论房屋拆迁立法中的低碳经济原则

2010-02-16杨心明

政治与法律 2010年12期

杨心明

（同济大学法学院，上海200092）

在《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》中，善良的起草者们几次以“搬迁”一词取代“拆迁”一词，1以免刺痛处于弱势地位的“被拆迁人”那一颗颗濒临破碎的心。然而，伴随着推土机的隆隆轰鸣，中国的城镇化进程高歌猛进，2形成不可阻挡之势。最近，一位著名的城乡建设经济学者口出惊人之语：未来15年到20年内中国城镇现有住房约有一半需拆了重建。3此番言论再次引起社会各界有关短命建筑、有关业主权利有效期等问题的热议。本文拟从低碳经济的角度，探讨我国房屋拆迁立法中有哪些底线必须坚守。

一、低碳经济的合法性

低碳经济是与传统经济体系相比在生产和消费中能够节省能源，减少温室气体排放，同时还能保持经济和社会发展势头的一个新的经济、技术和社会体系。低碳经济与中国当前可持续发展的理念和建设资源节约型、环境友好型社会的要求是一致的，与当前大力推行的节能减排和循环经济也有密切联系。4在城镇房屋拆迁立法中渗入低碳经济理念、原则、措施和程序，是十分必要和迫在眉睫的一项任务。低碳经济的合法性体现在以下三个方面。

（一）低碳经济已被我国多部法律所肯定

虽然“低碳经济（Low-Carbon Economy，LCE）”一词，迟至2003年2月24日才在英国颁布的《能源白皮书》中第一次出现，但是我国法律中早就肯定了与低碳经济有关的加强环境保护、积极应对气候变化的理念和措施。1982年宪法第26条即规定了“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”的原则。以能源为中心的法律法规群体确立了实施温室气体排放控制的制度和措施。这就是：2002年6月的《清洁生产促进法》、2002年10月的《环境影响评价法》、2005年2月的《可再生能源法》、2007年10月修订的《节约能源法》等。尤其值得关注的是2008年8月29日通过的《循环经济促进法》。该法主张，要在生产、流通和消费等过程中实行减量化、再利用、资源化；该法规定了一系列节能减排措施，对减缓气候变化发挥了重大作用。2009年8月，第十一届全国人大常委会高票通过了《关于积极应对气候变化的决议》。这部规范性文件渗透了低碳经济的理念，为未来的低碳经济专项立法铺平了道路。

（二）实行低碳经济是我国对世界的庄严承诺

早在1990年，中国政府就派出代表团参加了《联合国气候变化框架公约》的谈判，并在1992年签署了该公约。1993年全国人大常委会批准了该公约。1992年8月，联合国环境与发展会议结束仅两个月，中国便向世界发布了《中国环境与发展十大对策》，其中第4条对策是“提高能源利用效率，改善能源结构”。1994年3月，国务院常务会议讨论通过《中国21世纪议程——中国21世纪人口、环境与发展白皮书》，其中第13章为“可持续的能源生产和消费”。

1998年中国签署并于2002年批准了《京都议定书》。2002年9月3日，时任国务院总理朱镕基宣布，中国已核准《〈联合国气候变化框架公约〉京都议定书》；作为最大的发展中国家，中国深知自己肩上的责任，将坚持不懈地作出努力，义无反顾地承担起责任。2005年2月16日，《京都议定书》正式生效。

2009年9月，胡锦涛主席在联合国气候变化峰会上，提出了中国今后应对气候变化的具体措施：一是加强节能、提高能效、争取到2020年单位GDP的二氧化碳排放比2005年有显著的下降；二是大力发展可再生能源和核能，争取2020年非化石能源占一次能源消费的比重达到15％左右；三是大力增加森林碳汇，争取到2020年森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米；四是大力发展绿色经济，积极发展低碳经济和循环经济，研发和推广气候友好技术。

2009年11月25日，国务院总理温家宝向世界公布了我国2020年降低碳强度的目标，即到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40％至45％，作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划，并制订相应的国内统计、监测、考核办法。2009年12月18日，温家宝总理在哥本哈根气候变化大会闭幕式上重申：“我们言必信、行必果，无论本次会议达成什么成果，我们都将坚定不移地为实现、甚至超过关于温室气体减缓排放的目标而努力。”5截至2010年3月底，包括中国、美国、俄罗斯和欧盟27个成员国在内的111个国家已签署了《哥本哈根协议》。6

尽管国内一部分学者认为，低碳经济中的“碳”已经被极度妖魔化了，其中包藏着发达国家欲借“碳”而封杀发展中国家生存空间的险恶用心，7然而，走低碳经济之路确实是中国政府和人民的自主抉择，实行低碳经济客观上已成为我国对世界各国的庄严承诺。作为世界上最大的碳排放国应适度改变以往的生存方式，并在法律制度上作出相应的改革。

（三）低碳经济法制是“外部不经济对策法”的重要组成部分之一

在新中国大规模经济立法启动之初，立法部门和研究机构曾向美、英、德、日等发达国家派出多批代表团，以考察和借鉴他国的立法经验。代表团成员发现，在日本的经济法律制度中，有一个看似冷僻、实则不可或缺的分支——“外部不经济对策法”。8从法理上说，“外部不经济对策法”的核心是旨在解决随着经济的高速发展所产生的外部性问题。所谓外部性，是指一个或更多的人的自发行为未经第三者同意而强加给他们的费用或强行带给他们的收益。通俗地说，未被市场交易包括在内的额外成本和收益就是外部性。9进一步分析，外部性可以区分为正外部性和负外部性。“无论是正外部性还是负外部性，都是一种低效率的资源配置状态，而且游离于市场之外，导致市场失衡与失灵”。10就负外部性而言，虽然损害的制造者没有承担加害他人的后果，但该后果却由社会承担着，所以损害者私人成本小于社会成本，其他主体，特别是直接受害者的私人成本就会同时增加。环境污染、“搭便车”行为都是典型的负外部性行为。如今，这一系列行为中还应该加上过于宏大、过于频繁的房屋拆迁行为。

从微观上看，只要新建筑的市场价值高于拆迁和建设成本，无论原来的建筑物有多新多高多大，将其拆除重建在经济上都是合算的。然而，从宏观上看，过早过多地拆除房屋的做法，除极大地增加碳排放量以外，还将形成两大负外部性问题：一是建筑垃圾堆放和降解问题，二是新建房屋所需稀缺资源问题。

进入21世纪以来，我国每年产生数以亿吨计的建筑垃圾，其中多为不可降解的混凝土，如何处理？有的地方用来填河填湖，如武汉市中心的湖泊数已由新中国成立之初的100多个锐减至目前的38个，湖泊面积减少了228.9平方公里。11有的用来填海，如深圳市向海洋要地产，计划填海100平方公里，已填完三成。这样会改变自然景观，生物多样性降低，渔业资源减少，湿地消失，加重了赤潮危害。12有的地方用来填山谷，有的地方将其深埋，但工程浩大，且易造成漏斗状地质，对保水保墒不利。有的地方试图用大型机械将其粉碎后作水泥原料或将其改造为水泥预制块，但成本偏高，得不偿失。让本可长期地继续使用的建筑沦为无处藏身的垃圾，这肯定不符合低碳理念，也给交易外部第三人和整个社会带来沉重的负担。

关于新建房屋所需稀缺资源问题，除钢材、水泥以外，黄砂、砖坯、木材均已逐步进入稀缺资源范围。不少地区配制混凝土的黄砂现已十分紧张，挖掘砂石严重损毁河床，给一些水利工程带来重大安全隐患。浙江、福建沿海一些美景近年来逐步消失，原因是有人出高价收购海边砂土，村民贪小利而自毁家园。在砖瓦烧制方面，虽然多年来政府部门一直倡导制造空心砖、煤渣砖等，但农村地区使用粘土砖、实心砖仍很普遍，这在较大程度上影响到耕地的土质。在住宅装修装饰方面，不良攀比之风盛行。木质地板、木材护墙板耗用了大量木料，必然诱使林区的人们超量采伐树木。有学者分析，白龙江流域甘肃段因每年需完成10万立方米的开采量，加剧了泥石流现象的发生。13资源的过度消耗，意味着碳排放的大量增加，同时伴生着各种自然灾害。这在经济高速发展的今天，成为愈演愈烈的负外部性问题。

那么，如何克服外部不经济性呢？目前各发达国家主要采取两方面的措施：一是由法律规定受害方有免受外部不经济性的权利，并能以接受同等数量补偿的方式向行为方转让此权利；二是将环境外部不经济性内部化，包括对行为方的直接管制方法和经济刺激方法。14我国的低碳经济立法应当在借鉴发达国家已有经验的基础上，规定一整套刚柔并济的措施，以妥善地解决外部不经济性问题。

二、现实中房屋拆迁背离低碳经济原则的表现与危害

（一）城镇建设规划屡作变更，房屋拆迁的规模过于庞大

目前我国的城镇化率为47％，距离60％的预期目标尚有较大差距。在迈向预期目标的过程中，必须充分考虑到资源的承受能力，城镇化应在科学规划的指引下，分阶段实施，渐进式发展。然而，各地竞相采用的口号却是“一年一个样，三年大变样”。有的地方前后任领导“一人一把号，各吹各的调”。少数官员为追求政绩，追求新面貌，急不可耐，只争朝夕。湖南省嘉禾县政府甚至提出了“谁影响嘉禾发展一阵子，我影响他一辈子”的拆迁口号。15

从规划的角度看，中国的城镇化道路似乎在重复着美国模式，其特点是城市分散、汽车化、郊区化、摩天大楼林立。不少县级市的城区出现了一环、二环、三环，呈现出“摊大饼式”的发展趋势。在一些大中城市，低矮的城郊平房因有碍观瞻已难觅踪影，连历史文化风貌区也不能幸免。例如，遵义会议旧址周围的老旧房屋被成片拆除，后经古建筑保护专家批评，又匆忙按旧图复制出一连串的新古董。16又如，身处合肥市中心的李鸿章故居被一座座现代化高楼大厦紧紧包围，显得滑稽可笑。规划屡遭变更，拆迁规模偏大的负面效应是我们和前辈们曾经付出的心血都白费了，我们和前辈们在传承文明、节省资源等方面曾经作出的某些努力都付之东流了。

（二）短命建筑现象频发，造成资源极大浪费

所谓短命建筑，是从两个角度得出的结论。

第一个角度是中外对比的角度。发达国家的建筑寿命普遍较长。例如，英国建筑的平均寿命达到132年，美国建筑的平均寿命达到74年。关于我国建筑的平均寿命，住建部副部长仇保兴在第六届国际绿色建筑与建筑节能大会上披露了一组数据，颇为权威。他说，我国是世界上新建建筑量最大的国家，每年20亿平方米新建面积，相当于消耗了全世界40％的水泥和钢材，而这些建筑物的平均寿命只有25年至30年。17这就是说，就建筑的平均寿命而言，我国建筑不及英国的1/4、美国的1/2。

第二个角度是理论与实践相对比的角度。理论上的建筑寿命，称为房屋生命周期，又称设计使用年限。我国建筑工程规范规定：砖混结构建筑的设计使用年限为30年；钢筋混凝土结构建筑的设计使用年限为50年；钢结构建筑的设计使用年限为80年。那么，合理拆除或搬迁一个房屋的时间段当然就分别为30年、50年、80年。然而，这项规范是过于谨慎，过于悲观的，它在一定程度上为短期内反复拆建行为提供了行政规章上的依据。经验表明，有的砖混结构建筑历经几百年尚能安全使用。我国古建筑的辉煌也表现在使用年限很长，如山西应县木塔、福建石狮的客家人围屋、徽州的明清民居等。现代建筑中，北京的十大建筑和住建部大楼已使用51年了，理论上已超过使用极限，但结构仍然很好，18继续使用30年至50年应不成问题。然而，同各地建筑健康存续、超设计年限存续的乐观状况相反，我国城镇的大量房屋，却在一心追求政绩的形象工程打造中被提前拆毁，远未达到设计使用年限。有些房屋是因为原来的工厂、学校、党政机关等搬迁，将土地用途变更后作出拆除。这些房屋中，有的是六、七层的办公楼，有的是小高层，有的是高层（如浙江大学原医学院大楼），不少房屋还很新，质量还很好，价值还很大，甚至使用不足10年，竟被强行拆除，或列入拆迁之规划。例如，位于扬州市古运河黄金地段的900多亩土地上，已在2002年后陆续建起福运苑、渡江西苑等小区。市国土局为获取20多亿元出让金，竟答应银河房地产开发公司聘请的技术人员到业主们家中测量评估，拟将新建不足8年的几个小区推倒重建，遭到业主们强烈反对，被主流媒体曝光后市府紧急叫停，并向公众致歉。19应当说，福运苑等小区的业主们是幸运的，而在媒体未能及时关注到的一些地方的业主们恐怕就只能含泪告别那些崭新的“旧居”了。这将造成资源上非常大的浪费。

（三）短命建筑的碳排放经济账

如前所述，我国钢筋混凝土结构建筑的设计使用年限为50年，而这种结构的建筑是我国城镇建筑的主流形态。仇副部长的初步结论是，这些建筑的平均寿命只有25年至30年，这意味着即使以30年计，我国城镇建筑的实际使用平均年限，也仅为设计使用年限50年的60％。

有资料反映，自1999年以来，我国新建了7000万套住房。20若以一套房居住3人计，已较好地解决了2.1亿人的住房问题，但这只是满足了全部需求的1/3，因为我国城镇的户籍人口和其他常住人口至少有6亿人。另据专家评析，过去10年，我国建成70亿平方米房屋。21这一数据和7000万套住房的说法是基本吻合的，假设每套房100平方米，7000万套正好是70亿平方米，平均每年新建7亿平方米。然而，每年7亿平方米的数据同仇副部长所说每年20亿平方米的数据之间有了不小的差距。笔者揣测，有三个因素起了作用。一是20亿平方米中包括了农民零星建房的面积，二是20亿平方米中包括了工业企业、商贸物流企业、农场等的建房面积，三是我国城镇化“运动”有一个“加速度”的特点，即最近几年来越造越多。为稳妥起见，我们暂且以每年新增7亿平方米为立论起点。若按拆一建二的比例，我国每年在城镇拆除的房屋约为3.5亿平方米。上文说到，我国城镇建筑的实际平均寿命仅为设计使用年限50年的60％，换言之，有40％的房屋属于提前拆除，则3.5亿平方米中有1.4亿平方米属于提前拆除。

据“新浪地产”资料介绍，我国每建成一平方米的房屋，约释放800公斤二氧化碳（即0.8吨），22如此，每年提前拆除的1.4亿平方米房屋在建造之初共释放1.12亿吨二氧化碳。这里我们不妨将其与全国的碳排放总量作一番对照。2006年全国二氧化碳排放总量为53.17亿吨。232007年，我国碳基燃料共计排放二氧化碳54.3亿吨。24每年不该拆除的那些房屋在建造时曾经释放的1.12亿吨二氧化碳至少占全国排放总量的1/50。这只是一个保守性的估计。国务院发展研究中心产业经济研究部等单位的研究则表明：如果既有的城镇民用建筑的寿命从目前的30年延长到50年，则50年内可以节约8亿吨钢材、44亿吨水泥、4.8亿立方米的木材，仅在生产、加工领域就可以少消耗近12亿吨标准煤，减少30多亿吨二氧化碳排放。2550年仅可减排30多亿吨二氧化碳，这显然是一个被大大低估的数据。按笔者的匡算，以每年减排1.12亿吨计，50年的总量至少可达55亿吨，几乎等于2007年我国碳基燃料排放二氧化碳的总量。在房屋拆迁方面，“碳减排”的潜力如此巨大，决不可等闲视之。

三、房屋拆迁立法中贯彻低碳经济原则的几项重点

在未来相当长的时间内，无论是世界还是中国，存在着可再生能源的比重难以决定性地替代传统能源的问题，这被称为当前的能源转换鸿沟。26因此，旨在降低传统能源使用量的房屋拆迁低碳化运行，显得尤其必要。房屋拆迁低碳化在立法上主要表现在以下四个方面。

（一）以低碳理念把好城镇规划关，严禁随意制定和修改拆迁规划

倡导低碳经济并不意味着在城市建设中简单地主张不拆或少拆，而是说要有计划地拆，有区别地拆，理智地拆，民主地拆。2007年10月通过的我国《城乡规划法》第17条规定，城市总体规划、镇总体规划的规划期限一般为20年。城市总体规划还应当对城市更长远的发展作出预测性安排。据此可认定，频繁更改城镇规划的行为是违法的。所谓“一年一个样，三年大变样”的口号，在上个世纪末提出时也许是正确的，而在目前情况下，则有浪费资源、肆意增加碳排放之嫌。《城乡规划法》第31条规定，旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。作为上位阶法之一的《城乡规划法》中这一渗透着低碳经济理念的规定，应当在房屋拆迁立法中得到重申。随着各地区节能减排工作的深入开展，各市县职能部门都必须精准地计算出本地区5年、10年、20年乃至50年二氧化碳排放总量，并将其与房屋拆迁规划挂钩，以杜绝违反城镇总体规划的过度拆迁行为。

（二）是否符合低碳经济原则应成为拆迁审批中须考量的主要因素之一

无论公有房屋还是私有房屋，自然存续未达设计寿命的多层和高层房屋的拆除，都要受到严格限制。限制国有房屋拆除，主要依靠行政手段；限制私有房屋拆除主要依靠市场力量。“凡商业拆迁，须依当事人协商达成一致为准；当事人对拆迁补偿安置达不成协议的，不能由行政机关裁决，更不能由行政机关强制拆迁。”27房屋拆迁审批制度需要改进，审批过程要公开。要借鉴上海世博场馆建设经验，以推行“征询制”为契机，启动规划中的拆迁工作。对于较高较大较新的房屋和基础设施的拆除，谁提议拆除，谁申请拆除，谁批准拆除，都要有明确的责任人，要由该责任人在当地媒体上公开说明拆除的必要性和拆除方案，接受社会监督。28经实践证明该拆除行为是错误的，有关责任人须承担相应的行政责任、民事责任乃至刑事责任。

（三）物尽其用，房尽其寿，置换优于推倒，改建优于拆除

房产是中国老百姓最值钱的财产，建筑是我们身边最大的物。奉行低碳经济原则，就应当将中华民族勤俭持家、聚沙成塔的优良传统发扬光大。有关调查报告显示，在过去3年中，北京首次购房者的平均年龄只有27岁，而美国首次购房者平均年龄达到30岁以上，英国已由33岁上升至37岁，日本和德国为42岁。29如何延缓我国年轻人过早的购房需求，如何抚平年轻人在初入社会时暂时性“无产”的恐慌心理，将是传播低碳经济理念、引导房地产市场健康发展的关键因素之一。中国是一个有十几亿人口的大国，如果也追求人均GDP几万美元的话，我们的环境、生态、资源还能承受吗？中国人应该及早放弃对西方所谓“丰裕生活”的盲目追求，宣布中国“赶超意识”的终结，进入正常健康的发展状态。30在住房问题上，不宜一味地求新、求大、求两代分居。物尽其用，房尽其寿，不仅是道德的体现，而且是法律的要求。所谓“置换优于推倒”包括这样一些方案：原来的大学搬走后，可协商转让给中小学使用；原来的市级、区级党政机关搬走后，可转让给基层的党政群机构使用。所谓“改建优于拆除”主要是指原来空置的办公楼可改为商务楼、物流中心或廉租房。总之，要少用爆破、少用推土机。

（四）以低碳建筑取代老建筑的过程可适当缩短

低碳经济原则在房屋拆迁过程中的另一重要体现是新建筑设计方案的低碳化和长寿性。在条件允许的情况下，应以渗透着低碳理念的“百年建筑”即低碳建筑来代替行将拆除的老建筑。所谓低碳建筑是指在建筑材料与设备制造、施工建造和建筑物使用的整个生命周期内，减少石化能源的使用，提高能效，降低二氧化碳等温室气体的排放量的住宅和其他建筑物。31为使旧区改造工作最大限度地节省资源，减少碳排放，应将新建筑设计方案的合理竞争作为旧房拆除的前置条件之一。实际使用已达设计寿命2/3以上的旧房，仅在低碳建筑设计方案获专家集体通过后，才准许在尚未完全到达设计寿命时予以拆除。这可以视为对碳排放交易规则的灵活运用。如果拟建新住宅仍沿袭高耗能、短寿命的旧设计观念，有关行政部门或业主组织均可对拆迁方案行使否决权。

注：

1沈岿：《“拆迁”概念即将成为历史》，《新闻晚报》2010年1月22日，第A38版。

2刘树成：《未来中国经济还有六方面动力》，《新华每日电讯》2010年7月10日。

3陈淮：《我为什么说“20年拆一半”》，《解放日报》2010年8月10日，第5版。

4中国人民大学气候变化与低碳经济研究所：《低碳经济——中国用行动告诉哥本哈根》，石油工业出版社2010年版，第52页。

5《人民日报》2009年12月19日，第1版。

6《新民晚报》2010年4月2日，第A15版。

7勾红洋：《低碳阴谋——中国与欧美的生死之战》，山西经济出版社2010年版，第7页。

8王家福、王保树、梁慧星、崔勤之、李薇：《关于日本经济法律制度的考察报告》，《法学研究》1986年第3期。

9吕忠梅、陈虹、彭晓晖：《规范政府之法——政府经济行为的法律规制》，法律出版社2001年版，第74页。

10[美]约瑟夫·斯蒂格里兹：《政府经济学》，春秋出版社1998年版，第208页。

11皮曙初、魏梦佳：《“百湖之市”填湖造楼之痛》，《半月谈内部版》2010年第8期。