潘蓉案的美国式判决＊

刘连泰

(厦门大学法学院,福建厦门361005)

2009年11月21日,中央电视台《经济半小时》播出了题为“一个女人的燃烧瓶和政府铲车的拆迁大战”的新闻。基本案情是:

2008年,潘蓉接到虹桥机场交通枢纽的拆迁裁决,上海机场集团要兴建机场的交通枢纽工程,而潘蓉的这栋小楼正好位于工程项目范围之内,①因此潘蓉一家必须在期限之内搬离原先的住所,房屋将拆除。作为补偿,潘蓉获得每平方米761元的房屋重置补贴,以及1480元的土地补偿,拆迁补偿合计67.3万元。②潘蓉对补偿价格不服,拒绝搬迁。潘蓉所在的闵行区是上海市最大的行政区,临近虹桥机场。在住宅市场上,它属于上海市的四类地区,类似的房屋在市场上的交易价格为每平方米1万5千多元。潘蓉的住宅虽不是商品房,但这套小楼,仅仅靠一层二层向外出租,就能获得每月4000元的租金。潘蓉用常识来衡量,觉得这个补偿价格与市场价格背离,因此潘家商量决定:不认可这个评估,也不在拆迁协议上签字。上海市闵行区相关职能部门启动强制拆迁程序,遭遇潘蓉抵抗。由此引发了“一个女人的燃烧瓶和政府铲车的拆迁大战”。③

潘蓉案已尘埃落定,当事人也已黯然退场。④那片发生过燃烧瓶和铲车大战的土地上只有林立的钢筋柱,双方对峙的呐喊必将淹没在飞机、铁路、地铁和磁悬浮等各种现代化交通工具发出的声响中。但潘蓉案的标本意义却仍在被舆论界、学界不断挖掘和诠释。潘蓉得到了几乎一边倒的同情,政府在土地征收中的形象被无情地妖魔化。事过境迁之后,如果逃离宏大的叙事窠臼,针对案件的焦点,换一个思考进路,心平气和而不是义愤填膺地铺陈,也许我们能得出与我们的直觉背离的结论。潘蓉案发生后,人们谴责政府、支持潘蓉的理由各式各样,但最后都殊途同归,齐声指责立法不公和立法冲突。

美国法上的规则时常被用作指责中国立法落后的参照,“世界各国立法都如何如何”的表述不过是美国法如何如何的泛化。⑤如果潘蓉案发生在美国,该如何处理?潘蓉能按照自己的理解得到相当于市场价的补偿吗?本文要做的就是这样一个虚拟的就事论事的判决,或者叫以美国法为背景的“沙盘推演”。⑥

一、潘蓉案的争点:是否应该按市场价补偿

作为拆迁方的闵行区政府和作为被拆迁方的潘蓉都认可:闵行区政府对潘蓉房产的补偿价格低于市场价格。分歧在于:潘蓉坚持按照市场价补偿才是合法的,而闵行区政府则认为按照拆迁补偿方案确定的补偿价格是合理的。如何看待政府补偿价和市场价之间的差距?上海市闵行区交通建设委员会的主任,时任闵行区动迁总指挥的吴仲权认为,市场价格的形成“主要是靠了虹桥交通枢纽这个建设,那么这个建设不是你群众本来有的,是因为虹桥交通枢纽投资了一千个亿,带动了区域周边的房价。”因此,给潘蓉房产的补偿价格是“计划带市场”,补偿价格的形成是市场加计划的结果。因市政工程带来的土地升值显然已被“计划”掉了。当事双方均未对征收本身的合法性提出任何质疑,也未在征收是否符合公共利益较真,质疑的是补偿价格。潘蓉也主张,只要补偿的价格与市场价一致,她并不拒绝搬迁。房屋的市场价格构成包含两个方面:原有的房产价值加上市政工程带来的土地升值。市政工程带来的土地升值是否要从补偿额中扣除?这才是双方争论的焦点。

与案件争议双方的锱铢必较相比,学界与实务界多从《物权法》与《城市房屋拆迁管理条例》的“冲突”开始坐而论道,⑦得出一些征收存在合法性尴尬的结论。这种脱离具体案件的宏大叙事,于事无补。局外人关心的是公平正义之类的圣物,而当事人关心的是政府应补偿多少钱之类的俗事。当事人即便手持《物权法》,也不过是要求提高补偿价格的筹码,与学者义正词严,指责征收的合法性大异其趣。⑧

有趣的是:学界与实务界偶尔论及征收补偿时,多主张按市场价补偿,与潘蓉的立场不谋而合。偶有学者发出不同的声音,很快就会被“炮轰”。⑨其实,就征收的不动产而言,交易其实并未真正发生,⑩严格意义上的市场价值并未形成,因此才需要对拟征收的不动产做价值评估,评估的不动产价值实质上是一个虚拟的交易价格。在虚拟交易价格时,是否应该完全按照类似不动产的市场交易价格?

二、当事人得到的特殊利益能否从补偿款中扣除:美国法上的规则

美国宪法第五修正案确立了“公平补偿标准”,莫农加希拉导航公司诉美国案确立了“公平的市场价格”补偿标准。⑪公平的市场价值标准事实上是市场价值标准的例外标准,或者为在市场价值基础上扣除一些价值开放了可能。当事人得到的特殊利益能否扣除?在市场价值之外,要不要做减法?

鲍曼诉罗斯案是联邦最高法院最早的判例。[1]P548起因是华盛顿市新城市规划的实施。华盛顿市原有的城市规划是1791年根据华盛顿的授权制定的。该城市规划不涉及华盛顿周边地区的土地分区使用问题。各土地所有人自行分区,然后交哥伦比亚特区测量办公室登记,由该办公室发证即可。由于各土地所有人自行其是,对土地的用途安排全凭兴之所至,华盛顿周边地区的情形与华盛顿市的城市规划极不协调。国会认为需要采取措施扭转这种混乱的情形。

1888年8月27日,国会通过了一部题为《哥伦比亚特区土地分区管制法》的法律,根据该法,成立了哥伦比亚特区规划委员会,土地所有人对自己土地的分区必须经过该委员会同意后才能报哥伦比亚特区测量办公室登记。为进一步实施该法,国会还于1893年通过了《哥伦比亚城外高速公路系统修筑法案》。发生争议的正是该法案的第11条和第15条。该法第11条规定:在征收程序中,当仅征收一宗土地的一部分时,陪审团评估损失时,应考量土地所有人从土地征收的拟用途中获得的利益,土地征收后的拟用途可能提升剩余土地的价值,陪审团应据此做出裁判;在此类案件中,法院也要分别表述损害和收益。第15条规定规定了具体的计算方法。并规定,如果整宗土地被征收,土地所有人可以按照市场价得到补偿,但需为得到的特殊利益支付专用税。专用税从补偿款中扣除。⑫

按照《哥伦比亚城外高速公路系统修筑法案》,华盛顿城市规划委员会于1895年绘制了一份高速公路规划图。按照该规划,高速公路穿过的区域包括丹尼森和礼顿住宅区(Dennison and Leighton’s Subdivision),该住宅区位于著名的芒特·普林森和芒特·普林森平原(Mt.Pleasant and Mt.Pleasant Plains),还有英格尔居住区(Ingleside Subdivision)。高速公路投入使用后,预期将带来大量的人流量,从而提升该区域土地的价值。罗斯等人所有的土地位于上述区域,一部分人土地将被部分征收,另一部分人的土地将被全部征收。规划委员会按照法定程序公示后,由规划委员会成员之一鲍曼按法定程序向法院提出征收诉讼。法院按照该法第10条的规定,组织了由7名成员组成的陪审团。陪审团根据第11条和第15条的规定,列举了受到影响的每一宗土地,每一宗受影响土地的平方数,被征收的平方数,被征收土地的补偿额,被征收建筑物的补偿额,对其余土地的损害,包括对建筑物的损害,剩余土地所获得的利益,以及损失超过利益的差额。最后得出罗斯等人应该得到的补偿额。

但罗斯等土地所有人质疑上述法律第11条和第15条的合宪性。地区法院和上诉法院均判决该法违宪,认为该法第11条和第15条超越了国会的权力范围。鲍曼最后上诉到联邦最高法院。当事人之间的争端围绕着美国宪法第五修正案展开。罗斯主张法律违宪的理由是:宪法第五修正案规定的补偿应是肯定而不是臆想的。但按照《哥伦比亚城外高速公路系统修筑法案》第11条和第15条的规定,有可能发生毫无补偿的情形,因为陪审团预想的利益可能永远无法实现。因此,陪审团不应该根据该章的规定,评估价值或者损害的过程中考量上述因素——考虑损失的同时也考虑受益,将受益部分从损失补偿部分扣除,有可能使当事人得不到任何补偿。受益发生在将来,且可能永远无法实现,因此,陪审团不应该考量该因素。而且,宪法第五修正案没有规定从补偿额中扣除土地所有人得到的特殊利益。[1]P569

联邦最高法院用大量的篇幅回顾既往判例对征收补偿的解释,并紧扣宪法第五修正案“公正补偿”中的“公正”二字展开评论:

首先,联邦最高法院将“公正”做双向解释:公正不仅意味着对被征收土地的所有人公正,也意味着对公众的公正。征收权源于政治必要性,与主权不可分离,除非被基本法律所否认。除非给所有人支付公正补偿,该权利不得行使,支付公正补偿是国家的义务,应通过调查确定补偿额。我们要明白,公正不仅意味着对财产所有人的公正,也包括对公众的公正。所有人得到的补偿应仅等于他遭受的损失。补偿少于损失,对所有人不公正;补偿大于损失,对公众不公正。[1]P574

国会到底有无权力考量当事人得到的特殊利益呢?法院认为:美国宪法没有明文禁止考量财产所有人因征收得到的特殊利益。宪法第五修正案没有包含任何默示的禁止,因此,毫无疑问在国会的权力范围内。[1]P584宪法只规定了一般的补偿原则,不可能规定每一个别案件的补偿,只能通过裁判机构在每一案件中根据具体情形确定。即便立法没有规定陪审团同时考量利益和损害,他们也有权力这样做。宪法没有规定土地增值部分一定要扣除,但规定了当事人得到公正补偿的权利。公正补偿意味着对公众也是公正的,亦如对财产所有人是公正的一样。如果陪审团认为,个人从拟议的公共工程中得到的利益等于被征收财产的全部价值,这时就不能说:给予个人全部被征收财产的价值是公正的。如果陪审团有权力考量利益,亦如考量损害……即便出现不予任何补偿或者最多得到象征性补偿的情形也应如此。……为了确定对公众和个人都公正的补偿,他们应该这样做,这与宪法并不抵触。[1]P570

联邦最高法院从技术层面讨论在计算征收补偿额时扣除特殊利益的正当性。当一宗土地的一部分被征收后,被征收部分土地的价值不是考量支付给所有人补偿或损失的唯一因素,对相邻未征收土地造成的偶然损害或带来的利益也应一并纳入考量。一方面,当未被征收的部分土地价值减损时,所有人可以就额外的损失要求补偿;另一方面,剩下的部分如果因为市政工程的改造得到了特殊的额外增值时,征收部分土地给整宗土地带来的损害就减少了。比如,通过拓宽一条部分与另一条街道相邻的街道,土地中最有价值的一部分因公用被征收,但以前在街尾的部分变成了正沿街,而且是沿着比以前宽阔的街道,剩余土地的增值后,比以前全部土地的价值还要高。如果说所有人即要得到等同于被征收土地价值的全额补偿,又要得到剩余土地增值的全部利益,本身就是不公正的,宪法也不要求这样做。……补偿的含义是用金钱矫正错误或损害行为。支付金钱的范围应与损害范围相当,即不多于、也不少于财产的价值,我们认为,这就是对宪法文意的令人满意的解释。[1]P574

最后,联邦最高法院说明了特殊利益扣除的例外情形,并说明本案中的情形不在例外之列。国家有权为了公用目的征收私人财产,相应地,个人有因财产被征收而得到补偿的权利,这一点不难想象……但当个人得到的直接利益在量上等同于因征收遭受的损失时,这种补偿就得到了保障。当然,我们要排除那些因征收而带来的间接、总量意义上的利益,个人作为其中的一员从中分享了利益,因为他作为纳税人应该得到自己的利益份额。但个人因拟修建的道路或其他公共工程改造得到的直接、特殊的利益,已经超出了作为其中一员享受到的利益,他获得了其他人无法获得的利益,在决定补偿额时,将其考虑进去是公正的。从另一个层面看,他得到了超乎其余人之上的利益,不单单是作为其中一员得到的利益,他因为征收而获益,因为他获得的特殊利益,其余成员的税收负担增加。根据一般原则,从公平正义的角度看,公权利主体应该说明:那些主张损害补偿的个人得到了哪些直接的特殊利益,这些利益应从其遭受的损害中扣除……“损害”这个词的一般含义而言,等同于补偿。它包括的内容超出单纯被征收财产的价值,通常情形下,主要的损害不是所有人绝对失去的财产部分,而是从整个财产中切割一块后,平衡被打破。因此,他遭受的损害超出被征收部分的财产价值。与之对应,征收部分财产,将其投入新的用途,可能提升未征收部分财产的价值,所有人得到特殊利益。的确,这种对财产价值的直接提升,这种特殊的利益来自公共工程的改造,应该纳税,应从所有人遭受的损失补偿额中扣除。[1]P581

鲍曼诉罗斯案迄今为止仍是处理类似问题的标志性案件。与该案争点类似的晚近判例还有发生在1935年的阿伦森诉美国案,[2]P140发生在1943年的美国诉米勒案。[3]P369征收补偿的理由是:不让个人承受本应由全体共同体成员承受的负担。[4]P40如果被征收财产的所有人并未因财产被征收遭受损害,甚至为此得到了超越共同体其他成员的利益,就不存在补偿的基础。力主按市场价做征收补偿的学者,常以美国法上的材料作为论据。即便我们不追问“美国人如此,我们就一定要如此”的强势逻辑是否成立,上述说法仍然极不可靠。美国法上的征收补偿方法不是按照市场价补偿,而是按照“公平的市场价值”补偿。“公平二字”准备了市场价值的例外,为从市场价值中扣除一定数额开放了可能。

三、结语:潘蓉案的美国式判决

如果我们直接进入潘蓉案件的争点,补偿数额,不在所谓征收的程序、征收是否符合公共利益的问题上兜圈子,⑬我们无法回避的问题是:潘蓉的房产价值由于公共工程的实施而升值,该升值部分是否应该从补偿额中扣除?

要回答上述问题,首先要明确:潘蓉的房产因市政工程升值,该利益是潘蓉作为普通纳税人得到的利益还是超越于普通纳税人利益之外的特殊利益?⑭如果是前者,则不应扣除;如果是后者,则应扣除。

“特殊利益”的认定标准在美国法上曾一波三折。[5]P324纳税人是否从中得到了特殊的利益时常成为案件的焦点。受益区的划定,涉及到许多技术要素,好在纳税区的划定在美国法上属于立法机关立法裁量的范围,除非该立法裁量权的行使显然不合理或者极其武断,法院一般不予置喙。[6]P625回到潘蓉案,没有任何机关划定特别受益区的范围,我们也无法从美国联邦最高法院的判决理由中直接检索出可资借鉴的标准。我们可以按照判例法的思路判决潘蓉案,将潘蓉案和罗斯案做一个简单的类比,就会发现潘蓉案与罗斯案的情形大体雷同:罗斯案的情形是修建绕城高速,潘蓉案的情形是修建虹桥机场高速,两者都使土地升值。案件的争点相同,我们就可以回到罗斯案的判决理路。按照罗斯案的判决逻辑,应这样处理潘蓉房产的征收补偿问题:如果潘蓉的房产被部分征收,则将剩余房产的特别受益从补偿额中扣除;如果潘蓉的房产被全部征收,就应从补偿额中扣除专用税。也就是说,即便将该案放在美国法语境,潘蓉也得不到等同于征收时刻市场价的补偿。

当然,如何计算潘蓉得到的特别利益数量,需要复杂的作业,其中还可能包含不同利益群体博弈后的政治决断。在本案中,政府给潘蓉的补偿如果套用市场价扣除特别利益的计算公式,潘蓉得到的补偿几乎就是“估堆”的做法。政府支付潘蓉补偿的依据是《上海市征用集体所有土地拆迁房屋补偿安置若干规定》第6条。⑮征地拆迁居住房屋,被征地的村或者村民小组建制撤销的,被拆迁人可以选择货币补偿,也可以选择与货币补偿金额同等价值的产权房屋调换。前款规定的货币补偿金额计算公式为:(被拆除房屋建安重置单价结合成新+同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价+价格补贴)×被拆除房屋的建筑面积。本条所称的单价,是指每平方米建筑面积的价格。本条规定的被拆除房屋建安重置单价结合成新,由建设单位委托具有市房地资源局核准的房屋拆迁评估资格的房地产估价机构评估;同区域新建多层商品住房每平方米建筑面积的土地使用权基价及价格补贴标准,由被拆除房屋所在地的区(县)人民政府制定并公布。

如果对该补偿规范做一个简要的总结,就会发现:补偿数额由建房成本加政府的价格补贴。建房的成本及成新由房地产评估机构评估,该价格是市场形成的;每平方米建筑面积的土地使用权基价是政府确定的价格,是“计划”的结果;为弥补“计划”价格与市场价格之间的可能差距,补偿价格还包括“价格补贴”。价格补贴考量了市场因素,但不完全由市场决定,而是由政府公布。具体到本案,潘蓉房屋补偿款被计划掉的一部分是土地使用权的市场价格。“计划”掉一部分土地使用权价格是否正当?

将本案放到美国法语境,潘蓉的房产被全部征收,并得到了特别利益,应支付专用税。应支付的专用税数额可以从征收补偿额中扣除。但应支付多少专用税呢?在缺乏背景资料的前提下,我们无法确定具体的扣除额。而且,即便在美国法背景下,也允许存在裁量的空间存在。美国法上,承担多少专用税,应该如何支付补偿,由法院任命的7名陪审员裁判,可能的算法包括:不动产临街的面积、临街的面宽、商业价值的增加、区位优化的提升等,[5]P476⑯只要计算方法不至于恣意、专横,法院都对此予以尊重。甚至在陪审团不精确表述市场价值是多少,应扣除的价格是多少,告诉当事人一个“估堆”式的数据时,法院依然持谦谦君子之风,不对此指手画脚。[1]P570

但有一点可以肯定,即便将该潘蓉案放到美国法语境,潘蓉也不可能得到完全按市场价格的补偿。确定征收补偿额的基本规则是“公平的市场价值”,公平既包括对被征收财产所有人的公平,也包括对公众的公平。用财政资金投入导致潘蓉的房产价值飙升,飙升的价值不由特定地段的人独享。从这个角度看,以潘蓉房产周围房产的市场价值为标准,谴责对潘蓉的补偿过低,即便放在我们一再奉为圭臬的美国法语境中,也没有规范依据和判例支持。吴仲权先生所谓“虹桥交通枢纽推高了房价,不是你群众本来就有的”,因此应该部分扣除的说法倒符合“公平的市场价值”的法理。当然,这不意味着上海市政府的做法完全无可挑剔。比如土地使用权的价格补贴完全由政府一方拍板,比如补偿的价格中到底被“计划”掉了多少市场价,是按什么比例“计划”的,将这些问题放在美国法语境,都可能遭遇“正当程序”的瓶颈。

注释:

① 该房产由潘蓉公公张全余修建,通过公证赠予给潘蓉、张龙其夫妇。为表述方便,将该栋房产简称“潘蓉房产”,同时,将本案简称“潘蓉案”。

② 潘蓉房产批准建设的面积为200平方米,阳台面积40.5平方米。该建筑的实际面积为480平方米。该数额是潘蓉房产本身得到的补偿。潘蓉得到的其他补偿还包括房屋附着物、装饰及阳台的补偿82.7万元人民币,潘蓉总共得到的现金补偿是150万人民币,此外,还可按每平方米3200元的优惠价格购买3套安置房。参见庄百万编辑:《虹桥交通枢纽潘蓉夫妇强制拆迁事件背后的故事》,http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2009/11-28/1989436.shtml,最后访问日期为2010年3月5日。

③ 该新闻的视频在中央电视台的网页上可以找到。http://jingji.cntv.cn/program/jingjibxs/20100224/106595.shtml。最后访问日期为2010年3月5日。

④ 法院判决潘蓉夫妇构成妨害公务罪,判处有期徒刑8个月。

⑤ 中国政法大学薛刚凌教授主张“应遏制钉子户部合理价”,如果公共投入导致被拆迁户房价提升,从而得到高额补偿,应该纳税。参见赵艳红2009年12月4日采访薛刚凌教授的文章:《法学专家:应遏制钉子户不合理要价》,http://news.sina.com.cn/pl/2009-12-04/001019184818.shtml。最后访问日期为2010年3月5日。薛刚凌教授的观点遭到诸多学者和实务界人士的批评,在这些批评的声音中,常有“法治发达国家和地区规定”,“世界性的常识问题”之类说法。参见袁裕来:《薛刚凌教授在给尖锐的拆迁矛盾火上浇油》,http://yuanyulai.fyfz.cn/art/553334.htm,最后访问日期为2010年3月5日。在法律博客网上用“法治发达国家”做引擎搜索,能找到437篇文献。http://www.fyfz.cn/search.aspx,最后访问日期为2010年3月5日。

⑥ 韩大元教授、张翔博士在讨论中国违宪审查制度时,经常使用“沙盘推演”这一说法。其实,学界所做的全部对策研究,都不过是沙盘推演而已。“沙盘推演”作为可行性论证的一部分,意义不可低估。

⑦ 说《物权法》与《城市房屋拆迁管理条例》冲突的学者和律师也没有详细列举《物权法》和《城市房屋拆迁管理条例》到底在何处抵牾。孙宪忠教授陈述了《物权法》通过后,《城市房屋拆迁管理条例》拟修改而未修改的历程,上海东方昆仑律师事务所律师王克健先生认为:业主手上有房产证就证明没有征收,就不应该拆迁。其实,拆迁许可本身就表示房屋已经被征收,只是程序上简化而已。当事人对该问题的关注点也不在于是否征收,是否履行了征收程序。而且,将本案的法律问题归纳为《城市房屋拆迁管理条例》与《物权法》的冲突,学界与实务界都缺少精细的论证。从严格意义上讲,《城市房屋拆迁管理条例》并不适用于潘蓉案:潘蓉的房产不是建筑在城市国有土地上的“城市房屋”,而是建筑在集体所有土地上的“农村房屋”,该案发生在将集体所有的土地征收为国有土地的进程中。国务院拟将《城市房屋拆迁管理条例》改为《城市国有土地上房屋征收与补偿条例》,规范的范围更清楚。

⑧ 国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》(征求意见稿)出台后,人们多指责该条例对公共利益规定了兜底条款,即行政法规和法律规定的其它公共利益。甚至有学者夸张地指出:国务院总理签字的征收、全国人大常委会主任签字的征收是否就是公共利益?对补偿价格的讨论则相对平静许多。

⑨ 当然,也有学者敏锐地意识到了这一问题,薛刚凌教授就主张当事人从公共工程改造中得到了利益,应该纳税。薛刚凌教授的上述观点一出,旋即被网友指责为“给愈演愈烈的拆迁补偿纠纷‘火上浇油’”,一片反对之声。参见赵艳红2009年12月4日采访薛刚凌教授的文章:《法学专家:应遏制钉子户不合理要价》,http://news.sina.com.cn/pl/2009-12-04/001019184818.shtml,最后访问日期为2010年3月5日;袁裕来:《薛刚凌教授在给尖锐的拆迁矛盾火上浇油》,http://yuanyulai.fyfz.cn/art/553334.htm,最后访问日期为2010年3月5日;杨世建:《就“钉子户”高额征收拆迁纳税问题向薛刚凌教授请教》,http://yangjiandc.fyfz.cn/art/553099.htm,最后访问日期为2010年3月6日;何志辉:《谁之抗法?何种暴力?——自焚抗拒拆迁的悲剧背后》,http://hezhihui.fyfz.cn/art/553314.htm,最后访问日期为2010年3月6日;公物警察:《薛刚凌教授值得苛责吗?》,http://chengguan.fyfz.cn/art/553732.htm,最后访问日期为2010年3月6日。

⑩ 如果回到中国法语境,潘蓉房产的产权根本就无法进入市场交易。潘蓉所持的产权证是“农村宅基地使用权证”,此类房产禁止流通。

⑪ Monongahela Navigation Co.v.United States,148 U.S.312,326(1893).国内学者通常将美国法上的补偿标准归纳为“市场价值”标准,其实不尽准确。

⑫ 元照英美法词典将该词翻译为“地方特种税”,参见薛波主编:《元照英美法词典》,法律出版社2003年版,第1275页。徐健博士将该词翻译为“特别受益费”,参见徐键:《开发利益公共还原中“特别利益”的判断标准》,姜明安主编:《行政法论丛》,法律出版社2008年版,第457页以下。将该词翻译为特别受益费与我国台湾地区的制度较为接近,也与我们严格区分税和费的知识谱系吻合。参见我国台湾地区《工程受益费征收条例》第2条。美国联邦最高法院力图区分的不是该征收是税(tax)还是费(fee),而是将重心放在special这一语汇上。联邦最高法院在诺伍德诉贝克案(Norwood v.Baker)的判决中,认为special assessment的立法事关征税权,“对私有财产所有人征税以支付公共不动产改造的费用,数额实质性超过了纳税人从中获得的特殊利益,超过得如此之多,是掩盖在征税权条款下的没有补偿的、对私有财产的公用征收。”172 U.S.279(1898)。从google搜索到的法律词典也将该词解释为:A real property tax proportionately levied on homeowners and landowners to cover the costs of improvements thatwill be for the benefitof all uponwhom it is imposed.For example,a special assessmentmight bemade to pay for sidewalksor sewer connections.http://legal-dictionary.thefreedictionary.com/Special+Asses sment。

⑬ 美国法上也有将公用标准淡化的趋势。对征收的约束本来来有两个要件:公用要件和公平补偿要件。凯诺诉新伦敦市案(Kelo.Cityof New london,545 U.S.469.)将为了经济复苏进行的商业开发也理解为合宪,学界将讨论的焦点日益集中在补偿上,认为单以市场价值为基础计算补偿额并不公平。市场价值是一个与具体的所有人价值无涉的数额,但当事人对自己的财产往往具有客观价值之外的价值,比如对祖产特殊的偏好等等。市场价值假设的是一个自愿的买家愿意支付给一个自愿的卖家的价值,但卖家根本就不愿出卖自己的财产。但上述争论仅发生在学界,并无相应的判例支持。See Glynn S.Lunney,Compensation for Takings:How Much Is Just,42 Catholic UniversityLaw Review 721。

⑭ 本案例中,潘蓉已移居新西兰,不是典型意义上中国境内的纳税人,但房产所有人是其丈夫的父亲,是纳税人。本文为了表述方便,忽略这一背景。

⑮ 该规定由上海市人民政府于2002年4月10日发布。

⑯ 参见徐键:《开发利益公共还原中“特别利益”的判断标准》,姜明安主编:《行政法论丛》,法律出版社2008年版,第476页。

[1] Bauman v.ross,167 U.S.(1897).

[2] Aronson et al.v.United States,65 App.D.C.(1935).

[3] United States v.Miller et al.317 U.S.(1943).

[4] Armstrong v.United States,364 U.S.(1960).

[5] Margaret Fernch v.MarberAsphalt Paving Company,181 U.S.(1901).

[6] 徐键.开发利益公共还原中“特别利益”的判断标准[A].姜明安.行政法论丛[C].北京:法律出版社,2008.