推进科技金融工作需要重视金融监管理论及其实践

2010-02-15崔瑛，齐兰

中国科技论坛 2010年6期

关键词：金融机构监管金融

崔瑛，齐兰

（中央财经大学经济学院，北京 100010）

推进科技金融工作需要重视金融监管理论及其实践

崔瑛，齐兰

（中央财经大学经济学院，北京 100010）

从我国科技金融工作改革开放30多年来，金融支持工具和品种不断丰富的背景出发，提出推进科技金融工作需要重视金融监管理论和实践的观点，对20世纪以来金融监管理论的演进历程进行了梳理，分析了四个不同时期金融监管领域的主要理论，在此基础上，总结了金融监管理论演进的启示，为科技金融工作进一步重视和加强金融监管提供有关理论和研究支撑。

科技金融工作；金融监管理论

Abstract:This paper Summarizes the situations of sci-tech and finance combination in china in 30 years,the theortical evolution of financial supervision and regulation.The importance of the financial regulation on sci-tech finance products is analysized.Understanding the theortical evolution of financial supervision and regulation,we can promote the speedy development of sci-tech finance.

Key words:sci-tech finance；finance supervision and regulation

改革开放30多年来，科技金融结合不断为科技创新注入新的资金和活力，有力地推动了科技支撑经济社会发展作用的发挥。“十一五”以来，我国科技金融工作非常活跃，支持科技创新的金融工具和品种明显增多，科技金融工作内涵不断丰富。在此期间，世界性和区域性金融危机的出现进一步促使政府和金融机构意识到在科技与金融结合这一过程中，重视资金使用效率和资金使用安全性的有效平衡、加大金融监管力度对于金融稳定的重要作用。

1 科技金融工作需要重视金融监管

1.1 科技金融工具及其品种的演进

改革开放以来，随着经济与科技体制改革的发展,科技金融事业发生了很大的变化，我国科技发展的历程，逐步展现出金融通过科技创造价值和促进经济增长的态势，金融支持工具和支持品种不断丰富。

（1）科技贷款。从1985年到20世纪90年代中后期，银行金融机构贷款是最具有代表性的间接融资工具。国家几大专业银行,都加强了对科技的支持力度,充实了科技信贷机构。随着科技贷款开办范围的不断扩大，各银行开始探索科技贷款的管理制度和方法，逐步形成了由国家科委和银行共同管理科技贷款的申报、评估，联合下发科技贷款的管理制度。但是，到了1997年，国有商业银行成为“自主经营、自担风险、自负盈亏、自我约束”的现代金融企业。基于科技项目不确定性和风险性的考虑，多数银行逐步取消了科技贷款科目和指标，此项工作逐步停顿。

（2）债券。债券是一种重要的直接融资工具，1998年6月，在科技部积极策划、推动和组织下，按照“统一资质、统一协调、统一设计、统一发行”的原则，以市场运作的方式，选择了13个高新区发行了额度为3亿元、期限为3年的“中国高新技术产业开发区企业债券”。债券在到期之时已经全部按时偿还。高新区企业债券将几十个高新区的负债主体统一为一个债券发行是国内首例，为通过债券融资扶持科技创新活动创造了重要的模式。

（3）创业风险投资。1985年3月，《中共中央关于科学技术体制改革的决定》提出“对于变化迅速、风险较大的高技术开发工作，可以设立创业投资给以支持”。1999年12月出台的《关于建立我国风险投资机制的若干意见》，加速了我国创业风险投资从理念到行动的进程，迎来了创业风险投资的较快发展，创业风险投资支持科技创新非常活跃。2006年新修订的《合伙企业法》新增加了“法人与法人”的有限合伙企业形式，2007年财政部和国家税务总局制定的《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》和2008年开始实施的《企业所得税法》，都明确规定了创业风险投资企业对中小高新技术企业的投资额在满足一定条件下可以按照70%比例抵扣应纳税所得额。自2009年创业板启动之后，一系列推动创业风险投资的制度性障碍逐步消除，我国创业风险投资进入发展的快车道。

（4）新形势下的科技贷款与担保。从2006年开始，科技部门与国家开发银行联合运行 “科技型中小企业贷款平台”，在一些地区发展迅速，其他科技融资业务包括高科技创业投资贷款等也得到发展。同年年底，中国进出口银行决定设立支持高新技术企业发展特别融资账户，通过创业风险投资，扶持中小型高新技术企业发展。2007年11月，科技部与中国进出口银行签署了《支持自主创新战略实施科技金融合作协议》，协议达成了在五年合作期内，进出口银行向国家科技计划项目和重点科技工作提供政策性贷款和投资支持，共同促进我国高新技术产业又快又好发展。除此之外，担保作为重要的金融中介，在科技项目获得商业银行贷款的过程中具有举足轻重的作用。“十一五”以来，各地的科技担保工作快速发展，担保机制创新层出不穷，包括担保加投资，担保换期权，以及通过科技计划项目财政资助与银行贷款支持相结合的方式实施打包贷款等等，有力地推动了科技贷款工作。

（5）科技保险。保险是一种管理可保风险的风险融资行为，保险工具介入对科技创新的支持，是科技金融工作深化，金融支持品种增加的有力体现。2006年我国科技保险工作成功起步，2007年科技保险试点工作迅速开展。北京、天津、重庆、武汉、深圳和苏州高新区等开始试点，科技保险进入了实质性推动阶段。2008年在科技部、中国保监会确定的北京、上海等12个科技保险创新试点城市（区）中，约有1600家高新技术企业参与了科技保险。

2 科技金融工作中强金融监管和创新监管方式的重要性

截至目前，我国绝大多数金融工具都已参加到支持科技创新的浪潮中，无论是间接融资中的银行金融机构的商业贷款和其他类型的贷款，还是直接融资中的股和债工具，包括多层次资本市场中的主板、中小板、创业板、股权代办系统及场外交易，以及企业债券等等，科技担保等金融中介也非常活跃，科技保险也已经起步，众多金融支持工具和品种的涌现，是我国科技创新活动的需要。

针对科技金融结合中的金融工具和品种，金融监管需要了解、掌握科技创新活动的特点，从科技创新活动的规律出发，做好对这些金融工具和金融支持品种的监管。

大量科技创新活动具有明显的不确定性和风险性，科技企业常常面临抵押物不足等问题，金融支持科技创新活动需要有新的理念和机制，近些年来，我国加快了金融工作的探索步伐，形成了一个包括较多的支持工具和品种的金融体系。在大力推进金融支持科技创新的工具和品种创新的进程中，对这些支持工具和品种的有效监管显得尤其重要，并且刻不容缓。

3 全球视角下金融监管理论的历史演进

3.1 20世纪30年代以前——货币管理理论

早期的货币管理论包括亚当·斯密的真实票据理论、亨利·桑顿的银行票据实行统一管理理论、围绕上述理论产生的金块论战、以哈耶克为首的自由银行制度理论。

19世纪以前的经济以自由主义经济为主，金融以金本位制度为主体，金融活动主要是银行的货币管理，银行并不创造货币。相应的金融监管仅仅是对银行货币职能的监管，其目的主要是防止挤兑现象的发生。

20世纪30年代以前的金融活动相对简单，30年代是金融业从自由向管制的过渡。虽然在银行业涉及到了货币管理和防止挤兑等理论，但严格地说，20世纪30年代以前是没有金融监管理论的。各国中央银行的成立和中央银行制度的确立，金融监管理论才初见端倪。这段时期的争论焦点集中在是否成立中央银行上。由于政府对金融机构的经营行为几乎没有监督和干预，理论界也很少涉及，所以监管理论没有涉及对金融机构的监管。由于当时中央银行的主要职能是货币管理，而不是对金融机构的真正监管，在自由主义经济盛行的19世纪和20世纪初，中央银行才能被“看不见的手”所接受，成为当时反对政府干预的例外，从而发展成为今天金融机构的真正监管者。

3.2 20世纪30-70年代——政府金融监管理论

这一阶段的理论涉及到了金融机构的自然垄断性、信息不对称、金融体系的负外部性以及金融体系的公共产品特性等理论。

20世纪30年代的全球性经济危机给自由放任的市场调节理论以重大的打击，人们不再相信“看不见的手”可以使经济平稳发展，凯恩斯的国家干预理论很快成为经济界的主流思想。这一时期的金融监管理论也同样强调了政府监管金融系统的重要性，为政府实施金融监管提供了理论依据。

20世纪30-70年代的金融监管理论开始讨论对金融机构经营行为的监管，主要是从金融机构自身的独特性出发，讨论其对整个经济社会的影响，从而为政府进行金融监管提供有力的依据。由于20世纪30年代的经济大危机，政府金融监管理论集中在金融系统的安全性，防范金融风险，维护整个金融系统的稳定。中央银行的货币管理进而发展成为政府的货币政策，成为宏观调控的一个重要手段。这段时期的金融监管理念是安全至上。

3.3 20世纪70-90年代——金融自由化理论

20世纪70年代，十年的滞胀宣告了凯恩斯国家干预理论的破产，从此进入了新古典宏观经济学理论的复兴时期。金融监管理论也由政府金融监管理论进入金融自由化理论阶段，这包括管制俘获理论、管制供求理论、管制寻租理论和金融自由化理论等。

70年代以前安全至上的金融监管降低了了金融机构的效率，限制了金融机构的发展。于是，在20世纪70年代以后，金融自由化理论占据了主导地位。这一理论从两个方面否定了政府金融监管理论：一方面，金融监管主体的自身监管能力是有限的，虽然自由的金融市场运行并不是完美无缺的，但新自由主义者并不认为政府有能力通过金融监管来弥补缺陷，政府管制俘获、管制供求、管制寻租都极大地降低了金融管制的效果，甚至还可能适得其反，金融市场的问题还得靠自由市场本身来解决。另一方面，政府的金融监管限制了金融机构的自我能动性，从而降低了金融机构的效率，制约了金融业的发展，也影响了整体经济社会的发展。但金融自由化理论并没有象20世纪30年代的 “自由银行制度学派”那样，完全否认政府的金融监管，而是要求政府取消价格性限制和行政性管制，注重提高金融监管的效率。

3.4 20世纪90年代以来——效率与稳定均衡理论

20世纪90年代的区域性金融危机开始了对金融自由化理论的质疑。但是，“迄今为止还没有充分的证据表明金融自由化一定导致金融体系的不稳定，或者尚未自由化的金融体系就一定是安全的”。即便如此，金融监管理论已经开始深入金融机构内部，研究具体的内部监管模式，从内部运行机制上着手，兼顾金融机构的效率和金融系统的稳定。这些理论包括银行挤兑模型、金融约束理论、功能性监管理论、监管激励和金融监管与效率之间的倒U型关系等。

经历了30年代的金融安全优先和70年代的金融效率优先的金融监管理论之后，20世纪90年代以后的金融监管理论更趋于理性，更趋于对效率和安全的兼顾与融合。同时，这一时期的金融监管理论也逐渐细化，深入金融机构内部，具体研究金融机构的内部管理模式。

3.5 对金融监管理论演进的简单总结

20世纪金融监管理论围绕着政府监管程度的不同有个不断变化的过程，同时金融监管理论往往滞后于金融实践的发展。20世纪30年代以前的自由经济时代，金融监管理论仅仅停留在货币管理理论，政府监管的程度很弱。30年代以后，监管理论开始强调政府监管的重要性，金融机构的自然垄断性、信息不对称和金融体系的负外部性等理论都为政府监管提供了强有力的依据，这一时期是政府监管程度加强阶段。到了70年代以后，管制俘获、管制供求、管制寻租等理论又开始削弱政府的监管，为了金融机构的效率，要求政府减少监管，这是政府监管程度弱化期。进入90年代，金融监管理论不但开始强调适当的政府干预是必要的，如金融约束理论，而且对政府如何干预提供了具体的监管方法，如功能性监管理论。可以说，整个20世纪的金融监管理论也是政府管制程度从弱到强再弱化再强化的一个动态过程。

同时，虽然金融监管理论研究逐渐走向深入，但就总体发展情况看，多数时期金融监管理论滞后于金融实践。这可能不仅仅是金融监管领域，对于整个经济领域都存在这样的现象。相对于不尽完善的金融市场，金融监管理论虽然经历了一个世纪的演化和进步，有待成熟和完善的还很多。

金融监管理论争论的核心是政府监管度与金融自由度的多少，这一命题针对科技金融工作中完善金融监管有重要的政策意义。20世纪的金融监管理论经历了经济自由化、政府管制、金融自由化、适度管制并兼顾效率与稳定，这一螺旋式上升过程。围绕着政府监管的程度和金融自由的程度，理论界展开了一轮一轮激烈的争论。到了90年代，金融监管理论似乎进入了一个相对平衡的阶段，追求政府监管和金融自由之间，即稳定与效率之间的平衡。在积极推进科技金融工作的进程中，如何在重视金融监管，维护金融稳定的基础上，不影响金融机构支持科技创新活动的积极性和创造性，需要处理好政府监管度和金融自由度的平衡。

4 金融监管理论对科技金融监管的借鉴

金融监管理论中，功能性监管理论的提出和发展，为加强支持科技创新的金融机构和金融产品的监管提供了重要支撑。功能性监管依据金融体系的基本功能而设计，一种金融活动就有一种金融监管。在日益丰富的科技金融结合中，促进科技创新的金融活动品种快速增加，功能性监管理论和各国有关实践为此提供了很好的借鉴。

借助着新的经济工具和理论，金融监管理论探索和实践互动不断深入，有力地为加强科技金融工作中的金融监管提供了重要借鉴。20世纪以来，金融监管理论的研究重点逐渐从整体深入到金融机构个体，从外部深入到金融机构内部。20世纪60年代的信息不对称理论和逆向选择理论，都被应用到金融监管中，并对当时加强政府的金融监管提供了有力的佐证。同样，供求理论和寻租理论也同样被应用在金融监管领域，在20世纪70-90年代用来说明政府监管有可能是失败的，甚至还有可能适得其反。无独有偶，经济模型这一工具被广泛应用在经济领域以后，金融监管理论也建立了银行挤兑模型，用来解释“坏银行”是如何影响“好银行”的，并要求金融监管当局加强对信息的披露。毫无疑问，经济工具和理论不断地促进着金融监管理论的发展，帮助监管理论逐步走向深入。在科技金融工作中，从目前情况看，支持科技创新的金融工具和金融品种常常是基于原有金融工具和品种的创新，或多或少出现了一些不同于原有金融工具和品种的特征，充分利用现代经济工具和理论，对这些金融支持工具和品种的特殊性给予关注、研究，形成更加有效的监管手段，是极为迫切的。

5 结束语

当前，为应对全球金融危机和经济衰退冲击，世界主要国家加强了对经济科技制高点的争夺，利用金融支持科技创新相对来说比较活跃。在全球金融市场仍然比较动荡，新形势下金融体制改革加快推进的情况下，政府和金融机构更加重视金融的监管工作，重视针对支持科技创新的金融工具和金融品种，设计更有针对性的金融监管手段。回顾金融监管理论及有关实践的历史演进，有利于发现更加有效的监管机制，在此基础上努力创新出更加符合科技创新活动规律的金融监管，推动金融市场稳定、良性和健康发展，推动金融支持科技创新活动更为活跃和有效。

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