沟通：政府管理网络舆论危机的有效途径

孟卧杰，朱晋

（1.江苏警官学院，江苏南京210031；2.江苏省泰州市公安局，江苏泰州225300）

沟通：政府管理网络舆论危机的有效途径

孟卧杰1，朱晋2

（1.江苏警官学院，江苏南京210031；2.江苏省泰州市公安局，江苏泰州225300）

社会转型期，沟通在政府管理网络舆论危机中能有效促进危机预警，保障危机信息的提供，有利于政府科学决策，有利于重塑政府形象。实践中，由于传统的单方管理理念导致了政府沟通意识欠缺，同时，沟通的常设机构不到位妨碍了危机处置权威的形成。因此，要实现政府在网络舆论危机中的有效沟通，必须尽快完善相关的法律法规，切实提高政府管理网络舆论危机的沟通技能，注重培植网络舆论危机沟通的中介力量，不断创造网络舆论危机沟通的良好环境。

网络舆论危机；政府管理；沟通

当前，我国正处于社会转型期，各种矛盾凸显，由此而导致的危机事件时有发生。各类危机事件借助于网络舆论媒介的迅速传播，极容易演变为政府网络舆论危机。面对网络舆论危机，政府如果不能有效应对，会给国家和人民造成巨大损失。可见，采取何种方式有效应对网络舆论危机，应当成为当前政府实施管理过程中必须审慎考虑的议题之一。实践表明，沟通是政府处置网络舆论危机的有效路径之一。这是因为，沟通有利于及时收集、掌握、分析、处理、传递信息以及对信息资源的共享，从而缓解危机、降低损害。因此，各级政府应当采取有效措施，变被动为主动，与公众、媒体展开理性对话，进行有效沟通，这样将有助于加深政府与公众之间的互相理解，在新的高度上重构政府与公众间合作与信任的关系，促进网络舆论危机的迅速解决和社会的和谐发展。

一、沟通在政府应对网络舆论危机中的效能

正如艾伦·杰伊·查伦巴所言：“危机沟通包括辨别内外部的沟通受众，发生危机时他们最需要获取各种信息。危机沟通需要构想、创建和传播信息给这些内外部受众，同时对他们的回答作出反馈。……有效的危机沟通有助于重塑组织形象，危机沟通是危机管理的组成部分。”〔1〕（P249）政府网络舆论危机管理中的沟通，其主要目的在于通过有效沟通，及时有效地防范和应对网络舆论危机，避免政府因危机事件在社会公众中的公信力下降，以维持社会公共秩序。

（一）沟通：促进危机预警，有利于消减危机损害

任何一场危机，都有一个产生、发展和消亡的过程，这个过程，管理学称之为生命周期。政府网络舆论危机也不例外，它的生命周期可分为三个阶段，即危机的潜伏期、爆发期和康复期。在危机的潜伏期，存在着大量的危机诱因，这些危机诱因是潜在的、隐蔽的，如果政府拥有完善的沟通渠道和快速灵敏的沟通机制，就可以及早发现危机诱因和潜在的危机，从而采取相应措施，及时化解，防微杜渐，把危机消灭在萌芽状态。同时，通过沟通，便于政府掌握民众思想状况，了解群体的倾向意愿，从而有针对性地进行引导和教育，防止舆论激化，控制不良信息引起的群体非理性行为，将危害降到最低程度，这时，沟通就起到了一种预警作用。

（二）沟通：保障危机信息的提供，有利于政府科学决策

政府网络舆论危机一旦形成，因具有极强的时间性、震撼性、社会性、负面性和不可预料性等特点，如果处理、应对不当将会产生非常严重的后果，对社会稳定带来严重威胁。因此，当政府网络舆论危机爆发后，贵在“当机立断”，同时力求科学决策。然而，“危机事件的实质，是非程序化决策问题。不确定性的存在在其本质上来源于信息的缺失，现实中的不可预见性导致了信息的不可靠或不完备，无法提供决策所需的基础”。〔2〕（P51）可见，科学的决策依赖于危机信息的准确提供。然而，由于危机具有突发性、紧急性、破坏性、不确定性等特点，以至于有关危机的信息是极其匮乏的，这时，双向沟通正好可以最大限度地弥补危机决策所急需的信息：一方面，政府把危机状况、应对措施、相关事态发展传递给公众；另一方面，公众把自己了解的有关信息和想法反馈给政府，通过这样的信息互动，政府的情报部门便可以迅速收集有关信息，并进行筛选，从而得到正确的信息与情报，为政府决策部门进行科学决策提供依据，进而有利于提高政府处置网络舆论危机的效率。

（三）沟通：增进公众对政府的信赖，有利于重塑政府形象

政府网络舆论危机在本质上是政府形象的危机。网络舆论危机的爆发，无疑给政府的形象造成巨大的负面影响。但是，正如管理学家查尔斯·E.贝克所说，“危机沟通是组织的生命线，它发挥着一种维持和修复生命有机体的重要功能”。〔3〕（P12）我们要全面认识网络舆论，要看到“危”中有“机”，网络舆论危机在给政府施加压力的同时，也为政府提供了与公众交流的机会。如果政府面对网络舆论危机，能及时采取有效措施，积极与公众、媒体展开理性对话，进行有效沟通，将在一定程度上加深政府与公众之间的互相理解，增进公众对政府的信赖，有利于重塑政府形象。

二、沟通在政府应对网络舆论危机中存在的主要问题

近几年来，政府对网络舆论危机事件的沟通程度不断加强，对网络舆论危机的信息处理水平逐步提高，这些都有效推动了我国政府应对网络舆论危机的能力，但是无论与发达国家相比，还是与现实客观需求相比，都还存在一定差距，主要表现在以下几个方面:

（一）传统的单方管理理念导致政府沟通意识欠缺

美国管理学家艾伦·杰伊·查伦巴认为，危机沟通需要构想、创建和传播信息给那些内外部受众，同时要对他们的回答给予反馈。然而，受各种主客观方面原因的影响，在遇到网络舆论危机事件时，部分地方政府及其公务员沟通意识淡薄，不能及时通报信息，甚至瞒报、漏报。究其原因，一是由于部分地方政府及其公务员“官本位”思想严重，没有意识到沟通是自己应当承担的义务，以至于不关注公众应当享有的知情权，从而将应当公开的信息予以隐瞒。二是对沟通的认识存在误区。部分地方政府担心信息公开会出现不必要的恐慌，于是不敢轻易发布信息，使得信息沟通严重滞后。三是出于自身利益的考虑。部分地方政府及其公务员担心危机事件外扬会影响到自身的政绩考评，于是拖延上报的时间，甚至有意隐瞒危机信息。

（二）现有的危机管理体制易造成沟通渠道的不畅通

沟通理论认为，沟通渠道越长，不确定的因素也越多，信息通过的层次越多，它到达最终接受者的时间也越长，这样信息经过层层筛选过滤，出现失真的可能性就越大。〔4〕可见，信息沟通的一个重要方面就是要求信息能够通过顺畅的渠道不被扭曲地传达到受众那里。然而，根据现有的行政程序和惯例，下级政府发生了危机事件，不敢也不能擅自行动，而是需要层层汇报。同时，就算已经汇报给上级政府的主管领导，该主管领导往往也无法立即决定，要与同级其他领导商议后决定，有时还需要派去可靠的人员核实事情真相后再作决定。这种管理体制，虽然具有集中领导的优势，有利于发挥资源的最大效益，但也导致了政府内部上下沟通不畅，信息在传递过程中严重滞后，有效信息减少，很容易导致决策失误。

（三）沟通的常设机构缺位妨碍危机处置权威的形成

目前，许多西方发达国家的政府机构都建立了危机沟通的专门机构，而我国政府中缺乏危机沟通的常设管理机构。在我国，政府内设置的具有危机沟通性质的机构是新闻发言人办公室。政府新闻发言人制度在我国肇始于1983年，当时主要出于外交的考虑和外事宣传的需要，基本局限于国务院内设置。直到2003年“非典”事件后，政府新闻发言人制度才开始逐步在地方政府机构内设置。政府新闻发言人办公室的设置，在危机沟通中发挥了重要作用，但是由于其并非危机沟通的常设管理机构，没有固定的人员编制，而是由兼职人员组成，人员来源有三:一是主管领导，二是秘书长和办公厅主任等，三是宣传部门的负责人。新闻发言人办公室的职能偏重于已经发生舆情的处置，在与社会大众沟通方面显得力不从心，难以顾及网络舆情的防范。这样的机构设置往往导致政府在网络舆论危机的处置过程中缺乏权威性，无法协调整合政府内部各部门职能，常常出现多头管理、责任不清的情况，最终导致政府无法有效与社会大众进行沟通。

（四）沟通的制度不完善阻碍危机管理实效的提升

要实现政府在网络舆论危机中的有效沟通，离不开相应的制度予以保障。当前，我国政府处置网络舆论危机依据的法律主要是《突发事件应对法》（2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过）、《政府信息公开条例》（2007年1月17日国务院第165次常务会议通过）。从上述这些法律法规的内容来看，一方面缺乏沟通的具体规定，在《突发事件应对法》中，没有具体、详细规定沟通内容、沟通时限、沟通方式、沟通主体等方面的内容，从而使政府所负有的沟通义务因为缺乏法律的规范而形同虚设；另一方面对于信息公开的规定则仍然过于原则和笼统，导致可操作性不强，比如《政府信息公开条例》仅仅规定政府应当及时发布突发事件的信息，而对于发布信息的范围、发布信息的方式、发布信息的时间、发布信息的主体、未及时发布所应当承担的相关责任等方面的规定不尽完善，以至于一些地方政府以此为借口拖延、拒绝、阻挠信息发布，给及时、有效应对网络舆论危机事件造成了巨大阻力。

三、完善政府的沟通机制，积极应对网络舆论危机

（一）尽快完善相关的法律法规

美国学者亨廷顿认为：“制度化是组织与程序获得价值和稳定性的过程。”〔5〕（P12）政府要有效管理网络舆论危机，就必须完善包括法律在内的相关制度，使危机信息的收集、处理、传输和应用有制度可循，这样才能保障网络舆论危机的管理实效以及危机沟通的顺利进行。根据目前的有关制度现状，笔者认为，当前需要完善、健全的法律制度主要有：

一是健全危机沟通方面的法律法规。目前，政府管理网络舆论危机还是一个全新的领域，还没有一部专门的法律法规对其进行规范。实践中，政府在应对网络舆论危机时，主要沿用《突发事件应对法》，但该部法律中对于危机沟通的规定缺乏体系化，也不尽详细。因此，要实现危机沟通的制度化，我们还需要借鉴国外的相关做法，在修改《突发事件应对法》、制定《〈突发事件应对法〉实施条例》、以及地方政府出台或修改《〈突发事件应对法〉实施细则》时，应当注重增加危机沟通方面的规定。具体而言，要克服危机沟通规定过于原则、笼统等弊端，增加政府进行危机沟通时涉及的沟通主体、沟通内容、沟通时限、沟通方式以及对不依法沟通的政府部门及其公务员的责任追究，以增强相关法律法规关于危机沟通方面规定的可操作性。

二是完善信息公开方面的法律法规。政府应对网络舆论危机中的沟通，是“信息凭借一定符号载体，在个人或群体间从发送者到接受者进行传递，并获取理解的过程”。〔6〕（P13）可见，信息公开的程度决定着危机沟通的效果。当前，规范信息公开的基本法律是《政府信息公开条例》，这一法规的出台打破了政府长期垄断公共信息的状态，规定了政府信息公开的范围。然而，《政府信息公开条例》实施三年多以来，也充分暴露了这部法规自身的缺陷，使大量的政府信息难以得到切实披露，政府信息公开制度呈现出一种虚化的趋势，〔7〕主要表现为公开豁免的信息范围过于模糊，判断标准过于抽象，以至于缺乏实际的可操作性，导致信息公开的限制范围过于宽泛，极易为政府以保护“国家秘密”为借口压缩公开信息的范围，损害公民的知情权。可见，在政府应对网络舆论危机实施沟通过程中，由于这种制度上的缺陷，从而导致依赖于信息公开的沟通必然无法达到应有的效果。因此，完善《政府信息公开条例》，扩大信息公开的范围也应当成为推进政府网络危机沟通制度化建设的题中应有之义。

（二）切实提高政府管理网络舆论危机的沟通技能

政府掌握高超娴熟的危机沟通技能是实现有效沟通的重要保障，也是当代公共管理者必须具备的危机管理能力的重要组成部分。政府的危机沟通能力的提高，不是虚幻的，必须依赖于专门沟通机构的完善和全体公务员沟通能力的提升。

一要设置科学的危机沟通管理机构。政府舆论危机事件的有关信息是极其纷繁复杂的，零散的个人和部门是无法胜任庞大的信息群并加以处理的。因此，需要设置一个科学的危机沟通管理机构，对社会信息进行收集、处理、发布、反馈，同时应当具有协调其他各子系统、监测社会信息环境、决策咨询和传播策划、解释宣传法规政策、动员教育公众、协调关系和整合资源、塑造政府形象的重要功能。〔8〕（P31）就现有政府管理宣传和信息发布的机构，笔者认为，可以由新闻发言人办公室来承担此项任务。但是，需要明确新闻发言人办公室的独立地位，使其具有独立的机构和人员编制，明确其具体的职责范围。同时，作为常设性的危机沟通机构，新闻发言人办公室不仅要及时获取危机事件发生后的信息，更重要的是要及时获取危机事件发生之前的监测、预警性信息。

二要提升政府公务员的沟通能力。一方面，加强对政府公务员进行网络舆论危机防范与应对的教育。通过教育，让政府公务员树立正确的危机意识，敢于披露事实真相，与网民和其他社会大众进行有效的信息沟通，增强政府公务员应对危机的能力，推动危机事件的妥善解决。另一方面，让所有政府公务员养成上网习惯，提高上网技术。当前，一些政府公务员忙于执行公务，难有上网的机会，对网络技术的理解不多。虽然近年来有部分政府公务员甚至是政府的部分领导开博客，但由于受传统因素影响，他们常被视为“异端”，因此，要使政府公务员养成上网的习惯，在观念和技术等方面还有很多工作要做。

（三）注重培植网络舆论危机沟通的中介力量

“沟通就是由一个人或团体，即传送者（sender）利用各种可行的媒体（media），将信息（messages）传送给另一个人或团体，即接受者（receiver）的过程。”〔9〕（P23）可见，在政府网络舆论危机应对中运用沟通，除了政府和网民是沟通的双方主体外，中间的媒介力量的作用发挥的程度，也将直接影响到沟通的效果。因此，培育作为沟通媒介的社会力量也是提升沟通效果值得关注的重要方面。笔者认为，当前迫切需要从以下两方面着手：

一是引导“意见领袖”〔10〕（P96）成为危机沟通中的建设性力量。根据大众传播学中的“二级”传播理论，大众传播中的信息和舆论并非直接“流”向一般受众，而是要经过“意见领袖”。所谓“意见领袖”，通常是指那些在论坛中经常发表言论、在网民中有较高威信的人，向站务组提出申请后，经过一定的资格认定成为版主的权威网民。“意见领袖”所起的作用，对许多人来说，“是在大众传播信息和个人对信息作出反应这两者之间的一个重要的中介过程”。〔11〕（P215）当网络上出现大量虚假信息和极端言论时受众无所适从，他们对于权威意见的依赖往往变得非常强烈，于是迫切需要“意见领袖”为自己解惑。这就为“意见领袖”发挥自身的作用提供了现实舞台。可见，政府在网络舆论危机管理中，应该注重与这些“意见领袖”的沟通，尊重他们为民代言、批评现实、监督政府部门的权利，引导他们使其成为网络舆论危机沟通中的建设性力量。

二是引导媒体成为危机沟通中政府的代言人。西方国家的媒体作为政府危机管理主体的个人组成部分，扮演着政府危机信息代言人的重要角色，被誉为“政府危机管理形象的塑造者”。〔12〕（P43）政府网络舆论危机发生后，媒体的合理报道，可以在第一时间向社会公众提供准确信息，有助于避免公众因信息的缺乏而导致恐慌，从而为政府处理网络舆论危机创造良好的环境。因此，在网络舆论危机的治理过程中，政府不应当将媒体视为敌对力量，而应当主动与媒体沟通。具体而言，可以通过召开新闻发布会、记者招待会等形式，及时将有关危机的真实信息向媒体发布。媒体将自己接受到的相关信息，运用自身的报道技巧向公众予以报道，对于澄清相关事实、树立政府的形象大有裨益。另外，媒体凭自身在社会上的涉足广阔优势，还有利于收集到社会公众的看法和意见，这些信息如果能及时反馈到政府，则会对政府的科学决策发挥重要功效。因此，政府应当为媒体的合理报道提供更多自由的空间和帮助，积极引导它们成为危机沟通中政府的代言人。

（四）不断提升网民的沟通能力

在政府应对网络舆论危机过程中，网民是其中一方沟通主体，其沟通能力的高低也会影响到沟通效果的好坏。当前，网民的沟通能力较低的现状，影响到其沟通主体作用的发挥。因此，提高网民的沟通能力也应当成为政府改善危机沟通中不容忽视的一部分。

一是提高网民的文化素质。据调查显示：2006年，我国公民具备基本科学素养水平的比例达到1.98%，但2000年美国公民达到基本科学素养水平的比例为17%；1992年欧共体公民科学素养水平已经达到5%。〔13〕可见，我国公民整体素质目前仍然相对偏低，直接影响到网民的参与能力与技能，即使他们具有强烈的沟通意愿，也不一定能转化为有效的沟通行为。这就需要政府教育部门和社会有关单位，采取有效措施提高网民的文化素质。

二是提升网民法律意识。如果网民具有较强的法律意识，将有利于减少网络无政府主义行为。网络社会的高自由度和开放性，极容易受到无政府主义的支配，政府网络舆论危机的沟通由此很容易受到干扰，从而使危机沟通的效果大打折扣。因此，政府应当配合相关法制宣传部门，加大法制宣传的力度，使网民成为守法的公民，自觉遵守上网的法律法规，不断提升网民的法律意识。

三是提高网民的社会责任感。在网络社会，政府及其公务员与网民之间就公共事务很难达成共识，很难实现有效沟通，有时甚至遭致谩骂或网络恶搞，除了政府及其公务员的自身因素外，网民的社会责任感薄弱也是其中一个重要原因。因此，在民主政治建设的进程中，如何引导公民增强社会责任感也是政府不容忽视的一个方面。

〔1〕〔美〕艾伦·杰伊·查伦巴.组织沟通〔M〕.魏江，译.北京:电子工业出版社，2004.

〔2〕薛澜，张强，钟开斌.危机管理:转型期中国面临的挑战〔M〕.北京:清华大学出版社，2003.

〔3〕〔美〕贝克.管理沟通:理论与实践的交融〔M〕.北京:中国人民大学出版社，2002.

〔4〕孙宝银，于宝川.浅谈安全管理中的信息沟通与交流〔J〕.安防科技，2005，（6）.

〔5〕〔美〕亨廷顿.变革社会中的政治秩序〔M〕.李盛平，杨玉生，译.北京：华夏出版社，1988.

〔6〕苏勇，罗殿军.管理沟通〔M〕.上海：复旦大学出版社，1999.

〔7〕韩永.信息公开博弈〔J〕.中国新闻周刊，2008，（26）.

〔8〕房杰.警方危机传播研究〔D〕.上海：复旦大学，2009.

〔9〕苏国平.论公共危机管理中政府与媒体的沟通〔D〕.上海：上海交通大学，2007.

〔10〕郭庆光.传播学教程〔M〕.北京:中国人民大学出版社，1999.

〔11〕〔美〕梅尔文·德弗勒.大众传播诸论〔M〕.北京:新华出版社，1990.

〔12〕王麒.公共危机管理体制中的沟通机制研究〔D〕.成都：电子科技大学，2007.

〔13〕谭量天，刘雪明.公共政策制定中的公民有序参与研究〔J〕.湖北省社会主义学院学报，2006，（6）.

Communication:an Effective Way for the Government to Control Internet Public Opinions Crises

MENGWo-jie1，ZHUJin2
（1.Jiangsu Police Officers College，Nanjing 210031，China；2.Taizhou Public Security Bureau，Taizhou 225300，China）

Communication plays an important part in effectively promoting early warning of crises and in providing information about crises timely，which helps the government control Internet public opinions crises，thus it benefits the government making scientific decisions and recreating the government’s character.But at present，the government lacks awareness of communication because the traditional idea of one-sided control dominates government officials’minds.Meanwhile，it hampers the formation of government’s authority to handle crises that the standing body of communication is out of place.Therefore，it is necessary to draw up relevant laws and rules，cultivate intermediales for communication，and create a sound environment for communication.

Internet public opinions crises；government control；communication

D63

A

1009-1203（2010）05-0086-04

2010-08-05

江苏省政府法制办资助项目“网络舆论的引导与法律调控问题研究”（2010jsfzb007B）。

孟卧杰（1972-），男，湖北红安人，江苏警官学院法律系行政法学教研室主任，副教授，主要从事行政法学、宪法学研究。朱晋（1967-），男，江苏泰州人，江苏省泰州市公安局法制处处长，主要从事宪法学、行政法学研究。

责任编辑 雨文