政管理起反作用的观点是错误的。行政主体要兼顾公共利益和个人利益，要以实现公益和私益的最大化为宗旨，充分发挥其能动作用，推动法律向更加健全和完善的方向发展，并为其有效运作奠定合法性基础。

在行政法治之下，行政主体与行政相对方以及它们之间的互动性，不仅构成了行政法的内容，保障了行政法的整合与有效性，而且支持了行政法制的发展走向。我国行政法理论界与实践部门长期以来只重视从“行政主体”视角的观察，而疏于“行政相对人”和“互动关系的缔结”之视角的二元分析，导致行政主体与行政相对人之间的结构性偏失与功能性障碍，公民参与行政及行政主体与行政相对人之间合作、协商的和谐行政关系理应成为我国未来行政法的模式选择。为此，行政法任重而道远。

注：

1参见罗豪才主编：《现代行政法的平衡理论》，北京大学出版社1997年版，第l5页。

2姜士林等主编：《世界宪法全书》，青岛出版社1997年版，第896页。

3[英]约翰·格林伍德、戴维·威尔逊：《英国行政管理》，汪淑钧译，商务印书馆1991年版，第l4页。

4[美]希尔斯曼：《美国是如何治理的》，曹大鹏译，商务印书馆1990年版，第500页。

5[日]高田敏：《“依法律行政”与形式性法治国家》，载[日]渡边宗太郎：《公法学的诸问题》，有斐阁1956年版，第17-69页。

6A．V．Diecy，Law of the Constitution，1885，8 th ed．，P．198．

7A．V．Diecy，Introduction to the study of the Constitution．1959．pp．188．

8、17、19[英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，北京中国大百科全书出版社1997年版，第23页，第68页，第55页。

9[美]伯纳德·施瓦茨：《美国法律史》，王军等译，中国政法大学出版社1989年版，第125页。

10Black's Law Dictionary，1979年版，第511页。

11朱新力：《行政法基本原理》,浙江大学出版社1995年版，第8页。