论监狱危机管理的法治化

刘利明(浙江省第二监狱 浙江杭州 311100)■文

论监狱危机管理的法治化

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刘利明(浙江省第二监狱 浙江杭州 311100)■文

应对和处理监狱危机事件是监狱人民警察不可回避的问题。近年来,监狱在应对各类危机事件的具体实践中取得成就的同时,也暴露出不少的问题,突出地表现为危机管理的法治化程度不高。监狱危机管理的规范化、制度化趋势使其法治化成为必然取向①参见刘国华、曾辉、康斌:《监狱突发事件应对工作完善探析》,《前沿》,2009年第9期。。对监狱危机处理的原则、内涵及法治化制度建构研究,无疑具有重大的时代价值与现实指导意义。

一、监狱危机管理体系的现状和缺陷

目前我国监狱系统对危机已有了一定的认识和前所未有的重视,在维护监管安全稳定,打击狱内犯罪、处置各类突发事件的过程中探索、总结出很多行之有效的决策方法与经验,但总体上仍处于粗放、经验型的管理阶段,一些传统的危机决策方法、处置程序甚至体制已不适应当前监狱工作所面临的要求,这些不足主要表现在以下几个方面:

(一)传统思维和行动约束对监狱危机管理体系构建具有妨碍作用

1、凭经验处置,难以应付突如其来的新问题。经验型决策最大的特点是凭借个人或少数决策者的经验思维以及借鉴他人处理类似问题的方法进行决策。的确,经验是可贵的,而实践中遇到的却是层出不穷的新问题,这时就会显得捉襟见肘,甚至束手无策。在应对危机时,监狱没有行之有效的科学决策方案指导行动,必然付出惨痛的代价。

2、按部就班,没有抓住监狱危机处置的特点。国家制定法律、法规和方针、政策等,或者是出台重大的举措要依照程序进行,会提高决策方案的科学性、准确性。而监狱危机处置具有高度的时效性,机会稍纵即逝,这就要求决断者当机立断,果敢决策。但在现实的监狱工作中,一些决策人员过于依赖决策程序,在面临重大危机时优柔寡断、举棋不定,关键问题不敢做主,宁肯消极地按程序处置也不愿自己担当风险,最终因危机没能及时解决而造成更大损失。

3、决策参谋机制不完善,临时抱佛脚。领导者由于受时间、精力的限制不可能什么都懂,所以专家、学者参与决策,为决策者提供参谋咨询,在监狱决策中起着不可或缺的作用。但专家、学者参与决策取决于监狱系统内健全的参谋机制的建立,而监狱系统目前这种机制并不健全,如在专家的储备、专家的培养、专家如何参与决策等方面,还没有相应的机制。这时的问题表现有二:其一,专家难找,因为没有储备;其二,处理不好与专家的关系,或者决断者独断专行,或者惟专家是从。这些都不利于危机决策,危机解决得好关键在于决断者与专家的密切配合,而实现密切配合的前提是监狱系统内部事先有这种机制的存在。

(二)思想意识的淡薄对监狱危机管理体系构建产生消极影响

1、缺乏常态管理下的危机管理意识。当监狱处于安全稳定时期,一些警察容易产生麻痹大意、松懈厌战的思想,缺乏必要的危机意识②周静茹:《论监狱突发事件应急预警机制》,《中国人民公安大学学报》(社会科学版),2009年第3期。。而监狱危机发生的不确定性、危机处理时间要求上的紧迫性和危机危害的不确定性要求监狱警察必须提高危机管理意识。

2、传统的历史意识导致监狱文化中的危机意识淡薄。在我国,除政治因素和政治利益外,有一种心理作用即对已不利的信息就表示"自己领导无能",从而导致在常态的监狱绩效考核体系下失去应有的利益,奉行"家丑不可外扬"、"不可灭自己志气,长他人威风",久而久之,也就形成了一种"报喜不报忧"的传统。

3、缺乏良好的危机理论研究和学习的氛围。几十年来,发达国家关于危机管理的理论早已转向了量化和精细化的研究领域,而危机管理理论在我国包括在监狱系统中的普及还未完成,不能不说是我们的理论研究和学习的体系缺陷。到目前为止,国内研究监狱危机管理理论的学者并不多,因此这样的一块"理论研究的处女地"有待进一步地开发③参见华学成,《公共危机管理法治化问题探究》,2010年第2期。。

(三)监狱危机管理机制度供应不足阻碍危机管理体系构建的进程

1、缺乏完善的监狱危机管理预警和监测机制,只一味地强调"兵来将挡,水来土掩"。防范于未然,是监狱安全管理的关键所在。但就目前的形式来看,监狱危机预警、预案和监测机制还相对比较匮乏,这些系统的建立和健全都是在一次次的监狱应对危机的事件中或事件后进行的。借鉴国外的做法,监狱应对危机事件时,在进行常态动态分析时,适时向社会和公众提供和发布可靠的预警信息,运用先进的技术因素和监控工具,用完备的危机数据库系统,对危机的预演和发生进行实时监控,可以形成一套预案并供决策者使用。

2、缺乏相应的信息公开机制。在日益全球化和信息化的当今时代,通过信息封锁来控制信息传播的方式已经越来越困难了。"真相也许有一定的副作用,但掩盖真相的副作用无疑会恶劣很多。④参见美国罗伯特。希斯(RobertHearth)著:《危机管理》,中信出版社2010年版。"当监狱危机出现后,没有相应的危机发布机制的建立,使社会和群众不能适时地了解监狱机关处理危机的措施、能力和决心,容易对监狱机关产生不信任感⑤黄定华:《我国公共危机中行政信息公开的法制化研究》,《湖南城市学院学报》2010年第1期。。

二、监狱危机管理的法治化原则

根据危机管理法治化的特点,监狱在危机管理中应遵循以下原则:

(一)应急管理原则。应急管理原则是监狱根据具体的危机情况,为确保监管安全稳定,积极行使行政应急权,及时恢复正常的监管改造秩序。正是由于监狱危机管理适用上的临时性和预备性,实施过程具有很强的行政紧急性,因此有必要确立监狱在危机管理中的应急管理原则。它包含有两方面涵义:其一,意味着监狱对各种类型危机的全方位应急管理;其二,意味着监狱对危机事件与危机状态进行全过程的应急管理。监狱所面临的危机是各种各样的。每一种危机的成因不同、特点不同,此外各种危机之间也有相互的关联性,危机之间的相互关联使得某一种单一的危机会转化为复杂性危机。因此,监狱危机管理要从单一危机处理的方式转化为全面应急管理的方式,监狱需要针对不同的危机制定战略、政策、危机管理计划、进行组织安排、调配资源支持等等。监狱危机管理不能仅仅着眼于某一个环节,而应该是一个复杂的过程,其中可能包括危机缓和、准备、回应、处理、恢复、重建等多个环节。

(二)信息公开原则。信息公开原则是监狱行政的基本要求,处置突发危机事件,必须主动引导舆论,做到信息公开快速准确。监狱危机信息公开可以让公众最大程度的了解危机真相,及时作好应对危机准备,可以提高公众对监狱行为的理解和配合,从而提高行政效率。同时,危机信息的公开可以让监狱行为透明化,抑制执法权滥用的可能性。

(三)权利保障原则。有效预防和化解危机,保障监狱警察、职工和罪犯的生命、财产安全,保障监管场所的安全稳定是监狱的基本任务。应在监狱管理实践中创造一种警察和罪犯权利保障的文化和环境;应积极支持各种危机管理的计划和项目,并确立优先发展的次序;应通过制度、政策和管理的创新来有效预防和回应危机。

(四)积极预防原则。"凡事预则立,不预则废"。危机虽然多是突发性的,但危机并非不可预测与预防⑥尹华飞:《监狱安全的内涵和外延初探》,《广东司法警官职业学院学刊》2005年第2期。。监狱危机管理应奉行积极预防的原则。监狱必须在危机没有发生时,科学预测、正确判断、未雨绸缪,以高度的责任感做好各种防范工作,将危机的发生几率降低到最小。当代监狱危机管理必须走前瞻性的道路,在危机尚未发生之前,提前做出预测和判断,周密策划好各种问题的处置预案,防止事到临头,情况不明、仓促上阵、心里没底、办法不妥、效果不佳。前瞻性的监狱危机管理才是有效的危机管理,一方面监狱能在危机发生之前防患于未然;另一方面监狱在危机发生前就有了充分准备;在发生以后,就能够快速反应,为各种危机提供有效的应对措施,从而将危机的损害降低到最小。

三、实现监狱危机管理法治化的基本要素

(一)法律授权---建立监狱应急法规体系

1、监狱在紧急状态下的应变能力与应急管理的权威性、主动性,以及对整体资源的统一调配能力,不应当是监狱自发性反应,而应当是法律规定与授权的结果。我国监狱虽然没有具有法律效应的应急法规,但各个监狱结合实际出台了一些应急预案,适时组织实战推演,其目的在于预防和平息狱内监管安全上发生突发事件,如罪犯脱逃、行凶、闹监、暴乱、破坏、劫狱等。充其量只能称作是为应对狱内发生突发事件事先所作出的工作部署,设定的对象仅限于狱内服刑人员,处置人员仅限于监狱人民警察与驻监武警部队。就其所涉及的内容、范围及约束力和调整对象等诸多方面看,制约因素颇多。监狱应急法规应当以《宪法》、《突发事件应对法》等法律为依据,修改《监狱法》,增设监狱突发事件应急处置章节内容,从立法的高度规定危急状态下监狱领导权力体系;监狱突发事件应急处置的基本准则;应急事件中监狱的行政处置权;重大监狱事件信息通告与发布制度;监狱突发事件类别和标准;应急预案及启动程序;监狱警察在应急管理的职责;罪犯的义务与与责任等,以保证在发生突发事件时,监狱可根据法律授权和基本规定来迅速应对,在解决危机过程中遵循一定的原则,进而提高监狱应对危机的能力。最重要的是,监狱应对危机的关键不是依靠领导的认识水平和判断能力,而是实现有法可依。

2、监狱应急法规应从单一、片面化向专业、体系化方向加以规范。监狱制定、实施的应急预案,具有围绕狱内突发事件实施处置的单一性,处置过程呈现出只有监狱警察参与的片面性,不利于狱内危机管理能力最大化的发挥,不利于社会危机管理资源的充分利用⑦参见杨玉林:《构建监狱监管安全预警机制的探讨》,《中国监狱学刊》2007年第5期。。监狱危机事件的发生原因或后果很多是综合性的,单一性的突发事件也会因处理不当引发成为复合型的监狱危机,因而传统的单一性处置方法很难适应形势发展和监狱工作需要,应当建立权责明确、系统规范的危机管理机制。首先要整合监狱现有的各类应急预案和各种处置制度,在法规层面上明确监狱在紧急状态下相应的责、权、利,做到危机应对的协调运作。其次应建立监狱危机信息的分析、预警系统,加强职能部门的机制建设,全面、及时地把各类相关的危机信息及时分析、汇总,实现一整套预测、预警、预控机制⑧杨辉解:《紧急状态与公安机关应急机制研究》,中国人民公安大学出版社2009年版。。

3、监狱应急法规建设应符合社会应对危机的要求,主动将自身的危机处理融入社会危机处理体系。在全球重大自然灾害频繁发生、重大疫情传播范围不断扩大、能源资源逐渐紧缺、生态环境日益恶化、事故灾难不断的情况下,监狱作为社会整体中的一个特殊部分,如何增强危机管理能力,正确认知和妥善应对包括狱内突发事件在内的各类突发性危机,应该成为监狱机关必须面对的课题。监狱应急法制建设,不仅要立足于自身,更重要的是主动与社会危机处理体系接轨,不仅要具有实战性,而且要具有完备的法规规范性。在危机事件应对中,要不断扩大监狱内外公众参与的广度,拓宽参与的渠道,丰富参与的形式。无数事实证明,有效应对狱内突发事件、监狱危机事件应当充分借用社会的力量,不能仅靠监狱机关内部单打独斗⑨薛澜、张强、钟开斌:《危机管理:转型期中国政府面临的挑战》,清华大学出版社2009年版。。

(二)规范处置---健全监狱危机管理制度

1、完善危机事件的信息管理和发布制度。在传媒已覆盖社会各个角落的今天,把媒体排斥在危机管理之外,不善于利用媒体解决危机事件,是不明智的。一方面,人们一般有追求新奇和先入为主的习惯,所以采取主动态势与媒体沟通,可以形成正确的舆论导向。监狱机关要有目的、有计划、主动与新闻媒体接触,如实介绍情况。在与新闻媒体积极沟通的同时,要注意网络信息。事实上,近来各地监狱发生的事情,首先见之于互联网,对此也要采取积极态度,并作出必要的回应,实现互动,化被动为主动。另一方面,谣言止于公开。突发公共事件发生后,如果通过媒体及时传达权威的主流信息,使公众了解真相,祛除恐惧,从而能消除危机造成的流言、恐慌等副产品,起到稳定社会、恢复秩序的作用。因此,监狱应建立健全危机事件的信息管理和发布制度。要坚持团结、稳定、正面宣传为主的方针,做好危机事件的舆论引导工作。危机事件的信息管理和发布,还要通过电子政务系统提高工作效率,趋利避害,扶正祛邪。

2、健全监狱突发事件应急预案。按危机管理的过程理论,危机管理一般包括三个阶段,即危机状态发生前的预防与准备、危机状态持续过程中的应对、危机消除后的恢复与重建。危机前预警是危机管理第一阶段的主要任务,也是危机管理的第一道防线。监狱要为突发事件处置提前做好准备,包括必需品储备、危机管理预案的制定,以及与上级部门、地方政府、武警部队、社会组织与社区群众各种关系的建立等,确保危机发生时应急预案能够快速启动,并得到各方面的有力支援。快速、及时、高效应对处置监狱突发事件,有赖于建立现代危机管理组织体系。监狱要成立应急指挥中心,实行24小时总值班制度;通过与全省监狱系统网络、政府应急指挥中心网络互通互联,共建应急指挥平台和集合排摸、整理、传递、研判、反馈于一体的信息共享平台。鉴于应急预案在监狱危机管理中的重要作用,应通过法律和行政手段提升监狱危机预案的地位和效力,使预案制度化、规范化、高效化。

3、建立监狱危机管理的评价体系。危机状态下监狱的管理工作千头万绪、情况复杂、风险很大,需要整合、动用大量的人力资源,影响到监狱警察家庭生活秩序和合法权利,这对监狱及其职能部门的执法能力和管理水平提出了更高的要求。对此,应在提高有关部门和监狱警察的执法能力和水平,加强执法工作的同时,建立有效的监狱危机管理评价体系⑩李春林:《论危机管理法治化》,《民主与法制》2009年第6期。。一是内部评价。宜由政工、监察、法制、审计等部门共同参与,评价的结果应及时上报上级监狱主管部门,并对被评价部门及相关人员情况及时反馈和向社会公布。二是第三方评价。对于已发生的危机事件,要设立第三方性质的独立调查制度,公正甄别事件诱因,举一反三,吸取教训,最大限度地杜绝和减少监狱危机事件的再度发生。

(三)法律保护---理顺监狱危机管理职责权利

1、明确部门及人员职责。监狱机关作为特殊场所,始终处在"火山口"、"炸药库"的最前沿,承担着为推进经济发展,构建和谐社会保驾护航的重任,危机管理体现在监狱突发事件来临之前、发生之初的重要性,显示做好预防与应急准备、狱情监测、信息预警工作的迫切性。只有事先完善应对各类突发事件的规范处置体系,才能做到有规可循,才能按计划应急演练,才能按规范来考核职能部门及相关人员在突发事件处置中的表现情况和存在问题⑪参见袁达松:《危机管理的法治化-兼论危机管理法学的建构与应用》,《政治与法律》,2009年第2期。。细化、明确部门及相关人员职责,将危机管理作为重要组成部分,纳入到监狱绩效考核评价体系。由于当前监狱实绩考评中,注重显指标,忽视各部门在危机管理中的职能责任,因此要进一步在安全方面的责任细化,细分为可操作的、可量化的考核指标,纳入监狱绩效评估体系,以落实全体警察应对危机责任。

2、建立和完善责任追究机制。监狱危机处理的出发点和落脚点是维护刑罚执行工作的顺利进行。监狱机关在面临突发事件的紧急状态下的有法可依、有规可循,是监狱机关依法行政的重要标志,其行政紧急行为应具有现实性、专属性、程序性、适当性等特征。一要建立和完善责任机制。做到分工明确,责任明确,危机化解的途径、方法明确,奖惩依据明确。要不断丰富与完善责任追究制,并对危机发展的各个阶段进行责任追究,防止责任追究不到位。更为重要的是,要建立违法责任、过错责任以及无过错责任多重相统一的归责原则。二是要强制性手段与柔性手段并举。非常态下执法公权力的行使,必须依托的手段是强制性,强制性手段必然会对其他权利构成伤害。因此,监督与制约机制应作为监狱危机管理的重要组成部分,要将激励措施、行政管理等作为柔性手段,以弥补强制性手段实施中的不足。三是监狱危机处置过程中的权利救济。个人权利之于公共利益的从属性、多方受限制性,决定了在危机治理过程中应辩证研究正当权利救济的有限性,要建立从实体到程序、从外部到内部行政等全面救济机制。

(四)人员素质---提升警察危机管理意识

1、建立危机管理的教育和培训机制。为适应监狱危机管理,必须强化监狱警察的危机意识,加强训练⑫杨顺建:《论危机管理中的权力配置与责任机制民主与法制》,2008年第2期。。"居安思危,思则有备,有备无患"。监狱欲想应对危机时游刃有余,就必须在日常工作中开展危机教育,树立危机意识。危机教育的方式可以多种多样。比如监狱突发事件案情分析、比较研究等,易被监狱警察所接受。还可以通过负面强化教育,通过语言、文字、图片、录像等方式展示监狱危机决策失误所带来的巨大损失,能比较形象、直观地激发监狱警察的危机意识,收效较好。

2、加强监狱危机管理的理论研究。加大与政府、高校合作的力度,大力推进危机管理的研究和实践活动。从建国以来全国监狱系统发生的危机事件,选择典型案件建立监狱危机管理案例库,并实施从理论总结到实践操作的全方位管理,积极寻求符合我国监狱实际的解决方案及措施,在此基础上编写出具有指导性的监狱危机处置实用教材,在全国监狱系统推广使用。加强全国监狱警察危机管理的理论交流,吸取国内外的先进理念,是提高我国监狱警察队伍素质的重要途径。受传统习惯因素的影响,大多数监狱警察常年不外出交流学习,对新思想、新观念、新方法、新技术不了解,其原有的知识水平得不到更新,使许多有见解和创新的学术思想和观点没有得到重视和发挥⑬孙平:《狱政管理》,中国政法大学出版社2006年版。。因此,我们建议定期组织全国监狱系统该领域的专家、学者进行研讨、讲座。结合当前监狱警察的职业特点,加强危机警务训练内容的全面探讨和研究,形成有中国特色的系统的适合当前监狱实际工作需要的危机管理理论体系。

(责任编辑 鲁嘉微)

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