村民自治的制约因素分析

郑庆堂

（中共山西省直机关党校，山西 太原 030021）

村民自治的制约因素分析

郑庆堂

（中共山西省直机关党校，山西 太原 030021）

村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基层民主制度，是中国民主政治发展的重要创新。当前，在村民自治过程中还存在许多制约因素，主要表现在三个方面：一是两委权力之争影响了村民自治；二是某些乡镇政府的管理方式弱化了村民自治的“自治”性质，制约了村民自治；三是宗族势力阻碍了村民自治。

村民自治；民主政治；两委之争；宗族势力

村民自治是广大农民直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基层民主制度，是中国基层民主建设的重要内容之一。村民自治制度是在家庭联产承包责任制兴起后产生的。农村实行家庭联产承包责任制后，人民公社解体。在这一背景下，出现了许多问题，如怎样保护农民的自主经营权，因公社解体产生的公共事务由谁管理，应该采取什么样的方式管理，等等。为了解决这一系列的问题，部分地区的农民创造了自己管理本村公共事务的组织形式——村民委员会。村民委员会刚一诞生就被中央高层所肯定，随即被载入宪法，作为农村居民居住地区设立的“基层群众性组织”。然而，村民自治并不是这样简单地通过地方建立——中央肯定——全国推广的方式就可以全方位地建立和发展起来，诸多因素如两委（村委会与党支部）权力之争、宗族势力等都在制约着村民自治的发展，影响着中国基层民主政治的进程。

一、两委权力之争影响了村民自治

两委（村委会与党支部）权力之争从村民委员会这一基层民主组织形式诞生之日起便开始了。1983年，中央政府决定恢复乡镇设置，人民公社被乡镇政府所代替，原公社范围内的“公社—大队—生产队”的三级体制也不复存在，大队权威失去了合法性基础，过去的行政命令和指挥已经失灵，于是村一级出现了许多无人管、大队干部想管又管不了的事情，农村出现了一定程度的混乱状况。在这种情况下，少数地区率先成立了村民自治组织——村民委员会。村民自治制度实施之前，村委会（人民公社时期称之为“生产大队”）与党支部之间并不存在实质性的权力之争，因为从本质上讲，两者的建构逻辑是基本一致的。党支部书记处于“绝对领导”的地位，村委会主任（即“大队长”）一般由党支部副书记担任，重大决策由两委联合会议商讨决定。在没有选举变量的情况下，这种权威结构是稳定的。这种稳定性主要基于以下两种因素：一是乡镇党委对村党支部人事的控制权。村党支部书记名义上由村里的党员选举产生，但实际上乡镇党委的意志对其具有决定性的作用。在特定情况下，乡镇党委甚至可以直接任命村庄的党支部书记。二是村党支部对村委会的领导。在实行村民选举之前，村委会干部的人选基本上由乡镇党委和村党支部共同控制。〔1〕于是，村委会与村党支部共同构成传统的基层民主组织。然而，随着村民自治的实行，农村的权力格局发生了变化，乡村关系也由此转变，两委之间的争斗开始浮现，甚至加剧。据中组部党建研究所课题组2001年在新疆、辽宁、山西、陕西、山东等8个省（自治区）所作的村“两委”关系专题调研，村“两委”关系相互协调、基本协调、不协调的村的比例大约为 5∶3∶2。〔2〕（P111）

村民委员会作为农民自我管理、自我教育、自我服务的基层自治组织，由广大农民根据自己的意愿参加选举产生，其职能主要是通过村民自治的民主管理方式，办理本村的各项公共事务，调解民间纠纷，协助上层组织共同维护社会秩序，促进农村的生产建设，从而推进中国基层民主政治的发展。由于村委会以民选的形式产生，村委会权力的合法性有了更广泛的民意基础。党支部作为核心包揽一切的格局开始松动，甚至受到直接挑战，村委会主要成员往往会依据法律，要求属于自己的那部分权力。〔3〕这样，部分村委会干部认为村党支部委员只是从几名党员中选举产生的，而自己是村民民主选举出来的，就会片面强调“自治”权，强调对村民负责，不服从党支部的领导，甚至与党支部闹对立。实际上，早在1998年，全国人大就通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，规定“农村党支部是中国共产党在农村的基层组织，按中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动，直接行使民主权力。”这就从法律上确立了农村基层党支部在村民自治组织中的核心领导地位，支部书记是决策核心，对村中事务负责，村委会必须在党支部的领导下开展工作。当然，在实际自治活动中，也存在一些基层党委干部过于强调自身的领导地位，以传统的管理方式包揽一切村级事务，不仅行使政治领导权，而且更多地行使村务管理权，甚至导致党政不分的混乱局面，由此引发了两委之间的权力之争。

二、某些乡镇政府的管理方式制约了村民自治

我国最基层的政权组织即乡镇政府。在目前基层农村管理中，乡镇政府管理体现的是国家权力对农村的管理和控制。乡镇政府代表国家行使行政管理权，村民委员会代表村民行使基层自治权，乡镇政府与村委会之间是工作上的指导与被指导、协助与被协助的关系。这种关系的确认无疑会为村民自治的正常运行创造良好的空间。但在实际的村民自治过程中，乡镇政府大多沿用计划经济体制下的管理手段对农村基层事务进行干预和控制，会自觉不自觉地以行政手段安排工作，带有强烈的行政化色彩。此时的自治组织实际上表现为一种政权组织或是乡镇政府的附属行政机构，乡镇政府与村委会之间“指导与被指导”的关系演变成了“领导与被领导”的关系，因此弱化了村民自治的“自治”性质。在组织方面，某些乡镇政府力图实现对于村级组织的有效控制，村干部成为贯彻乡镇政府意图的有力工具。在具体工作方面，某些乡镇政府力图用直接指挥取代村民自我管理。乡镇政府每年都要将经济社会发展任务细分为若干具体指标，编制一个具体的计划下达到各村执行。〔3〕这些做法都极大地损害了村民自治的积极性，制约着村民自治的发展。

三、宗族势力阻碍了村民自治

村民自治的实现有赖于民主、理性的客观环境。当今中国，尤其是在农村中，宗族势力依旧存在。宗族是建立在血缘基础上的社会组织，宗族的血缘亲情可以促进人际关系的融合；宗族文化带来的乡土认同感可以使那些走出乡村的宗族精英把外面的先进理念带回乡村，提升村民的现代意识；宗族领导人物具有较强的号召力，可以有效集聚资源；等等。这些因素可以在一定程度上促进村民自治的发展，但传统的宗族文化毕竟是非理性的，宗族势力的存在更多地阻碍了村民自治的发展，其负面影响主要表现在以下几个方面。

首先，宗族势力影响村委会选举。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村委会由村民选举产生。随着村民自治的不断深入，村委会的权力日益显现，这就导致有意当选的村民通过各种资源拉选票竞争村委会的职位。基于宗族文化的影响和宗族利益的驱使，许多村民在投票时，看中的一般不是候选人的能力，而是候选人与本宗族关系的亲疏远近。有的村民不管当选者能否给自己带来实际利益，都会把本宗族人当选村干部看作是宗族的荣耀。这种选举心理和行为表现出“一种模式化的秩序和规则，更是一种模式化的利益。”〔4〕通过这种方式选举出的村干部，素质往往很难达到村民自治的要求，对公共事务的管理也总会带有浓厚的宗族色彩。

其次，宗族势力干涉村委会对公共事务的管理。农村的物质基础和社会资源相对比较匮乏，因而村委会在处理各种公共事务时，会有意识地与宗族合作，借助宗族势力推动工作的顺利进行。这样做的结果往往是村委会把自治权力“让渡”给了宗族，无形中提高了宗族的威信和地位，而削弱了农村基层党组织的战斗力。一些地方的基层党组织，或一姓长期把持政权，或几大姓轮流执政，或几大姓联合执政，村委会成员各自成为本宗族利益的“代理人”。〔5〕

最后，宗族观念的保守性压抑了村民自治的创新发展。传统的宗族观念强调秩序和服从，同时排斥宗族成员之间的平等关系，这会使农民产生对权威的依赖感，压抑自身的创造性和独立性，不利于公民主体意识的发展。宗族观念往往对社会变革持消极态度，而村民自治作为基层民主政治改革的伟大实践则需要积极的创新精神。村民自治本身即是我国农民自己的一项创举，像“海选”、“两票制”等民主制度的具体形式都是地方农民在实践中创造出来的，宗族观念的保守性无疑是与村民自治需要的创新意识相抵触的。此外，宗族观念重本位利益，往往把宗族利益凌驾于国家和集体利益之上，与村民自治提倡的集体主义观念不相容，阻碍了基层民主政治建设的推进。

综上所述，村民自治过程中存在许多制约因素，推进村民自治仍然是一项长期、艰巨而复杂的系统工程。我们应不断总结经验，努力解决村民自治实践中出现的各种问题，促进我国基层民主政治的发展。

〔1〕景跃进.两票制：组织技术与选举模式——“两委关系”与农村基层政权建设〔J〕.中国人民大学学报，2003，（3）.

〔2〕李惠斌，薛晓源.中国调查报告：社会经济关系的新变化与执政党的建设〔M〕.北京：社会科学文献出版社，2003.

〔3〕冯毓奎.论村民自治组织运作中的权力冲突与对策〔J〕.上海师范大学学报（哲学社会科学版），2002，（6）.

〔4〕于建嵘.岳村政治——转型期中国乡村政治结构的变迁〔M〕.北京:商务印书馆，2001.

〔5〕夏良文.农村宗族势力对村民自治的影响与治理对策〔J〕.法制与社会，2009，（1）.

责任编辑 梁华林

D630.1

A

1009-1203（2010）06-0048-02

2010-10-22

郑庆堂（1969-），男，山西昔阳人，中共山西省直机关党校法学教研室讲师。