构建行政诉讼和解制度之探讨

郭泰和 (中央财经大学法学院 北京 100081) ■文

构建行政诉讼和解制度之探讨

O n Construc ting the Reconcilia tion System in A dm in istra tive Procedu re

郭泰和 (中央财经大学法学院 北京 100081) ■文

现代国家的政府职能渐渐由管理型向服务型转变,行政机关也被赋予向国民提供社会福利的职责和义务。由于政府服务范围的不断扩张,在某种程度上扩大了行政主体与行政相对人之间发生争议的领域,使得以当事人双方合意为基础的行政诉讼和解制度作为纠纷解决机制成为可能,我国地方法院对此也进行了尝试。由于我国《行政诉讼法》对此未作规定,促使其机制借助于原告撤诉的情形被 “异化”,亟待理论和立法进行研究与厘清。本文从行政诉讼和解的基准制度进行分析,以行政诉讼和解的限制为突破口,对行政诉讼和解审查基准进行构建,以求对行政诉讼和解制度的建构有所裨益。

一、行政诉讼和解制度的理论基础

行政诉讼和解是指在诉讼过程中,行政主体与行政相对人以解决行政纠纷为目的,在法律规定的范围内,就彼此的争议事项在自愿、平等协商的基础上进行妥协、让步,从而终结诉讼的行为。我国《行政诉讼法》基于传统的“公权力不得处分”原则对诉讼和解没有作出规定,并形成了行政诉讼中不能援引私法领域的诉讼和解制度的传统观念,有必要对其理论基础予以重新探讨。

(一)行政自由裁量冲破 “公权力不可处分”的传统束缚

行政自由裁量作为行政法中的核心概念存在于行政立法、行政计划、行政契约乃至所有行政行为的领域①杨建顺：《行政裁量的运行及其监督》,《法学研究》2004年第 1期。。行政机关在行政管理过程中依据立法目的与公正合理原则对作出的行政行为方式拥有选择的权力,行政机关在作出特定的具体行政行为时有一定的判断余地。行政自由裁量的行使是行政机关在法律授权的范围内对多种可能达到的法律效果进行选择的结果。行政自由裁量的是行政效率原则的必然要求,也是平衡行政机关与立法机关各项权力的结果。由于现代行政管理过程中所面临的社会问题越来越呈现复杂、多变的特性,立法机关不可能预见将来行政活动中可能发生的所有情况,立法机关往往赋予行政机关能够灵活处理具体个案所必需的能力,使其能够在法律所预留的空间内自主地行使裁量权。行政自由裁量的存在为行政机关对源自国家的公权力进行合理的处分提供了条件,在一定程度上冲破了因 “公权力不得处分”而排斥诉讼和解的藩篱,也为行政诉讼和解制度的构建奠定了基础。

(二)私法和解对行政诉讼和解的扩展效力

诉讼和解最早发源于私法领域,是当事人通过平等协商解决纠纷的一种方式。然而,“在存在独立行政诉讼制度的世界上的许多国家,行政诉讼多是从民事诉讼中分化独立出来的。②姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第二版),北京大学出版社 /高等教育出版社 2005年版,第 617页。”在我国《行政诉讼法》未颁布之前,人民法院审理的行政案件适用民事诉讼的规定③参见 1982年 3月 8日《中华人民共和国民事诉讼法〈试行〉》第 3条的规定。。行政诉讼法出台以后,最高人民法院通过司法解释的形式规定行政诉讼可参照民事诉讼法的有关规定④参见《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法)若干问题的解释》第 97条的规定。。如最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》认为,“对行政诉讼案件,人民法院可以根据案件实际情况,参照民事调解的原则和程序,尝试推动当事人和解。”由于美国、英国等英美法系国家的法律对公法与私法不作严格的区分,导致这些国家中并无单独的行政诉讼法存在,行政案件一般依据民事诉讼法的规则进行裁判,民事诉讼中的和解制度被应用于行政案件的诉讼之中。日本在现行立法中不存在的行政诉讼审理程序也是可以适用民事诉讼的规定的,如《日本行政案件诉讼法》第 7条规定,“涉及行政案件诉讼,在本法无规定时,遵循民事诉讼之例。⑤胡建淼主编：《行政诉讼法修改研究》,浙江大学出版社 2007年版,第 790页。”行政诉讼和解只要不违反行政案件的特殊性质,就应该允许援用民事诉讼法的相关规定⑥[日]南博方：《行政诉讼中和解的法理》(上),杨建顺译,《环球法律评论》2001年春季号。。可见,民事诉讼中许多合理的制度是可以在行政诉讼中予以援引的,行政主体与行政相对人在法定的范围内可以参照私法和解的形式在协商、让步的基础上形成合意,并以此达到终结诉讼的目的。

(三)行政契约理论对行政和解效力的干预

行政契约作为行政主体为实现行政目的而实施的一种有效的行政方式,因其能够有效地节约成本,已获得各国立法者的普遍认同。在法国行政法中,行政主体在行政管理过程中除依单方意思表示决定行政相对人的法律地位外,也经常与相对人协商,依双方意思表示的一致而在行政主体和当事人之间,创设、变更或消灭某种权利和义务⑦王 名扬：《法国行政法》,北京大学出版社 2007年版,第 144～145页。。行政主体为实现行政目的,与行政相对人就行政上的权利与义务进行协商、让步后所达成的合意便是行政契约的一种形式。“现代各国及地区不仅在制度上承认行政契约,而且在应用实践中还大量通过契约观念、方式来解决行政及行政诉讼问题。⑧杨解君：《论契约在行政法中的引入》,《中国法学》2002年第 2期。”在行政诉讼中,诉讼双方当事人可在充分协商、沟通的基础上达成共识,并依该项共识形成和解协议。行政主体与行政相对人所达成的和解协议具有行政契约的性质,双方必须依据协定的内容作为或不作为一定的行为。

二、行政诉讼和解制度的价值选择

在我国行政法治的过程中需要积极探索行政诉讼案件协调和解等机制来妥善化解行政主体与行政相对人之间的纠纷。其制度基准构建需要对以下价值优先选择。

(一)民主参与的政治社会

国民参与行政是现在行政管理的一个重要特征,也是宪法权利在行政领域中的延伸。大多数国家在行政程序立法中对行政相对人参与行政活动的权利进行规定和保障。行政相对人与行政主体发生争议后,可以主动与行政主体进行交涉,提出有利于己方的合理要求,在行政诉讼中行政相对人应当拥有与行政机关进行协商的权利。行政主体应通过说明理由、信息公开等方式,尽可能在诉讼期间取得行政相对人谅解并达成共识,是法治理念下政府服务于民的客观表现。行政主体在行政诉讼和解中需要对行政相对人的见解予以考虑,并基于此种考虑对其所作出的具体行政行为进行审查,尤其是允许行政相对人在行政诉讼和解中的充分参与,体现了行政主体对行政相对人权利的尊重,也体现了民主参与的政治社会的现代社会理念。

(二)诉讼经济的司法效率

司法作为现代社会解决纠纷的一种方式,在保障社会公正的同时也必定消耗了一定的诉讼成本,这些成本不仅包括一定的司法成本,也包括行政成本及行政相对人的时间成本与金钱成本。经济因素成为影响所有法律制度形成与发展的因素之一,任何一项法律制度的构建均包含着对经济因素的考量。行政诉讼和解自然也逃脱不了经济因素的制约与影响。行政主体与行政相对人在诉讼中达成和解对节约社会成本具有一定的意义,对社会成本的节约也构成了其存在的制度价值,也同样是其得以继续存在的基石。

行政主体与行政相对人在行政诉讼中的和解形成的基础是双方在协商、让步中所达成合意,在形成双方合意之后,双方应自觉遵从在和解中所达成契约的约定,可以使行政决定、行政指导等及时、有效地得以执行,以最少的成本获取最大的行政效益。同时,法院无需依据繁琐的诉讼程序对行政争诉进行处理,使得行政诉讼结果的确定更具有灵活性,并能够有效地节约司法成本。因此,行政诉讼也应寻求一种能够对现有行政诉讼程序进行合理优化的纠纷解决方式。行政和解作为一种行政争议的解决方式,通过平等协商、沟通对话等其特有的方式解决行政争议,不仅能够节约行政成本及司法成本,还可以减少对社会资源不必要的浪费。

(三)和谐社会的法治态势

和谐社会的构建是离不开法治的,而法治又是促进社会和谐的有效手段,促进社会的和谐有序又是行政法治的基本要求。在行政诉讼中构建以交涉与合意为基础的纠纷解决机制是我国行政法治进程中的 “和谐”与 “安定”价值的体现。

行政诉讼和解是在当事人相互让步的基础上达成的一种共识,而这一共识既不违背依法行政的理念,又能够同时兼顾行政主体与行政相对人利益,甚至激发行政相对人对具体行政行为执行的协助意愿,进而保证以和解而终结的行政诉讼案件具有较稳定的执行性,减少社会的不安定因素。在行政诉讼中以双方合意解决纠纷机制所建构的是一种行政主体与行政相对人的合作关系,诉讼和解过程也是增强行政相对人对行政主体获得重新信任的过程。行政主体与行政相对人在行政诉讼中以合作替代对立,对社会矛盾的有效化解及社会关系的及时修复具有积极意义。

三、行政诉讼和解制度边际的原则控制

行政诉讼和解制度在降低诉讼成本、缓和行政主体与行政相对人在行政纠纷中的紧张关系等方面有其他纠纷解决机制无可比拟的价值。但是,行政机关作为国家权力的行使主体,其意思表示代表国家的意志,其处分行政权力应当受到一定的限制。行政和解应当坚持“有限和解”的理念,并以公益性、合意等原则为基础,不能 “越线”或者 “越界进行和解。

(一)公益性原则

行政机关作为公共利益的维护者,其所有行政活动无不渗透着对公共利益的关注与考量。国家赋予行政机关一定的职权,使其能够有效维护公共利益。行政机关依法行使行政管理职权需要维护公共利益、协调与平衡公共利益与其他利益之间的关系。行政机关所代表的公共利益并非与私人利益截然对立,公共利益在具体案件中可以包含私人利益与特定团体的利益。行政机关在履行行政管理职能时对公共利益的维护也是对私人利益与特定团体利益的保障。特定团体利益也并非行政机关首要维护的对象。特定团体的利益可能上升至公共利益的范畴,此时,行政机关对于此项特定团体的“共同利益”应当进行承认,并予以优先保障。

在行政诉讼中,当事人之间的和解是建立在保障公共利益的基础之上的一种解决纠纷的机制。行政主体不得偏离公共利益的要求与行政相对人达成和解协议,对公共利益予以维护是行政主体在和解中协商、让步的“底线”。“一项未对公益作有利、不利之评估而达成的和解,原则上不合法。⑨翁岳生主编：《行政法》(下册),中国法制出版社 2009年版,第 1527页。”因此,行政主体在诉讼和解中应当受到公益性原则的约束,行政相对人亦不得违背公共利益与行政主体形成合意。当事人应在公益性原则的框架下进行协商、沟通,最终形成的和解协议也应当是符合公益性原则要求的。违背公益性原则、使公共利益遭受侵害的和解行为是无效的。

(二)合意原则

合意作为当事人之间的共同意思表示,是在相互妥协、让步的基础上形成的,也是行政诉讼和解制度的核心内容。而妥协、让步的合理性与公正性则是以当事人平等地位为条件,行政诉讼中合法、有效和解形成的一个重要前提就是要保障当事人之间合意的真实性与自愿性。在司法实践中,由于行政主体在行政诉讼和解中具有优势地位,存在不尊重行政相对人的意志,甚至任意打压、威胁行政相对人的意思的情形。因此,对行政诉讼和解的合意需要设定生效要件予以控制。其要件主要包括:(1)当事人对诉讼标的有处分权。当事人的处分权必须是双方真实意思表示,行政主体与行政相对人必须在自身处分的权限内达成合意。(2)合意应建立在当事人平等、自愿的基础上,不得存在一方的强迫、欺诈等干预合意的行为。行政诉讼和解只有同时具备上述要件才是有效的和解,否则即可认定此种和解违反合意原则而是无效的。

四、法院对行政和解基准的衡量与确定

在行政诉讼和解中,应当赋予当事人表达自己意志的权利。这种权利的产生实际是对当事人诉讼权利的一种扩张。这种扩张对于行政相对人来说,既是对其作为弱势主体诉权的保障,也有利于增加其在诉讼中的选择权,但要防止行政主体诉讼权利的扩张,并确立一定的基准予以限制。

(一)法院对行政诉讼和解审查的基准衡量

司法权对行政和解的审查存在于一定范围之内,不能为了抑制行政权力的滥用而导致另一种制度的暴政,这种极端行为在制度设计上是毫无意义可言的。对行政诉讼和解进行审查的目标是为防止行政权空前膨胀而导致的行政权的滥用,为使得权力之间能够有效达到平衡而引入司法权对其进行监督与限制。法院通过对当事人形成的和解契约进行审查,以求达到保障行政相对人及第三人的权益的目的,并借此对行政诉讼和解中行政权的过度膨胀进行制衡。

法院对当事人之间和解的审查是在行政机关行政越权的前提下进行的。而在行政自由裁量权的范围内与行政相对人达成合意应当免于法院的审查。但是,行政机关超越自由裁量权的行政活动则是应受到绝对限制的,越权的情形下形成的和解当然无效。行政主体与行政相对人在侵害公共利益的情形下达成的和解要受到法院的审查,以至于公共利益是对行政和解适用限制的另一重要因素。行政主体有维护公益的职责,其与行政相对人进行沟通、让步过程中不得对公共利益造成损害,侵害公共利益的行政诉讼和解是有违行政机关所追求的行政目的的,应当将其置于法院审查之列。在当事人达成和解后,法院具有对和解中的合意进行审查的权限若和解的达成并非出于双方的自愿,而是基于行政主体的威胁、打压等其他外界的因素,法院应当确认该项和解无效,并可依具体案情及时作出行政诉讼的裁判。

(二)法院对行政和解基准审查的确定

法院对行政诉讼中的和解的审查的介入时间应在当事人达成和解协议之后。司法权的提前介入,因违反司法中立性则属于司法权的一种滥用。法院在诉讼中通过“调解”进行斡旋调停,不利于行政机关与行政相对人意志的充分表露,我国立法应当明确禁止。法院对和解协议的审查属于事后审查。在审查方式上,法院应因行政主体与行政相对人之间达成和解方式的不同,采用不同程序予以审查与确认。

1、对庭内和解的审查。行政主体与行政相对人在庭审过程中达成和解协议的,法院应对协议内容进行审查,在确认当事人所达成协议不违背公共利益及法律、法规规定的前提下,可以制作行政和解协议确认书对双方的和解行为进行确认。行政和解协议确认书以双方的签收为生效要件,行政主体与行政相对人在和解协议生效之日起受该协议的约束法院在行政和解协议确认书生效后,除因协议本身存在违背公益性及合意原则的情形可依法定程序为受害方提供救济外,不得对原行政案件重新进行裁判。

2、对庭外和解的审查。由于行政主体与行政相对人的和解应以公共利益为基础,当事人在行政诉讼过程中自行协商达成和解协议的,法院依然存有审查的必要。行政和解协议内容是否违背公益性原则是法院审查的重点。行政相对人放弃自身权利的撤诉行为,如果未对公共利益和第三人利益造成损害,法院不得对该处分行为进行限制,可以作出准许原告撤诉的裁定。若当事人的和解对公共利益构成威胁或对第三人造成不特定的损害,即便此时行政诉讼中的原告已提出撤诉的请求,法院也应作出不予准许的裁定,对行政案件继续审理。

(责任编辑 张文静)