刍议适应转型发展的法治城市创建

石寿宁 (江苏省南京市依法治市领导小组办公室副主任 江苏南京 210008) ■文

刍议适应转型发展的法治城市创建

In fo rm a lD iscussion on C rea ting and Estab lish ing C ities under Ru le of L aw and F it fo r T ransition a lD evelopm en t

石寿宁 (江苏省南京市依法治市领导小组办公室副主任 江苏南京 210008) ■文

如今,在全球化与信息革命浪潮继续高涨、新一轮绿色革命又全面来临的背景下,为了在全球经济体系重组中重新寻找定位,世界各大城市的功能、结构都在发生重大变革,城市转型已经成为重要的历史使命。与“一国的法治总是由一国的国情和社会制度决定并与其相适应” (国务院新闻办《中国的法治建设》白皮书)同理,当下正在我国许多城市蓬勃开展的法治城市创建活动,也必然要求与城市转型发展相适应,努力实现法治建设的同步转型。笔者以为,这种转型从总体上讲,法治建设的目标任务及其基本方法要由“城市法治”发展和升华到“法治城市”,即以城市法治作为现代城市治理的基本方式,在促进城市立法、普法、执法、司法、督法和法律服务等法治本身的进步的同时,更加凸显法治适应经济社会发展的内在要求,使法治城市创建具体表现为与城市自身持续发展相伴随、相融合的一种实体状态。

一、法治城市创建目标内涵的重要转向

适应城市转型发展的实际,就要把法治城市创建作为城市经济社会整体发展进程中的综合性社会实践,以切实可行的法治工作举措和更高更好的法治建设水平服务于实现城市科学发展的新目标、新任务,努力走一条符合时代要求、具有城市特点、服务科学发展的法治道路。为此,法治城市创建的总体目标似应明确下述重要转向：

——城市制度体系健全完善协调运作。公共权力运行协调规范、廉洁高效,利益表达、平衡机制民主健全,市场体制统一开放、公平公正,社会保障、社会分配、公共服务等更加均衡,制度建设、供给与保障适应城市发展需要,更加成熟、更加定型、更加惠及全体市民。

——城市生活方式健康开放品质优良。市场环境公平公正,舆论环境开明开放,治安环境优化改善,消费环境和谐诚信,市民的人身权、财产权及其他合法权益得到切实维护,创业创新、富民安民的制度机制更加健全,城市更宜居住、更适投资、更利就业。

——城市资源禀赋有效利用可持续发展。城市空间布局、产业布局更加科学,土地资源使用和流转、生态环境保护、基础设施和公共设施运转更加规范,城市功能品质、人居环境质量更加提升,规划、建设和管理的法治化水平更加适应城市现代化的发展定位。

——城市文化底蕴永续传承内涵彰显。城市鲜明独特的物质和精神形态充分保持和展现,物质和非物质遗产有效保护和传承,市民精神、文化品牌、美好形象的塑造、构建和创新更加突出文化的意义指向,公共文化服务体系建设、文化体制改革、文化产业发展符合现代城市的价值和取向,更加注重和充满人文关怀。

实现法治城市创建的总体目标,不仅依赖于在实践层面的具体操作,还应更加注重把握和体现创建活动的性质内涵：

1、在创建主体上充分体现多元性。要始终突出党政机关、人民团体和社会组织、人民群众的主体地位,特别要重视发挥广大人民群众的主体作用,使法治城市创建活动成为全民参与的社会实践。

2、在创建取向上充分体现人民性。要努力推动城市规划建设管理的体制机制更加便民利民,生产生活、就业创业和社会管理的政策措施更加安民富民,以法治保障市民有序参与竞争、共享发展成果。

3、在创建内容上充分体现城市性。要整体推进立法普法、执法、司法以及法律监督、法律服务等法治运转系统的要素和机制有机统一,积极回应城市化、信息化、风险社会等多样化社会的挑战,并与城市功能定位、运行效率、发展活力等外在要求相适应相协调,凸显服务和保障城市实现科学发展。

4、在创建进程上充分体现渐进性。要从城市发展与法治相互适应和制约的现实出发,着眼长远、立足当前,坚持政府推动、社会实践相结合,建构更加合乎渐进式城市转型需要的制度架构和法治秩序。

总之,要按照全面落实科学发展观和依法治国基本方略的总体要求,通过城市党委统一领导下的全市党政机关和社会组织依法履行职能,紧密结合城市经济发展、政治进步、社会和谐、文化繁荣、民生改善、生态文明等各项工作实际,充分发挥法治的规范、调节、促进和保障功能,有力有效地支撑和保障城市现代化及其可持续发展。

二、法治城市创建工作重点的同步转换

根据法治城市创建目标的总体要求,创建活动工作重点的确定,显然要在以往强调抓好依法行政、公正司法和法制宣传教育等法治运行重点工作的基础上,进一步把法治作为贯彻落实科学发展观的基本方式、发展社会主义民主政治的根本保障、构建社会主义和谐社会的牢固基石,紧密结合城市转型发展的实际进行统筹安排,通过以下重点工作的推进实施,促进和保障城市综合实力的整体提升。

1、发挥法治规范功能,促进提升城市发展承载能力。积极履行政府宏观规划和调控职能,强化规划的法治性、严肃性,加大规划执行力度,在经批准的城市总体规划、土地利用总体规划的指导下,实现综合性规划与专项规划的有机衔接,依照产业布局和相应专项规划实施建设,提高城市基础设施承载力。严格保护城市土地资源、矿产资源,完善土地储备,推动土地节约集约利用,提高城市土地资源承载力。积极开展生态城市创建活动,落实环保优先战略和环保法律法规,严格控制空气、水体、土壤、固体废弃物污染,推动节能减排,发展循环经济,建设环境友好型、资源节约型城市,提高城市环境承载力。加强政府公共管理服务职能,提供良好的公共服务设施,积极探索实践面临“高速化时代”的城市交通管理等工作,提高城市对人口及经济社会活动的承载力。

2、发挥法治救济功能,促进提升民生权益保障能力。立足维护实现公民的生存权、发展权,进一步明确基本公共服务均等化和广覆盖、保基本、多层次、可持续的目标取向,积极构建改善民生和保障权益的长效机制。深入扎实推进政府信息公开和司法公开,完善民情沟通、民主听证、民主恳谈等制度,畅通社情民意反映渠道,完善群众利益诉求表达机制。完善法治惠民制度,解决群众最关心、最直接、最现实利益问题。加大民生领域执法监管力度,在食品药品安全、环境保护、消费者权益维护等方面,着力提升服务效率,保障居民吃上放心食品、用上放心药品。加快健全完善收入分配调节、创业就业促进、住房供应和保障、城乡公共卫生和医疗服务、社会保障、生态环境建设、城乡公共交通、社会事业服务、新型社会救助等制度体系,推进学有优教、劳有多得、病有良医、老有颐养、住有宜居,使全体市民共享发展成果。

3、发挥法治调控功能,促进提升防范化解风险能力。健全科学民主依法决策机制,深化党内民主制度建设,推进政治协商和民主监督工作,完善政府重大行政决策的规则程序,进一步提升决策的民主化、科学化水平,从源头上减少和杜绝决策的法律风险和社会风险。严格按照法律法规和政策界限,推进工作制度机制方法创新,以高效的政府服务和司法保障,积极应对经济领域的投资性、结构性风险等。进一步完善信访工作机制和社会矛盾纠纷调处机制建设,对重大项目、重大活动和重点工作全面实施社会稳定风险评估工作,有效降低社会稳定风险。建立健全以监测预警、应急决策、人力动员、物质保障为内容的突发事件应急机制,依法及时处置各类突发公共事件。深化企业依法治理工作,积极引导、推进企业实施法律风险防范机制建设,有效预防和化解企业经营风险。

4、发挥法治引导功能,促进提升公民意识培育能力以社会主义核心价值体系为引领,以权利义务统一、权力责任一致观念的培育为重点,加强公民的社会主义民主法治自由平等、公平正义理念教育,提升公民的权利意识、义务意识、道德意识、合作意识。不断扩大公民参政、议政的形式和范围,引导公民积极、有序参与到政治法律实践。深入开展法制宣传教育,着力提升领导干部和公务人员的法律素养,推进依法行政与公正司法,为公民意识的生成提供法律保障和引导功能。坚持法制宣传教育与法治实践相结合,提升法治实践对培育法治文化、养成公民法律思维习惯的感召力、影响力和示范性。积极探索构建公民和企业等各类社会主体履行、承担社会责任体系和制度机制。

5、发挥法治确认功能,促进提升城市综合创新能力创新城市科技管理统筹协调机制,完善对科技型企业的认定、立项、准入和优惠政策落实制度;创新企业技术开发机制,健全企业创新奖励制度,实施扶持自主创新的政府采购政策,建立健全政府首购制度;创新技术转移机制,构建科技成果转化、转让和转移的机制和平台;创新科技投入机制,不断深化在科技财政投入制度、科技型中小企业融资制度和信用担保制度建设;创新科技人才激励机制,制定科技创新人员分配政策、保障政策和奖励政策;创新科技评价机制,完善科技进步考核制度。推动知识创新,深化知识产权保护工作,完善著作权、商标权、专利权的行政和司法保护机制,从政策上加大对驰名、著名商标的扶持培育力度。依法推进金融创新、企业创新和政府管理创新、制度创新,营造有利于创新的法治环境,推动提高创新投入能力、创新支撑能力、创新管理能力和创新产出能力。

6、发挥法治督促功能,促进提升城市综合服务能力围绕进一步优化提升政府公共产品和公共服务质量,调整优化政府机构设置,积极探索职能有机统一的大部门体制,实行“大职能、宽领域”的政府事务综合管理,逐步形成“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。建立健全公共财政体制,将财政支出的重点转向公共教育、社会保障、公共卫生、公共安全和公共基础设施等民生领域,推动实现人人享有基本的、均等化公共服务。深入推进政企、政资、政事分开以及政府与中介组织分开,加快电子政务建设步伐,全面提升行政和服务效能。建立健全征信及信用服务监管平台,加强信用制度建设,加大守信激励与失信惩戒机制建设力度,降低企业、市民的生产生活和交易成本。注重对全社会服务资源的整合利用,支持群众团体和社会组织参与公共服务,充分发挥公益性事业单位的公共服务作用。

7、发挥法治制约功能,促进提升城市综合管理能力。依法履行政府市场监管职能,改进市场监管模式和体制,加强对各类市场主体及其行为的全面监管,重点提升对各类市场及垄断行业、窗口行业监管的针对性、及时性和有效性,营造公开公平公正、统一竞争开放的市场法治环境。适应城市规模扩张和社会转型新形势,积极履行政府社会管理职能,推进社会管理创新,重点解决好流动人口服务管理、特殊人群帮教管理、社会治安重点地区综合治理、网络虚拟社会建设管理、社会组织管理服务等问题。完善社会治安综合治理体系和制度建设,强化社会治安综合治理,深化推进平安建设。强化安全生产监督管理,积极预防和减少重特大安全生产事故,保护群众生命财产安全。创新城市管理模式,坚持“科学、严格、精细、长效”方针,健全完善城市目标管理责任制和城市管理的社会参与机制、市场化运作机制、绩效评价机制、监督机制等“大城管”工作制度和机制。加强对物质和非物质遗产、各类遗存遗迹以及风景区和历史街区建筑的管理和保护,不断深化历史文化名城保护工作。

8、发挥法治维系功能,促进提升和谐社区建设能力。适应城市发展和社会转型的新形势,把建设管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体作为基本目标,把创新体制机制作为根本动力,加强以党组织为核心的社区组织体系和社区工作者队伍建设,推进和谐社区示范创建活动。深入开展以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为重要内容的实践活动,健全城乡基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制,推进基层群众自治制度化、规范化、程序化。积极创新社区管理体制,积极探索政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互动、政府功能与社区功能互补的社区治理模式,大力培育服务性、公益性、互助性社区社会组织,发挥其提供服务、反映诉求、规范行为的作用。积极探索业主自治与居民自治的有效衔接,研究实践物业管理机构参与社区管理与服务的方式和途径,切实维护社区居民和业主的合法权益。探索建立城乡社区党组织主导的群众维权机制,引导社区居民以理性合法的形式表达利益诉求。进一步健全社区共驻共建机制和社会参与机制,形成全社会共同推进和谐社区建设的合力。

三、法治城市创建基本方法的更加优化

为了使法治城市创建活动的法律效果、政治效果和社会效果高度统一、更加彰显,切实发挥维护城市长治久安、保障人民安居乐业、促进经济社会又好又快发展的功能作用,在基本方法上还要确立贯穿于创建活动决策、运作、评价全过程遵循的以下相应准则：

1、坚持民主法治统一。充分发挥社会主义民主法制有机统一对于维持法治系统、调节法治关系、控制法治运行的内在功能,保障法治城市建设沿着良性轨道协调和高效地运转。重视广大公民与各类组织作为法治主体的权力配置及其决策、参与、调控、管理等运行机制的健全和完善,通过广泛发扬民主建立健全符合人民利益的法律制度,使法制具有公平正义的属性,并依靠人民群众的广泛参与和有力监督促进法律的实施,使法律能够得到普遍地遵守。同时,通过健全法制,规定民主界限、规范民主行为,并赋予民主权利以法律意义,为民主权利提供国家权力的支持,努力促进民主制度的逐步完善和人民民主权利的有效行使。

2、坚持法律道德结合。充分发挥法治与德治相辅相成相互交融的作用,要求广大党员、特别是党员领导干部成为遵守社会主义法律和实践社会主义道德的表率,成为法治和德治相结合的有力推动者。坚持法治教育与道德教育结合,提高公民的道德修养和法治意识;广泛深入开展文明创建活动,提高公民思想道德素质和依法办事能力;运用多种媒体传播先进文化,提高公民对社会事务的参与度;法德兼施,多管齐下,引导人们按照法律规范和道德要求处理婚姻家庭关系、财产关系,养成良好的个人行为习惯,约束和制止不文明行为,积极有效化解社会矛盾,培育良好的社会风尚,努力使社会治理最大限度地达到最佳的协调状态。

3、坚持法治自治互补。充分发挥政府和社会组织在社会良性治理中优势互补、良性互动的功能作用,积极推进转型时期的社会管理体制创新和规范运行。尊重和支持公民个人依法组成自治的社会群体,以自我管理和服务方式来增强满足多样性需要的能力和可能;采取稳妥可行的政策和策略,明确社会自治的法律地位,有序开放自治空间,增加制度化参与资源的供给,制定完善社会自治的制度框架和程序规则,保障公民的公共参与权利;依靠社会组织作为政府与人民群众之间的桥梁和纽带的优势,在社会稳定方面发挥社会冲突安全阀、报警器和化解矛盾润滑剂、稀释剂的重要作用,努力构建经济、社会协调发展的管理和运行机制。

4、坚持硬法软法并举。充分发挥不同刚性程度的法律规范在调整法律关系、维系法治秩序方面的有机分工与合作作用,有效整合和利用现代城市公共治理的法治资源。既要注重将法律法规规章等我国立法中明确法律责任、能够运用国家强制力保证实施的“硬法”规范,严格运用于法治实践;又要善于选择上述立法中不具强制力、主要依靠社会主体合意、认同、自律等保证实施的“软法”条款,应国际交往需要在经济社会管理事项中遵循具有法律效果的国际软法规范,以及现实大量存在的各类国家机关自我管理规范性文件、社会主体自治章程和自律规范等“软性”规则,正确适用到相应的法治领域,努力实现软硬互补、相得益彰。

(责任编辑 张藤青)