乡镇机构改革从何处破题?

■ 陈文胜

近年来，以税费改革为重点的农村综合改革不断深入推进，但作为农村改革战略重点之一的乡镇机构改革，仍然未能从根本上走出“循环改革”的老路。

乡镇机构改革要确定一个什么样的目标

乡镇职能转型明显滞后于农村的社会经济变迁，乡镇政府听命于上级政府，又迷失自我。这些问题的出现并非源自改革，而恰恰是因为改革没有深化。回顾乡镇机构改革历史，纵观理论和实践的主要思路和做法，基本可以概括为两个方面：精简机构和民主选举。

精简机构是基于减少财政支出的角度，减人减机构。从实践的结果来看，精简的大多是服务职能强收费能力弱的部门，无权收费叫做无权养自己；而服务职能弱收费能力强的部门基本会得到保护，有权收费叫做有权养自己。结果是收钱的职能部门上收吃皇粮，服务农民的下放给市场。城市的社区组织不仅由政府财政供养而且还在不断地招兵买马加大投入，而农民的乡镇政府却要从减少财政支出的角度来减人减机构，最后导致减事减服务，农村的公共产品和公共服务能不短缺吗？现在，农民不找乡镇政府，有事就直接找县级以上的政府。对比农业税取消前后所发生的群体性事件就会发现，农村矛盾的爆发点已经由乡镇转移到县级政权以上。农村历年积累的各种矛盾如果遇到导火索就会膨胀就有可能爆炸。

精简机构还有一个做法就是乡镇党委书记和乡镇长一肩挑。好处是减人减少职务消费成本，减少中间环节提高工作效率；但弊端更多。党政一肩挑更有利于乡镇党委书记集权和专制，谁也无法制约他。因为有一个乡镇长的存在，就有一个无形的监督，书记在决策前还有一个必须征求乡镇长意见的过程（哪怕是“真主意，假商量”），如果决策明显失误，乡镇长就可以用地方人民政府组织法反对书记的个人领导，而要经过透明的党政班子民主决策。如果“一肩挑”，在需要承担责任的时候，书记就可以用党委的民主集中制来推卸责任；谋求个人利益时，书记就可以用行政首长负责制来独霸权力。现在乡镇政府的人事决策和财政决策大多暗箱操作，缺乏应有的透明度，在监督制度还很不健全的情况下，在人情关系非常浓厚的乡村社会，村干部和乡干部以及群众走后门搞关系进行钱权交易，找一个领导比找两个领导的交易成本要低得多。因此，必须要有体制内的制衡力量，而所谓的党性和个人品德并非最终保障。同时要看到，减少一个乡镇长并不能够减少财政支出，因为职务消费没有明确的制度约束，财政支出不要说对农民缺乏透明度，即使在乡镇政府内部也只有少数几个人知情。所以，富裕的乡政府和困难的乡政府对农民来说没有多大的区别，有区别的只是：是否有小车以及小车的档次、是否有钱接待各级领导（包括请客送礼）及其标准的高低。目前的乡镇财政，是钱多多用，钱少少用，而绝对不会不用，基本上没有哪个书记会节余财政留给下任。因此，减少乡镇长对减少财政支出的实际意义不大。

民主选举是基于价值观念和西方的政治理论原则，作为农民政治权利的重要的体现。十七大报告中用了很长的篇幅来阐述农村基层民主，推进农村民主进程既是客观现实的需要，又是政治文明的题中之义。但无论是学者的理论研究还是实践层面的乡镇党委书记或乡镇长、领导班子的直选，都把民主的兴奋点集中在选举上，认为选举就是民主，这是误导。民主选举不是选一个人当家作主，而是选一些人来承担公共服务，乡村组织就是承担公共服务的机构。决策权要归村民代表大会、乡镇人民代表大会，乡村的公共权力不能由少数人来行使特别是不能由一个人来独霸。为什么选出来的“村官”腐败屡屡见诸报端？因为选出来的“村官”根本就无法监督，而罢免的成本太大，而且是最后的制度救济手段，恰恰最缺乏事前的制度预防。如何建立制度预防，应该是以财务公开为核心内容的政务公开，农民知情权、参与权、表达权、监督权的保障才有了前提条件。在农村基本的预防制度都没有建立之前来选举，那纯粹是玷污了民主，浪费了民主资源。如果决策不公开财务不公开，你选上了就掌握了批字的权力，控制游戏规则的权力，怎么不会以权谋私呢？

如果不把乡镇机构改革的目的明确，再怎么改革都会“有多少改革都会重来”。十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就已经指出，继续推进农村综合改革，2012年基本完成乡镇机构改革任务，着力增强乡镇政府社会管理和公共服务职能。完善与农民政治参与积极性不断提高相适应的乡镇治理机制，实行政务公开，依法保障农民知情权、参与权、表达权、监督权。因此，中国乡镇机构改革下一步的总体目标是，建立精干高效的农村行政管理体制和惠及9亿农民的公共产品供给体制，提高整个社会管理和服务水平。在经济上保护农民的物质利益，在政治上保护农民的民主权利，离开这两点来谈乡镇机构改革，就肯定没有抓住农村或是乡镇的主要矛盾，改革也就失去了实际意义，也就难以从根本上调动农民的积极性。

什么是乡镇机构改革的核心问题

取消农业税后，大大减少了农民与基层政府的对立和冲突。乡政府的工作，基本上已经不会引发群体事件了。过去80%的精力用来收税（目前乡政府80%的精力用来搞计划生育），现在可以抽出时间来做其他的事情。问题是，过去收钱收粮乡干部与农民接触的频率很高，现在不收税了，乡干部的工资是国家给了，没拿农民的也就不求农民了，和农民打交道就明显缺乏动力。过去，为了收税，只要农民说要处理一个事情，乡干部就会马上赶过去，因为怕农民有意见不交税，虽然是被迫的，但却是一种机制，可现在没有这样一种机制使乡干部为农民做事会对自己有利。

乡镇政府是农村的公共产品和公共服务的当然供给主体，问题是目前乡镇政府是否能够当好这样的角色？自改革开放以来，一方面，乡村财政收入大幅度增加，而另一方面，乡村财政支出缺口却不断攀升；一方面，农村公共投入严重不足，而另一方面，农村公益事业需求日益增长；一方面，乡村组织的收入来源日益缩小，而另一方面，乡村社会管理成本日益上升；简而言之，就是农村公共产品和公共服务的需求全面、快速增长与公共产品和公共服务的供应严重不足之间的矛盾。从乡镇实际情况来看，根据笔者的调查，农民有80%的愿望乡镇根本就无法满足，乡镇的工作有80%不为农民所欢迎，有80%的干部和农民的积极性得不到调动。从财政层面看，严重的乡村债务问题就是农村公共产品供需矛盾的集中反映。再从政治层面看，乡镇政府以服从上级政府而非辖区内的农民意志为主，社区农民缺乏显示偏好、监督和评价公共产品的可操作程序，缺乏参与公共事务决策的实际权力；由于上级部门掌握的信息不充分，不能完全了解农民的偏好，服从上级意志的乡镇政府提供的公共品和服务，偏离或不能满足农民实际需要的现象就自然无法避免。

因此，对农村公共产品的供给与决策体制要做出根本性的变革，乡镇政府应该主导，但不能进入决策，因为他们不是决策后果的承担者；而应该由乡村社会的内部需求来对乡村公共产品的供给进行决策，把自上而下的决策转变为自下而上的决策。关键是要让农民有一个能够自由表达偏好、监督公共品生产和服务的新机制，形成政府与农民共同决策的新模式，从而了解农民对公共产品的真实需求，使公共产品的供求关系相互衔接，保证农村公共产品有效供给，实现农村公共产品供需平衡的最大化。不仅是一个使乡村范围内最广泛民众的意愿得以充分体现的公共决策问题，也是一个是否代表农民根本利益的政治性问题；而且也只有这样，才能避免重蹈上级行政命令所造成的好心办坏事，或好事没办好反而使乡村背上沉重债务包袱的覆辙。

公共产品和公共服务与公共财政紧密相连，改革乡村公共产品的供给与决策体制就必然要求对乡村财政进行改革。党的十七大明确把农村基层民主作为在新的起点上进一步推进农村改革发展的关键环节，实现农村经济体制改革与农民民主权利相结合。如何落实农民的民主权利？财政问题才是乡村民主政治的关键，民主制度以及决策过程才是民主政治的核心。因为中国的人事制度和财政制度都可以反映中国政治制度的核心特征，人和钱是政治的核心，对于乡镇政府自身而言，它们是核心的核心。对于当前的农民而言，财政问题是乡镇政府的核心问题，乡镇财政改革才是乡镇机构改革的核心内容。在实践中，富裕的村的选举竞争异常激烈，而贫困的村庄还需要动员人出来参选，为什么？村官没有什么人事权力，而财务管理上的暗箱操作，就能以权谋私。因此，离开乡镇财政改革的乡镇机构改革，无疑会重拳打在棉花上。

乡镇机构改革如何定位乡镇政府的职能

乡镇政府要做什么？笔者认为，乡镇政府本身就是国家为农村社会提供的公共产品，既是公共产品提供的主体；也是公共服务提供的主体；同时，在目前农村还是公共产品和服务的决策主体。职能定位的方向应该是为农村和农民提供更多的公共产品和公共服务。

现在乡镇政府的职能几乎与国务院没有多大差别，职能定位过宽、过多、过杂。要根据农村的客观现实需要，重新定位乡镇政府的职能。如果把县级政府的职能定位在发展“县域经济”之上，那么，乡镇政府的职能实施对象应该是“乡村社会”。“经济”应该是“县域”的责任，“社会”应该是“乡村”的权力。

笔者以为乡镇政府主要有三大职能，并以此作为考评乡镇政府的主要标准：一是生存权利保障。主要是保障农村居民的生存权利，包括大病救治、弱势群体的扶助、人身安全等。医疗保障，包括农村医疗设施、医疗手段的完善和提高，农村医疗保险制度的建立和落实；养老保障，包括福利院、敬老院的建设，农村养老保险制度的推行；生活保障，包括建设乡村社会各种生活基础设施，建立农村特困户的救助制度和救助体系；生育保障，为控制人口数量、提高人口质量提供各种优质服务，等等。

二是政治权利保障。主要是保障农村居民的民主权利，如保障农民在村民自治中的民主权利应该是乡政府的法定职责。抓好农村党建，包括乡镇党委、村党支部领导班子的推荐与选配，农村党员的发展和管理，党员干部队伍思想作风建设等；抓好村委会班子建设，依法指导和帮助组织好乡村基层组织和社区自治，为落实公民在选举、决策、管理和监督等方面的民主权利创造条件；抓好农村思想建设，加强农村思想政治工作和社会主义精神文明建设，倡导乡村社会文明新风；抓好民主集中制建设，敞开群众表达意愿的渠道，建立民主决策、科学决策的程序和机制。

三是公共产品保障。主要是保障农村居民生产和生活的公共产品，如水、电、路、文化事业建设及科学技术的普及推广等。生产保障，包括提供水利灌溉、道路运输、电力供应、农技推广、病虫害防治等生产性公共产品；教育保障，包括协助教育部门普及九年义务教育，大规模开展农村劳动力技能培训，提高农民的科学文化素质；加强社会公德建设，加强农民思想道德教育，倡导健康文明新风尚；加强信息服务，密切本地农产品的市场衔接，促进农业新技术的推广。发展农村经济是农民走向富裕、乡镇自身摆脱困境的唯一出路。但是，乡镇政府参与经济应由强迫农民种这种那的“直接型”转向提供各种“软服务”的“间接型”。取消农业税以前乡镇主要的精力是为了去收税，即使为农民服务，做好事办实事，提供公共产品，目的也是为了收税，现在农业税取消了，为农民服务才是真正的服务。

乡镇财政改革：乡镇机构改革的突破口

随着以工促支农、以城带乡的“工业反哺农业、城市支持农村”机制的不断完善，国家对农村投入的不断加大，农村公共建设要共享国家公共财政的阳光，每一个农民的养老保险、医疗、教育都要得到公民的同等待遇。乡镇政府的区域性作用将会大大加强，特别是公共服务的差别性特征是任何一级政府都无法比拟和替代，建立乡镇公共财政已是大势所趋。

乡镇财政是乡镇政府最大的公共资源，乡镇公共财政分配是乡村的重大利益分配，而且乡镇政府所有的政务活动都离不开财政活动。只有财政公开透明了，才能受到全社会的监督，让农民对乡镇政府的财政环节心知肚明，避免暗箱操作导致民众对政府的不信任。只有财政公开透明了，才能迫使财政分配公平合理，尽可能使农村的公共产品和服务满足农民最迫切的需要；只有公开透明了，才能从根本上制约书记、乡镇长对财政分配的自由裁量权，谁当书记、乡镇长已经不很重要了，因为权力的重心在于做事，而非利益分配，农村基层民主也就真正拥有了良性发展的沃土。

所谓“公开透明”，就是乡镇政府的财政行为满足农民知情权、参与权、表达权、监督权的需要，对财政预算过程以及财政政策目标、公共部门账目和财政预测等财政资讯向社会公开，是乡镇政府工作透明化的重要组成部分。这个“公开透明”不是在乡镇人大会上读读数字、举举手，而必须“公开透明”到具体的项目，比如上级的拨款多少、本级收入多少，根据收入进行预算：具体的支出项目和具体的支出构成，经过乡镇人大会进行严格的审查批准后要向全社会公布，并严格地按照预算执行。哪笔钱拨给谁，如何用，要列一个明细的清单，按照政务公开条例，可以查得到这笔钱在哪里，让乡村民众清清楚楚地知道自己的乡镇政府究竟花了多少钱、办了哪些事，否则就视为违法，这是农村基层政府在现代化进程中所迫切需要的对民众负责任的基本表现与必要前提。这是一个重大的系统工程，牵涉到上级财政体制也要进行相应的改革。

因此，目前对乡镇和农村的拨款等各项财政制度已经到非改革不可的地步。一是要改革目前的转移支付等各项财政拨款制度。要如同粮食补贴一样，公开发布项目、标准和金额，并直达乡村，尽可能减少中间环节。二是完善乡镇人大的权力监督。作为乡镇权力机关和乡村公众代表机关，乡镇人大必须行使决定和监督财政预算执行情况的权力。特别是乡镇政府的所有收支都必须纳入乡镇政府预算，而且必须通过相应的法律程序才得以确立。预算一经批准，任何违反预算的违法行为，都将受到法律的制裁。即使乡镇政府要对预算法案进行调整，也必须经过相应的程序批准才具有合法性。只有这种权力对权力的监督，才能使乡镇政府的财政制度化。乡镇政府财政的预算不能仅仅是一个报告，列举一些大数字完事，有许多财政的支出必须接受乡镇人大代表的听证和质询，必要时听证还要吸收村民代表参加，批不准的财政支出，乡镇财政不能拨款。乡镇的公共建设，确实是在给老百姓办好事也必须听证，不能书记乡镇长说了算，乡镇人大代表有否决这些工程的权力。只有这样，乡镇人大议决通过的拨款法案才具有明确的法律效力，必须不折不扣地执行。随意突破预算限制的违法行为必须得到依法追究，才能促使公权力部门及其官员严格依法行政，促使财政逐渐回归到公共性的本质上来。

农民在乡镇机构改革中的主体地位不可或缺

乡镇机构改革，如果农民缺乏积极性仍然作为乡镇机构改革的旁观者，那么，乡镇机构改革就仍然是政府体制内的一个自我循环、自娱自乐的游戏。如何调动农民积极性，是乡镇机构改革是否有一个长效机制的关键。

近几年的新农村建设，不少地方就是政府干，农民看。农民普遍缺乏积极性，认为新农村建设是政府的事，与已无关，不愿出钱也不愿出力。他们眼中的新农村建设，就是等着上面拨钱，没有钱就什么也干不了。西部的一个省长带领建设厅到一个村搞示范村，把农民的房子全部建设好了，要农民搬进去住，可农民对建设厅干部说，房子的卫生没打扫，我怎么搬？如果你干部不打扫干净，我就不搬进去，省长就会来收拾你们！为什么会出现这样的现象呢？政府和学者太好了，把农民的衣食住行想得非常周到细致，农民根本就不要去想了。比如黄土高原的农民住在窑洞里，冬暖夏凉；可我们的新农村建设偏要他们搬出来住新房，装空调，农民无钱交水电费，只得冬天冷，夏天热。

无论是农村的政治经济建设，还是农村的社会文化建设，我们都没有在平等的基础上尊重农民的自主行为，去激发农民的自主能力创造真正属于自己的生活。一旦农民接受喂食形成习惯以后，习惯成自然，自然成必然。一方面，农民对政府对社会的依赖性越来越强，越来越丧失自主能力和创造能力；另一方面，使农民越来越处于服从的地位，农民也就越来越无法摆脱政府和都市文化、工业文明的控制。在当前农村最可怕的是，贫穷被变成了一种向政府向社会要价的资本：“我是贫困户（只要是贫困的，哪怕是因刑事犯罪被处罚、因赌博、因懒惰成性而造成的），我所提出的要求，政府不解决是不负责任，社会不解决是不道德”。仿佛回到了土改和文革年代，“贫下中农”的贫穷成为了一种道德和政治资本，应引起我们深刻反思。

新农村建设主要是要完善上层建筑不适应经济基础的地方，最根本的就是放活农村，放活农民，放活农业。国家对乡村社会的管理，以后的方向应该是以宪法和法律为主，乡村组织的权利是哪一些，义务是哪一些，违背了法律就是违法，可以起诉你，依照法院的判决就可处罚你。通过权力机构，如乡镇人民代表大会，村民代表大会，来民主选举，民主管理，民主决策，民主监督，从而使乡村组织成为自我服务的机构，乡村治理就是一个自我治理的过程。解决了这个问题，不仅能够使乡村社会的基本矛盾自我缓冲，自我消解，而且能够从根本上调动农民的积极性，从而形成一个良好的乡村治理结构，使乡村组织的职能回归到本来的角色、定位上去，加快农村政治文明建设的进程。