用法治保障经济发展方式加快转变

■ 孙佑海

作者系最高人民法院研究室副主任、国家环境咨询委员会委员

从1995年十四届五中全会第一次明确提出转变经济增长方式，到今年年初中央政府再次强调要加快经济发展方式转变，历时十五年之多。这一方面表明转变经济发展方式的艰巨性复杂性，同时我们也应当检讨开展这项工作的方式方法问题。笔者认为，转变经济发展方式我们抓了多年但成效不显著,法治不完善是一个重要原因。

转变经济发展方式不能没有法治保障

国际和国内的经验证明，法治是个好办法。“法律是统治阶级意志的集中体现”，是在集中本阶级根本利益的基础上，经过法定程序制定的总规矩。在今天，法律就是集中体现了全体人民的根本利益，经过法定程序制定的总规则。这个总规则一旦制定，非经法定程序，任何人也不可非法更改。用邓小平同志的话讲，就是“不依领导人的改变而改变，不依领导人的意志的改变而改变”。以发展循环经济为例，在国家制定了《循环经济促进法》之后，全国人民就要在党中央和国务院的领导下，集中全力发展循环经济。任何违反循环经济的行为，就是违法行为，要受到国家法律的制裁；如果是党的领导干部，还要受到党的纪律处分。如果坚守这样的治国理念，循环经济一定会得到健康发展；如果坚守这样的治国理念，转变经济发展方式的任务，就不会像这十几年如此艰难了。法律为什么会有这么大的作用？这是因为法律具有长期性、稳定性、规范性、权威性、国家强制力保障实施等特征，因此管理现代国家，法律手段具有不可替代性。

经验告诉我们，法治还是聪明之举。在加快经济发展方式转变的进程中，还应当充分发挥法治的“巧作用”。以产业结构调整为例，我国2009年5.68亿吨的钢产量，是由几百家钢厂生产出来的。而在西方发达国家，这些产量由10多家钢厂就可以完成。几百家钢厂实现这些生产量，显然占用了过多的耕地、水、煤炭、石油和电力，显然过多地排放了温室气体和污染物。如何在保持这些生产能力的同时，减少钢厂的数量，扩大单位钢铁企业的生产规模，显然是宏观调控的重要任务之一。工业信息化部最近宣布，我国将进一步加快钢铁行业的结构调整步伐，通过兼并、重组、淘汰落后等措施，进一步提高产业集中度，决定今明两年将淘汰落后钢铁产能1亿吨。但是，如果运用强制合并、重组等行政手段，就可能引发群体性事件等社会风险，影响社会和谐稳定。如果我们改变一下方略，用依法严格污染物排放标准、依法严格单位钢产量的用能、用水标准等法律手段推进产业结构调整，这就迫使那些科技、管理水平落后，环保和节能达不到标准的企业自愿接受先进企业合并重组的要求，甚至主动退出钢铁生产领域，从而使得产业结构调整具有合理性和合法性，同时大大减轻了党委和政府维护社会稳定的压力。古人云，小智办事，大智用人，睿智用法，就是这个道理。运用法律手段推进经济发展方式的转变，这是社会管理创新的重要内容之一，值得有关部门高度重视，值得在这个方面下功夫，见成效。

当前应当抓紧进行的相关立法工作

如何运用法律手段推进经济发展方式的转变？笔者建议从解决当前面临的突出问题入手。

首先，要加强宏观调控领域的立法。我国宏观调控领域，一直是法治建设最为薄弱的领域。目前在调整产业结构、协调区域发展、统筹城乡发展、防范经济过快增长损害社会稳定公平问题等方面，几乎无法可依或者法律很软。为此，要以科学发展观为指导，转变宏观调控立法理念，以公平为价值取向，以风险防范、维护经济安全和社会和谐为原则，妥善处理政府调控、市场调节与社会自治的关系；要建立和完善宏观调控法律体系。

其次，要进一步加强污染防治和生态保护领域的立法。可以讲，我国污染防治和生态保护领域，立法的数量较多，但也存在不少问题：指导思想存在偏差、法律规范的力度偏软、法律的可操作性较差、部门立法倾向明显、地方立法薄弱、对国际环境条约缺乏有效整合。为此，要真正树立以人为本、环境保护优先的思想，充分体现源头预防和利益增进的理念，建立适应市场经济要求的综合法律体系；要改革环境执法监督体制，创新环境执法监督工作机制，提高环境执法监督能力；要从理念、目标和工作机制方面完善司法保障机制。

再次，要强化资源能源方面的立法。我国资源能源领域，虽然有一定的立法数量，但总体上依然薄弱：能源基本法缺位、重要能源立法缺失；缺乏具体的配套制度；自然资源保护的立法分散，部门立法倾向严重、法律之间不够协调、法治形不成合力；法律规范的力度偏软、法律的可操作性较差、地方立法薄弱。同时，有些重要领域无法可依。为此，在立法理念上，要坚持资源能源开发利用效率与公平兼顾，资源能源开发与环境保护并重的指导思想；在法律体系上，从纵向、横向、配套等不同层面完善资源能源法律体系，加快制定“石油天然气法”、“民用核能法”等；在具体制度上，从机制上促进生态补偿、循环经济、低碳经济、绿色经济、清洁生产的发展；在法律实施上，要创新实施机制，切实提高实施能力，坚决打击各种破坏资源的违法犯罪行为。

第四，要强化我国科技进步领域的立法。长期以来，我国科技领域的人才和经费的重点未能投入到环境保护和新能源领域。越是加快资源能源的开发力度，环境资源能源的问题就越发严重。这种状况必须改变。顺应转变发展方式的需要，我国科技法律必须向着有利于环境资源保护的方向进行调整。为此，要依法规范保障对科技创新的投入，确立科技投入占国家公共财政和GDP的比例，完善立法鼓励企业和社会多渠道对科技创新的投入；要依法明确和保障各类创新主体的职责和权益，促进企业真正成为技术创新的主体，促进成果转移转化，形成产学研紧密结合、分工协作的高效体制；要重视环境资源科技进步对立法提出的新要求，保护公民和法人权益，促进环境资源领域科研和新兴产业健康发展；要在完善知识产权相关法律和加大执法力度的同时，依法打破信息、知识、创新公共资源的分隔和垄断，提高环境资源领域创新的公平共享程度等。

与此同时，要加快配套制度措施的制定。以贯彻落实可再生能源法为例，当前要抓紧健全和完善各项配套法规规章和技术标准，形成包括资源调查和开发利用规划、技术创新和产业发展、价格管理和费用补偿、财政扶持和金融优惠的，完善的配套政策和技术规范体系等。

必须高度重视司法在转变经济发展方式中的作用

在转变经济发展方式中重视行政执法的作用，开始得到国务院和地方政府的高度注意，但是，司法的作用还没有得到应有的发挥。笔者建议今后要强化司法在转变经济发展方式中的保障作用。

要认真研究加快经济发展方式转变对人民法院审判工作提出的新问题、新要求，为切实加快经济发展方式转变提供有效的司法保障和服务。从长远看，加快转变经济发展方式，大力推进经济结构、产业结构调整，不断推进自主创新、生态文明建设，必然极大地促进我国经济平稳较快发展，更好地满足人民群众日益增长的物质文化需求，有助于减少社会矛盾纠纷，有助于减轻人民法院审判工作的压力，但从近期看，加快经济发展方式转变也有可能引发一些新的矛盾纠纷，例如淘汰落后企业和产能，企业兼并、重组、破产等情形将增多；加快城乡结构调整，土地征收、房屋拆迁等情形将增多，由上述活动引发的矛盾纠纷相当部分会进入诉讼程序，这就使得人民法院的审判工作面临新的挑战。因此，各级人民法院必须坚持能动司法，见事早、行动快、积极应对，妥善施策。要准确把握司法政策导向，依法保障、引导、支持有利于加快经济发展方式转变的经济活动和经济行为，保证加快经济发展方式转变的工作早见成效。要依法积极引导落后企业、高耗能高污染企业退出市场，对不利于加快经济发展方式转变的经济活动和经济行为依法不予支持。

为了适应经济结构调整的需要，要妥善审理与经济结构调整相关案件，保障和服务经济结构优化和调整。要依法妥善审理各类投资纠纷案件，促进社会投资主体多元化，强化对中小投资者合法权益的平等保护，鼓励和引导资本向新能源、新材料、节能环保、生物医药、信息网络和高端制造产业转移；要平等保护民营企业和国有企业合法权益，依法妥善审理相关案件，慎重采用财产保全和强制执行措施，促进民营企业和国有企业共同发展；要依法妥善审理涉及中小企业的案件，提高中小企业融资担保能力，拓展中小企业融资渠道，减轻中小企业负担，促进中小企业健康发展。

为了满足扩大内需的需要，要妥善审理消费者权益纠纷案件，保障和服务形成消费、投资、出口协调拉动的经济增长格局。要准确把握审理消费者权益纠纷案件的司法原则，既要依法维护经营者正当利益，也要注重保护消费者的合法权益，推动建立公正、有序、诚信的消费环境；正确认定消费合同效力，依法认定损害消费者权益的“霸王条款”无效，维护消费者的合法权益；妥善审理房地产开发和房屋买卖纠纷案件，规范房地产交易秩序；妥善审理个人住房按揭、汽车消费、教育等消费信贷纠纷案件，引导金融机构增加消费信贷，增强消费对经济增长的拉动力。

为了适应调整城乡结构的需要，要妥善审理城乡结构调整中引发的各类案件，保障和服务城镇化建设。要妥善审理土地征用、房屋拆迁等民事、行政案件，依法支持符合规划的城镇化建设，加大对失地农民和被拆迁人合法利益的保护力度；妥善处理农民以土地补偿金入股引发的矛盾纠纷，依法保护农民的投资权益；依法严厉打击侵吞、挪用土地补偿资金、房屋拆迁补偿金等违法犯罪行为，规范和维护土地征收和房屋拆迁秩序。

为了适应发展现代服务业的需要，要妥善审理服务领域的各类纠纷案件。要妥善审理教育、旅游、电信、物流、信息、研发、工业设计、商务、节能环保服务等服务合同纠纷案件，既要支持和保障面向生产、服务民生的现代服务业的自身发展，又要依法保障消费者的合法权益，及时纠正服务提供者的不当行为，规范和引导服务提供者不断完善经营管理、提高服务水平。要加强与服务业主管部门、行业协会的信息交流，及时通报案件审理中发现的服务行业发展存在的问题，提出司法建议。

为了适应发展现代金融业的需要，要妥善审理金融纠纷案件。要妥善审理借贷纠纷案件，切实保护银行等金融机构的合法债权，防范逃废银行债务行为，维护金融秩序和金融安全；妥善审理存款纠纷案件，切实维护存款人的储蓄的安全和利益；妥善审查金融票据纠纷案件，依法维护金融信用秩序和交易安全；要依法审理保险纠纷案件，依法支持被保险人得到及时的保险赔付，也要注意维护保险行业的健康发展；妥善审理证券纠纷案件，充分保护股东权益，促进证券市场的有序发展；要妥善审理非金融借贷纠纷案件，正确认定非金融借贷合同效力，依法打击各种以合法形式掩盖的非法集资、高利贷等违法金融活动，维护金融安全和社会稳定；要依法保护合法的民间借贷和企业融资行为，维护债权人合法权益，拓宽企业融资渠道。在企业比较集中的开发区和经济发达地区，可以设立金融审判庭，专门审理涉及金融的案件。

为了解决调整结构中引发的社会矛盾纠纷，要妥善处理相关破产、强制清算案件，保障实现淘汰落后、过剩产能、实现产业转型升级的经济发展目标。要依法受理企业破产案件和强制清算案件，积极引导市场主体依法有序退出市场；依法受理符合法定条件的企业重整、和解申请，运用企业重整、和解制度，帮助和支持那些资金周转遇到暂时困难但符合国家经济和产业结构调整要求、有发展前景的企业恢复生机重返市场；还要妥善处理劳动争议和社会保险案件，切实保障民生。要依法审理劳动者与用人单位在订立、履行、变更、解除或者终止劳动合同过程中产生的各类纠纷，切实保障劳动者的劳动报酬权益；要依法审理劳动保障、工伤认定、社会保险等劳动行政案件，依法维护和监督劳动保障行政部门依法行使行政职权，切实保障劳动者的合法权益；要积极引导企业切实承担社会责任，加大对劳动者权益的保护力度，也要引导劳动者树立诚信工作、共同发展的理念，促进企业与劳动者的互利共存，共赢发展。

为了保障和服务推动自主创新，要加强对重点领域知识产权的司法保护，促进战略性产业发展。加强对驰名商标、农产品原产地标志以及战略性新兴产业和现代服务业商标权的保护，促进自主品牌的形成和品牌经济的发展；加大对我国企业关键核心技术自主知识产权的保护力度，促进新能源、新医药、新材料、环保等高新技术产业发展，维护企业的核心竞争力；要妥善审理反垄断和不正当竞争案件，制止科技开发和转让中的垄断行为，防止滥用知识产权限制创新，维护公平竞争的市场秩序；要加强对新闻出版、广播影视、文学艺术、文化娱乐、广告设计、工艺美术、计算机软件、信息网络等领域的著作权保护，促进文化创新，繁荣文化市场。

为了推进环境保护和节能减排，要妥善审理各类环境保护案件，保障和服务可持续发展。要依法受理各类环境侵权纠纷案件，正确运用环境侵权案件举证责任分配规则，准确认定环境污染与损害后果之间的因果关系，确保环境侵权受害人得到及时全面的赔偿；妥善审理环保行政诉讼案件，加大对环保非诉行政案件的审查执行工作力度，支持和监督环保行政执法机关依法履行环保职能；依法受理环境保护行政部门代表国家提起的环境污染损害赔偿纠纷案件，严厉打击一切破坏环境的行为；要妥善处理土地、矿产资源等自然资源开发利用中出现的矛盾纠纷，依法保障权利人的合法权益，支持对废弃矿地的合理开发利用，促进资源型企业的转型升级。严格执行资源环境保护法律和法规，依法保障和促进循环经济和节能环保产业的发展，坚决制裁破坏林业资源、草原资源、生物资源等违法犯罪行为，促进社会经济可持续发展；地方法院可以根据审理环境纠纷案件的实际需要设立环保审判庭、环保巡回法庭或环保合议庭，实行环保案件专业化审判，提高环保司法水平。