美国金融监管制度改革及其对我国的启示

吕无瑕

（山西经贸职业学院，山西太原030024）

美国金融监管制度改革及其对我国的启示

吕无瑕

（山西经贸职业学院，山西太原030024）

目前，美国的金融改革方案虽然受到了一定的阻力，但金融监管改革的步伐不会因此而停止。中国应该从美国金融改革中总结经验和教训，建立健全我国金融监管法律制度体系，构建切实可行的金融监管法律制度，加强金融监管的立法，进一步完善我国金融监管法律制度。

金融监管；法律制度；金融体系

2010年4月26日，美国金融监管改革法案在参议院遭遇挫折，金融监管改革之路依然坎坷。尽管如此，美国在金融监管制度改革中提出的一些措施以及它暴露出的不足，对完善我国金融监管法律制度仍然具有积极的借鉴意义。

一、美国金融监管制度改革及评析

2008年金融危机发生后，美国一直在致力于金融监管体系改革。2009年12月美国众议院通过的“金融监管改革法案”（《华尔街改革和消费者保护法案》），被视为美国金融监管体系改革的重大成果，也是自20世纪30年代美国经济大萧条以来改革幅度最大、最彻底的金融监管改革法案。

（一）美国金融监管制度改革的主要内容

1.监管重心从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险转变，并改分散监管为统一集中监管。

2.规范金融产品交易，对金融衍生产品、对冲基金和评级机构严加监管。

3.优化金融监管体系组织结构，整合部分监管机构，并加强彼此间协调。

4.强化美联储监管权利，扩大其监管范围。

5.将保护消费者利益作为监管目标之一。

（二）美国金融监管制度改革评析

1.美国金融监管改革方案提出了一些积极的措施，对弥补监管漏洞将会起到一定的促进作用

（1）以监管范围的扩大弥补金融风险覆盖范围中的缺失。将金融衍生品纳入监管者的视线,争取在金融产品产生衍化的整个链条上，不遗漏丝毫的风险，最大限度地减少由于金融市场不断发展而带来的信息不对称。这体现出美国政府试图弥合金融风险覆盖范围上的缝隙,建立起一个风险全覆盖的监管体系。

（2）以监管机构的重整和监管目标的重设填补金融监管机构配合上的漏洞。在改革方案中，美国政府计划对金融监管机构进行重整，改变过去那种金融体系多头监管、职能归聚于一个强大的“单一机构”的局面，把大型金融机构、重要的支付和清算系统等都置于其监管之下。这充分体现了美国政府力图弥合金融监管机构配合上的巨大漏洞,减少金融监管机构间协调上的摩擦与内耗。而“目标导向”监管理念的重设,是对现代金融监管框架的一种全新探索,它整合了有自然合力的领域的监管责任,从而能较好地填补监管部门间职责衔接上的空白。

2.美国金融监管改革仍然有一些不足

（1）缺乏独立的金融监管机构。对金融机构实行监管是确保金融市场稳定发展的前提条件。作为美国银行主要监管者的美联储，其特殊职能决定了金融监管中的审慎要求极易受到宏观经济政策的侵蚀。美联储不仅是银行业的主要规制和监管者，而且是承担货币政策职能的中央银行。规制和监管责任与货币政策职能存在内在冲突，这在经济衰退时表现得尤为尖锐和突出。因此，设立独立的金融监管机构，将金融监管职能和货币职能分离，更有利于监管权和货币职能的落实，也有助于消除道德风险。

（2）美国中央银行（美联储）的所有制形式需要改革。中央银行在一国经济中所担当的责任，是通过监测国家宏观经济的运行状况，对经济进行预测，并在此基础上及时调整经济运行，避免经济危机的爆发或减轻危机冲击的强度而体现的。中央银行在整个经济运行中要实现法律赋予它的这种社会公共目标，必然有赖于其自身的公平性，即中央银行应该代表社会整体利益，其资产属于国家所有而不属于部分人所有。但现实是，美联储所实行的私有模式与国家的货币职能不相吻合。因此，美联储应实行国有化改革，设立国家独资的中央银行，这是保证金融平稳运行的基础性条件。

（3）金融监管国际合作有待进一步加强。此次危机表明，在国际金融市场日趋一体化的情况下，金融风险在各个不同的市场及全球市场的传播更为迅速、更为广泛。为了能对大规模的系统性金融风险进行有效的预警，及时阻断金融风险的传递，世界各国必须加强合作。首先要建立各国中央银行之间的监管协调机制，提升国际货币基金组织、世界银行等国际组织的作用，增强这些国际组织的独立性；其次要建立一个全球性的金融监管机制，实现金融监管的共同行动。

二、美国金融监管制度改革对完善我国金融监管法律制度的启示

美国基于金融危机对监管的挑战而提出的改革方案如果付诸实施，对填补监管漏洞、提高监管能力是具有积极意义的，对全球金融体系必将产生深刻的影响。但也应该看到它所回避的问题，看到它潜藏着的一些深层次的矛盾。因此，我们应该总结它的经验和教训，根据我国的实际，提出切实可行的方案。

（一）弥补立法空白，完善相关法律，从宏观上建立健全我国金融监管法律制度体系

1.制定“金融机构重组与破产法”。我国还没有比较完善的破产法律制度。同时，政策性金融长期游离于金融法制之外。这些空白的区域都有待我们审慎地进行立法。我们应该借鉴美国《银行法》、《联邦存款保险公司法》、加拿大《联邦存款保险公司法》、日本《存款保险法》等立法经验，制定我国的《金融机构重组与破产法》，为金融监管机构实施监管,采取重组、兼并、清算等应急措施提供制度保障。

2.加快金融控股公司立法进程。借鉴先进国家金融控股公司发展和监管的实践经验,尽快启动“金融控股公司法”的立法,明确金融控股公司的设立条件、治理结构、业务范围、监管机构等,尽快使金融控股公司的监管有法可依。

3.建立健全金融危机救助处置法律制度和有关金融生态环境的法律制度。一是建立完善金融危机预警制度，强化信息披露制度；二是制定金融危机应急处置法，明确危机应对、处置和救助法律程序；三是加快“存款保险条例”制定步伐，构建适合我国国情的存款保险制度，健全金融安全网。

（二）在操作层面构建切实可行的金融监管法律制度

1.从机构监管向“目标导向”监管跨越。综合经营越来越成为金融经营的发展趋势，特别是在金融危机的背景下，彻底、纯粹的分业监管体制将难以适应新形势的要求，金融监管应以特定的监管目标为导向，整合监管力量，减少监管套利与监管真空，严格监管跨领域的金融产品。

2.建立统一的金融监管机构，对金融业进行统一监管。针对国际上银行、证券、保险混业经营的新趋势，本着“监管先行”的原则，应以立法形式确立我国统一的金融监管机构的法律地位，实现对银行、证券、保险、信托等金融业的统一监管，消除金融监管中的盲区。为此，亟需制定统一的“金融业监督治理法”，就金融监管的基本原则和宗旨、金融监管体制、金融监管机构的职权与责任、金融监管的主要内容作出明确规定。

3.建立自律监管和政府监管间的良好配合。我国银行、证券、保险和期货协会在各自行业自律方面发挥了一定的作用，但与成熟的市场相比，各协会在整个风险监管体制中的重要作用还没有得到充分发挥。因此，首先要加强行业协会的组织和制度建设，实现自身监管体系的顺畅。其次要明确行业自律的职能定位，实现政府监管与行业自律的合理分工。最后要建立自律监管和政府监管间的良好配合。政府依法监管，手段刚性，使金融业务行为合法与非法间界限分明。金融业的自律监管则含有行业道德的柔性约束规范，它可以克服在外在力量监管条件下金融业务行为的不完善性和动摇性，两者间应相互配合、良好协作。

4.加大对违反金融秩序及金融治理行为的处罚力度。应细化《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国刑法》中的相关规定，在保证公民、法人合法权利的前提下，可考虑加大刑法中对危险犯的处罚，把危险犯的重点限定在严重危害金融监管、严重导致金融秩序混乱等方面。

（三）金融监管立法的国际化

金融的全球化与自由化带来金融规则的趋同化，这就要求金融法制必须考虑到整个国际金融立法的走势及新的理念。金融危机的快速蔓延，充分暴露出部分国家在金融监管理念、体制及国际合作等多方面的问题。针对金融立法国际化的趋向，一方面，我们要明确确立金融监管的主权原则，以维护我国的国家利益、公共秩序及公共利益。另一方面，应积极主动地参与国际金融监管合作与协调机制的建立，以双边、多边条约等方式建立金融机构母国、东道国协调监管机制，在制度设立上既要包括对外国金融机构在我国金融活动中的监管，也要涵盖我国金融机构在外国从事金融活动的监管。如在金融机构的退出机制上，可借鉴联合国国际贸易法委员会《跨国破产示范法》与《欧盟破产程序规则》、美国《破产滥用预防及消费者保护法》等法律文件。在处置金融机构危机方面建立起既符合国际合作、又符合“属地原则”的法律规范，做到未雨绸缪、法律法规透明，增加国际投资者的信心，促进国际金融监管合作。

〔1〕张波.次贷危机下的美国金融监管体制变革及其启示〔J〕.金融理论与实践，2008，（12）.

〔2〕李文泓，陈璐.美国、欧盟和英国金融监管改革方案比较:措施、展望与启示〔J〕.中国金融，2009，（4）.

〔3〕冯果，田春雷.从美国金融改革实践看我国金融无缝隙监管体制的构建〔J〕.武汉大学学报，2009，（6）.

〔4〕徐登平.金融危机下我国金融监管体系对策探讨〔J〕.现代商贸工业，2009，（22）.

D92

A

1009-1203（2010）05-0081-02

2010-08-18

吕无瑕（1977-），女，陕西宝鸡人，山西经贸职业学院教师。

责任编辑 原方