当前地方政府招商引资存在的问题与根源

■ 马海涛 牛文安

面对经济危机的影响，扩内需、保增长、扭转经济增速下滑趋势成为宏观调控的首要目标。于是，保增长成为地方政府的中心任务，地方政府为此都出台了很多措施，其中加强招商引资成为最重要的措施之一，成为其完成保增长任务的法宝。

在这样的形势下，国内各地区间的招商引资竞争瞬间加剧了。地方政府为在竞争中取得优势，纷纷将招商引资列为一号工程，各级领导亲自带头找项目、谈项目、促投资。有的甚至制定了全员招商办法，所有政府部门都有任务，就连公安和政法机关也不例外，完不成任务概不提拔。在这样激烈的竞争下，不仅美洲、澳洲、欧洲、南亚等主要外资来源地是它们的战场，北京、上海、天津等一线城市，甚至深圳、青岛、兰州、呼和浩特等二线城市也成为它们竞争的目标。

当前招商引资工作中的一些问题

1.提高了招商引资工作的成本

为了完成保增长的中心任务，地方政府纷纷加大了招商引资力度。有的加大了招商引资活动的规模和频率，有的采取了委托中介机构借力招商的办法，有的设立了招商引资奖励资金，有的出台了招商引资项目优惠政策，还有的制定了全员招商管理办法，给每个单位每个人员都下达招商引资任务指标。这些措施都伴随着人力、物力和财力的大量投入，然而，无论地方政府如何加大招商引资力度，项目的总投资需求是有限的，这种竞争必然会提高招商引资的工作成本。

2.导致了各地区间的激烈竞争

受经济危机的影响，不少跨国公司缩减了投资计划。面对这种形势，地方政府转而瞄准了国内项目。有的派人常驻北京、上海、天津、深圳等大中城市，寻找投资项目信息。有的制作了内资企业排名清单，逐个打探投资信息。还有实力雄厚的大城市，利用自身优势同国有大中型企业签署战略合作协议，争取投资项目。所有这些都导致了地区间的激烈竞争。

3.降低了利用外资的质量标准

“十一五”规划纲要提出要“提高利用外资的质量”，标志着我国利用外资进入了新时期，是我国经济和社会发展的必然趋势，也是贯彻落实科学发展观的必然要求。然而，面对经济危机的影响，部分地区出现了降低标准的苗头。有的地区开始忽视区域定位，敞开欢迎所有外资项目，比如有的生态涵养区也参与工业项目的竞争，有的提出了“放宽要求、加快审批、快速投入”的口号。不顾环境和资源压力、只顾经济增长的政绩观重现。

4.增加了地方国企的经营风险

按照商务部的统计资料推算，95%的利用外资配套有内资投资，而内资投资多数来自国有企业。按照正常情况，外方寻找国内合资方需要一个过程，通常需要1-3年。在经济危机的形势下，一些地方通过行政干预加速了这个过程。为争取到外资项目，一些地方政府开始拉郎配，安排所属国企在原本没有投资计划的情况下同外方合资，有的企业被迫接受了多个项目，背上了沉重的负担，其经营模式被打乱、经营范围被调整、资本结构被改变，经营风险大大增加。

5.引发了政府政策的扭曲落实

一些地方政府为争夺项目，出台了税收、房租、土地等优惠政策，部分大城市还针对内资项目制定了户口、住房和教育等照顾政策。第一类政策属于补贴政策，通过给予财政补贴，降低企业经营成本。首先，这种补贴是没有依据的，这些企业既没有特别贡献，也没有承担超额成本。其次，这种补贴是不公平的，是对平等竞争的破坏。第二类政策属于照顾政策，大城市通过提供这些照顾，吸引中西部成熟企业到大城市发展。这既不符合中央发展中西部的战略,也违背了这些政策的本意。

出现上述问题的理论分析

1.地方政府职能的错位和越位

政府职能即政府对国家和社会进行管理所承担的职责和功能，市场经济条件下，政府职能大体可以分为政治职能、经济职能、文化职能和社会职能四项。在市场经济条件下，市场要发挥资源配置的基础性作用，政府应为法制政府、有限政府和服务政府，致力于弥补市场失灵和提供公共服务，为市场主体创造良好的经营环境，而不应直接从事竞争性经营活动，更不能直接干预其他市场主体的经营活动。我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，政府的职能定位也应该符合上述要求。

在市场经济条件下，企业法人寻找项目、洽谈项目、投资合作等明显属于市场行为，按照上述理论应由企业法人自主进行，政府不应该参与，更不能干涉。招商引资事务中，政府应该扮演“筑巢引凤”的角色，制定政策、优化环境、搭建平台、提供服务，而不能代替企业去找项目、谈项目、进行投资合作。显然，当前地方政府的招商引资活动存在政府职能错位和越位现象，这种错位和越位正是导致出现前述各种问题的根源。

2.地方政府的考核方式不合理

地方政府的行为模式很大程度上取决于其绩效动机，招商引资活动也不例外。绩效即政府社会经济管理活动的业绩和效果，包括政治绩效、经济绩效、文化绩效、社会绩效四个方面。四个方面中，经济绩效是核心,发挥着基础性的作用。同时，经济绩效是最具显性的，更为直观形象、更具短期效果。改革开放以来，中央政府对地方政府的考核一直以经济绩效为主，这种模式在全面贯彻落实科学发展观的今天也没有完全改变。另外，现行政府实行五年任期制，官员需要在任期内展现其施政绩效，其短期行为动机强烈。

很明显，政府主导型招商引资活动最为符合地方政府的绩效动机。政府主导的招商引资活动规模大、影响广、力度强，利用其对公共资源的支配权能在短期内产生绩效效果，其直接效果是经济增长、财政增收、就业增加，间接效果是市场繁荣、消费增长、社会稳定，这些都是地方政府最为青睐的绩效，也最可能给地方官员的升迁增添筹码。特别是在经济不发达或者经济衰退的时期，这种动机就会显得更为强烈，如我国改革开放初期和面临经济危机的2009年。

3.地方政府行为的“路径依赖”

美国经济学家诺思第一个提出了制度路径依赖理论，他认为，制度路径依赖类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径（无论是“好”的还是“坏”的）就可能对这种路径产生依赖。某一路径的既定方向会在以后发展中得到自我强化。人们过去做出的选择决定了他们现在及未来可能的选择。好的路径会起到正反馈的作用，通过惯性和冲力，产生飞轮效应；不好的路径会起到负反馈的作用，就如厄运循环，发展阻力越来越大最终导致停滞。而这些选择一旦进入锁定状态，想要脱身就会变得十分困难。

地方政府的招商引资热是改革开放初期兴起的，是计划经济向市场经济转型的产物。改革开放初期，我国的市场因素极为微弱，很多商品供不应求，居民储蓄率很低，企业竞争力很弱，中介组织尚未起步。在这样的条件下，地方政府在招商引资中部分替代了市场职能，不仅带动了经济发展，还培育了市场要素。当前，社会主义市场经济体制已经建立，政府理应调整定位，将这部分职能退还市场，但由于地方的经济发展在路径上长期依赖于招商引资模式，这种退出变得十分困难。

4.地方政府行为的“囚徒困境”

囚徒困境是博弈论中非零和博弈的典型例子，反映的是个人理性最佳选择并非团体理性最佳选择的问题。假设博弈各方都是理性的个体，且只追求自己的个体利益最大化，那么在重复的囚徒困境中，博弈被反复地进行，最终只能得到纳什均衡。纳什均衡是一种骑虎难下的稳定劣解，但却是博弈各方独立理性思考的必然选择，这种结果在整体上不是帕累托最优，它小于整体理性选择的结果。当前地方政府招商引资的竞争也处于这种非零和博弈状态。

冯必扬教授将这种状态比作“站着看戏”，当人们都坐着看戏时，其中一人站起来看戏，肯定会比坐着看戏要效果更好。可是，当所有人都站起来看戏时其效果就与大家都坐着看戏一样了，却带来了站着的疲劳。招商引资也是如此，当其他地方政府没有去招商引资，只有个别地方招商引资时，会取得比较明显的效果。可是当所有地方政府都招商引资时，就跟大家都站起来看戏一样了，不仅整体上未取得额外收益，还会因此而增加成本。

政策建议

1.从中央政府的角度分析

（1）改革评估体系，创新考核机制

中央对地方政府考核方式不合理是出现前述问题的直接原因，要解决这些问题，最为直接的在于改革政府绩效评估体系，创新政府绩效考核机制。从前述对地方政府考核方式的分析可以看出，地方政府招商引资活动在追求其自身利益的最大化，利用招商引资活动见效快的特点，抓住中央重经济绩效的考核特点，在任期内大做文章。针对这种情况，首先要改革绩效评估体系，适当降低经济绩效份额，提升其他方面绩效地位；其次要创新绩效考核机制，限制地方政府官员对自身利益的过分追求，促使地方政府改变其绩效函数，在经济活动中注意寻求自身利益与公共利益、短期目标与长期目标的平衡。

（2）制定政策法规，加强规范引导

事实上，我国自实施改革开放政策以来，各地区争夺优惠政策、争夺补贴资金、争夺投资项目的竞争就一直存在。不同的是，政策调整取决于改革开放的进程，资金分配取决于国家的财税体制，随着改革的逐步深入这些问题正逐步缓解，然而，对投资的争夺、尤其是对企业投资的争夺，却始终处于无人管理、无规可循的状态，致使在特殊时期，如面临巨大增长压力的2009年，恶性竞争出现并导致了诸多问题。这些问题是现实存在的，是地区竞争不可避免的，也是应该予以规范管理的，但目前仍然没有相关的机构负责协调此事。因此，有关经济管理部门，如国家发改委或商务部等，应该重视这个问题，通过制定法规来规范和协调这个问题，以带领和指导地方政府走出“囚徒困境”。

（3）完善监督机制，强化监督管理

地方政府出于发展地方经济或者其他各种目的，经常会做出违背中央精神和国家政策的行为，如地方政府招商引资中的减免税收行为、提供政策性住房行为和发达城市吸引中西部成熟企业行为等。这些行为有的是违法行为，如减免税收，除非符合法定情形，地方政府是无权减免企业税收的。有些是违背中央精神的，如发达城市吸引中西部成熟企业的行为，中央实施中部崛起和西部大开发战略，目的在于促进中西部地区的发展，发达城市却利用自身优势吸引中西部的成熟企业。有的违背了原有政策的意图，如政策性住房本来属于民生工程，是提供给中低收入阶层的，却被用来招商引资。对地方政府的这些行为，中央政府应该完善监管机制，加强监督检查和处理力度，以防止这些行为的发生。

2.从地方政府的角度分析

（1）转变政府职能、找准角色定位

地方政府职能的错位和越位是产生前述各种问题的根源，要解决这些问题，根本的在于加快政府职能转变，找准政府角色定位。目前，地方政府是区域投资环境的营造者，是市场秩序的监管维护者，是招商引资活动的组织者，也是项目投资合作的主导者。这些角色是在计划经济向市场经济转轨的过程中形成的，在市场因素微弱、企业竞争力小、中介组织不发达的情况下，政府通过组织招商活动和主导项目投资合作来弥补市场失灵是合理的，可在我国已建立市场经济体制的情况下，政府仍然参与这些活动，就会从整体上影响资源配置效率了。因此，地方政府应转变职能，逐步退出招商引资活动组织者和项目投资合作主导者的角色，专心做好区域投资环境营造者和市场秩序监管维护者的角色。

（2）转变发展观念、把握政策方向

科学发展观是中国特色社会主义理论体系的最新成果，是实现经济社会长期稳定发展的重大战略思想。转变经济发展方式是贯彻落实科学发展观的重要经验，是根据我国现阶段发展特点提出的重大战略部署。转变经济发展方式关键在于实现“三个转变”，即实现经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资出口协调拉动转变，实现经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，实现经济增长由主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。要实现“三个转变”，一要改善分配、提高消费、扩大内需，二要加快一、三产业的发展，三要提高创新能力，发展高新技术产业。面对经济危机的压力，中央提出了扩内需、保增长的十项措施，其中至少有七项是促进“三个转变”的。以上这些思想和政策，是地方经济工作的指针，地方政府要做好招商引资工作，必须领会和把握这些思想和政策，研究招什么商、靠什么招商、怎么招商等问题，都要以此为基础。

（3）培育优势产业，做好宣传推介

那么，一个地区到底应该招什么商，靠什么招商，怎么招商呢？在全国的大环境下，每个地区都有自己的小环境，都有独特的区域、文化、资源、环境特色，分别制定了自己的区域发展规划。任何一个地区都不可能在所有的产业都取得优势，在国家总体发展布局的大环境下，从自己的小环境出发，明确区域定位，找准优势产业，这就解决了招什么商的问题。发展优势产业，一要营造好产业氛围，二要制定好产业政策，三要建造好配套设施，四要提供出优质服务，优势、氛围、政策、设施、服务，这就是招商的资本。最后，怎么招商呢？有了招商的资本，配以适当的宣传推介，商自然会来的，用不着那些不合理的政策和措施。明确区域定位，找准优势产业，坚定发展目标，科学招商、科学发展，这既是执行国家的政策，也是自身长久稳定发展的需要。