试论城市社区 (街道)新社会组织的党建工作——以上海长寿路社区 (街道)为例

林立公

(中国社会科学院,北京 100732)

新社会组织是伴随着改革开放进程而蓬勃发展起来的新的社会组织形式。新社会组织党建工作对于中国共产党在历史新时期增强执政基础、巩固阶级基础、扩大群众基础具有重要意义。当前,新社会组织党建工作虽取得了很大进展,但总体上仍然处于起步阶段,亟须我们以中国特色社会主义理论体系为指导,及时总结各地实践经验,探索在新社会组织中建立党组织、发挥党组织作用的途径。根据对上海市长寿路社区 (街道)的调研,本文认为,对于那些位于城市街道社区、组织规模小、人员少、组织业务与社区居民生活关联密切的新社会组织而言,由城市街道一级党政组织具体负责开展党建工作,实现推进社区建设、培育新社会组织与开展新社会组织党建工作三者之间的良性互动,是推动新社会组织党建工作的有效方式。

一、新社会组织党建工作是当前党的基层组织建设的一个重要方面

新社会组织主要指社会团体和民办非企业单位①社会团体,依照国务院 1998年 10月 25日颁布的《社会团体登记管理条例》规定,是指由中国公民自愿组成,为实现会员共同意愿、按照其章程开展活动的非营利性社会组织。它包括学术性社团、行业性社团等社会组织,不包括下列团体:参加中国人民政治协商会议的人民团体;由国务院机构编制管理机关核定,并经国务院批准免于登记的团体;机关、团体、企业事业单位内部经本单位批准成立、在本单位内部活动的团体。根据国务院 1998年 10月 25日颁布的《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定,民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的,从事非营利性社会服务活动的社会组织。。截至 2009年 9月,“全国依法登记的新社会组织数量已经超过 41万。其中,社会团体 22.97万,民办非企业单位 18.24万,基金会 1597个。目前,新社会组织仍以每年 10%～15%的速度在发展。”[1]新社会组织已经成为门类齐全、层次多样、功能互补、覆盖广泛、特色明显的组织体系,成为党和政府联系群众的重要纽带,是促进经济健康发展、社会和谐进步的积极力量。

新社会组织中党建工作已经成为改革开放历史新时期党的基层组织建设的一个基本方面,引起中央和各地方党委的重视。新社会组织的发展与社会主义市场经济体制的确立和发展密切相关。在党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的目标后不久,党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》就提出了新社会组织的党建问题,指出“各种新建立的经济组织和社会组织日益增多,需要从实际出发建立党的组织,开展党的活动”[2]。1998年 2月,中共中央组织部和民政部下发了《关于在社会团体中建立党组织有关问题的通知》。2000年 7月,中共中央组织部印发了《关于加强社会团体党的建设工作的意见》。这些文件对于推动新社会组织党建工作起到了积极作用。党的十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》进一步指出:“推进新经济组织、新社会组织党建工作,扩大党的工作覆盖面,发挥基层党组织凝聚人心、推动发展、促进和谐的作用。”并提出了对社会组织要培育发展与管理监督并重,增强其服务社会功能,支持其参与社会管理和公共服务[3]。党的十七大提出要发挥社会组织在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用,增强社会自治功能。

党的十六大以来,新社会组织党建工作取得了很大成绩。截至 2008年,96.6%具备建立党组织条件的民办非企业单位建立了党组织[4]。总体而言,新社会组织党建工作尚处于起步阶段。与新社会组织的全部数量相比,已经建立党组织的新社会组织仍然是少数;已经建立了党组织的新社会组织,仍然有一部分面临着党组织如何切实、有效发挥作用的问题。

在总结近年来各地非公有制经济组织和新社会组织党建工作实践经验基础上,党的十七届四中全会《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》对于非公有制经济组织和新社会组织的党建工作作出了一系列规定。提出加大在新社会组织当中建立党组织的力度,积极做好在新社会组织当中发展党员的工作,为新社会组织选好配强党组织负责人,要求“非公有制经济组织、新社会组织中的党组织要围绕贯彻党的方针政策、引导和监督遵守国家法律法规、团结凝聚职工群众、维护各方合法权益、促进健康发展等职能探索发挥作用的途径和方法”[5]。这一要求说明,在具备条件的非公有制经济组织和新社会组织已经基本实现党的组织全覆盖的条件下,切实发挥非公有制经济组织和新社会组织当中党组织的作用,成为该领域党建工作的重点。

相当数量的新社会组织分布在城市社区。城市社区新社会组织党建是整个新社会组织党建工作的基本方面。

社区建设是建设社会主义和谐社会的重要方面。引导新社会组织健康发展、开展新社会组织党建工作与推动社区建设三者之间存在良性互动的基础。推动新社会组织党建工作,要自觉与社区建设和培育、引导新社会组织健康发展相结合。

二、社区建设是当前城市社区工作的主题

社区建设是指在党和政府的领导下,依靠社会力量,利用社区资源,强化社区功能,解决社区问题,促进社区政治、经济、文化、环境协调和健康发展,不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程[6]。伴随着改革的深化,我国城市社会组织结构发生了深刻变迁。一个显著结果就是,社区在城市社会结构当中的地位逐渐凸显,在城市发展当中承担的提供社会服务和公共福利的功能日益增加。新社会组织成为为所在社区居民提供社会服务、推动社区建设的重要力量。

新中国成立至改革开放之前,在计划经济体制下,单位和居委会是我国城市社会的两大基本组织形态。大部分城市居民隶属于特定的单位,即国家机关、事业单位和公有制的企业。其社会服务和公共福利由各自的单位提供。1954年,我国建立了街道居委会制度。居委会的法定性质是“群众自治性的居民组织”[7]。但是,在实际运作当中,作为城市居民基层组织的居委会“不同程度地存在行政化管理的现象”[8],在很大程度上成为政府的一级延伸机构。对于占城市居民比例少数的没有单位的人员,如家庭妇女、待业青年等无业群体,由街道、居委会予以吸纳就业、提供基本福利。

随着城市改革的推进,城市居民与单位和社区的关系发生了巨大变化。原来承担为大多数城市居民提供社会服务和公共福利职能的“单位”逐渐将这一职能剥离出来,转移给市场和社会。首先,非公有制经济组织已经成为吸纳城市居民就业的主要载体。“到 2008年,城镇非公有制经济就业人员的比重从1978年的 0.2%增加到 2008年的 74.8%。”“20世纪90年代以来,私营个体经济平均每年创造的就业岗位近 450万个,占全部城镇就业人员年均增加量的60%以上。”[9]非公有制经济组织与员工关系简单,从一开始就不承担为其提供社会服务的职能。其次,“国有企业改革的重要内容是实现职工身份的转换”,所有员工都成为企业员工或劳动者[10]。国有企业也不再承担向员工提供社会服务和公共福利的职能,成为单纯的经营主体。最后,国家机关和事业单位也不再为职工提供社会服务。这样,城市社区就取代了单位,成为大多数城市居民生活的重心。街道作为城市基层政府,要在居民委员会协助下,调动各方面力量,承担起为本辖区内居民提供社会服务和公共福利的职能。

为适应这一变化,我国从 1998年正式开始了社区建设,国务院确定民政部设立基层政权和社区建设司,推动社区建设在全国的发展。2000年 12月,国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》,对社区建设进行深刻论述,作出全面部署。社区建设成为城市基层政府和党组织的重要工作。党的十七大报告五次论及社区建设,明确了城市社区建设的目标是“成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”。总之,我国社区建设的发端是政府引导社会力量为社区居民提供社会服务。这也是贯穿我国社区建设的一条主线。推进社区建设,是我国城市经济和社会发展到一定阶段的必然要求,是实现好、维护好、发展好人民群众利益以及建设社会主义和谐社会的重要举措。而推动社区建设,就要发挥存在于城市街道社区的数量庞大的新社会组织的积极性,以解决城市居民对社会服务的需求与政府提供社会服务资源相对不足的矛盾。

三、城市社区建设的兴起为依托社区的新社会组织提供了发展空间

有相当数量的新社会组织植根于城市社区,与社区居民的生活息息相关。社区的新社会组织的主体是民办非企业单位。一方面,民办非企业单位主要从事养老服务、职业培训、幼儿教育等行业,具有满足社区居民需求,提供社区服务的潜力;另一方面,这些组织目前普遍发展水平较低,自身生存面临一定困难。因此,在政府与提供社区服务的民间组织之间,政府起到支持、培育的作用,鼓励、引导民间组织积极参与社区服务,在社区服务中发展自己。如果城市基层政府调动得当,社区内的新社会组织就是社区建设的重要力量,可以在一定程度上缓解社区居民社会服务需求与政府服务资源不足之间的矛盾。2007年,国家发改委、民政部联合印发《“十一五”社区服务体系发展规划》总结了社区建设的形势,肯定了新社会组织(社区民间组织)的积极作用,指出:“新型的社区服务机制逐步建立。传统的由基层政府和居委会独立提供服务的格局有所改变,社会企事业单位、驻区单位、社区民间组织、社区居民共同参与社区服务的局面正在形成。”上海市长寿路社区 (街道)的经验印证了这一判断。

就全国而言,上海的社区建设开展得比较早。1991年,国家民政部提出了社区建设的概念;1994年,上海就率先开展了包括社区服务、社区管理、社区工作、社区自治等在内的全面的社区建设实践。通过社区建设,企业剥离出来的社会服务职能与社会管理职能比较顺利地转移到了街道办事处及其所属社区[11]。与民政部把社区定位居民委员会统辖的居民区不同,上海市把街道办事处管理的范围作为社区,建立起以街道办事处为中心的城市社区建设体制。该体制赋予街道办事处以诸如设置社区服务中心等事业单位、监督区级政府职能部门派出机构工作状况、审批社区民间社团的权责,赋予居委会对居民小区进行行政管理和有关社区服务的部分权责,既增强了基层政府对社区内新社会组织的影响力又便于政府为增加社区服务而培养和扶持公益性、志愿性新社会组织。通过政府购买服务的方式,为社区居民提供多样化、专业化、高质量的公共物品。从而,既为社区居民提供了公共服务,又培育引导了新社会组织,调动了新社会组织参与社区建设的积极性。

在社区党工委和街道办事处的支持和扶助之下,顺应社区内新社会组织的自我服务、自我管理的要求,在社区 (街道)内成立性质同样为新社会组织的“民间组织服务中心”,专门开展社区内新社会组织培育、引导新社会组织参与社区建设,协助街道基层政府开展新社会组织的监督、管理和服务工作。“民间组织服务中心”的组织形式,是上海市发挥新社会组织的社区建设功能的制度性创新。

2002年 8月,长寿路社区 (街道)率先成立了“民间组织服务中心”。长寿路街道位于上海市普陀区内环线内的繁华商业区。社会组织数量多是长寿社区的特点之一。其辖区内有养老院、幼儿园、婚姻介绍所、职业技能培训学校、慈善超市、艺术创作室等民办非企业单位、市区级社团和群众团队 200多个。同其服务、管理的对象一样,长寿社区的“民间组织服务中心”的性质是民办非企业单位,是不以营利为目的的社会公益性组织。其登记管理机关是普陀区社团管理局,业务主管部门是街道办事处。“民间组织服务中心”的决策机构是由民间组织的代表组成的理事会。其组成方式和工作规则都具有自我管理、自我服务的性质。同时,作为政府派出机构的街道社区在其中起到主导作用。政府承担起全部日常运作资金和场地,中心主任也由街道社区推荐并得到民间组织代表的认可。其基本工作内容包括:扶持培育社区民办非企业组织和群众团队,整合社区民间组织资源为社区居民和组织提供公共服务,协助街道社区向民间组织购买公共服务,社区群众活动监督预警。“民间组织服务中心”成为联系社区 (街道)办事处党政机关与社区新社会组织的桥梁和纽带。

四、把城市社区新社会组织党建工作融入社区建设和新社会组织培育之中

“民间组织服务中心”的成立,为社区内新社会组织党建工作创造了载体。《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》指出:“新经济组织、新社会组织大量涌现,迫切需要依托街道、社区党组织加强这些组织中的党建工作,不断扩大党在城市工作的覆盖面。”[12]以民办非企业单位为主要形式的城市市区新社会组织,往往具有人员流动快、组织自身存在周期短、党员人数少等特点,因此,难以单独建立党组织,即使建立了也难以保持稳定并发挥作用。而“民间组织服务中心”以新社会组织自我服务、自我管理为基本工作内容,既得到社区(街道)内新社会组织的认同,植根于新社会组织,又得到社区党工委和街道办事处的有力扶持,是一个稳定的组织机构,便于系统、全面地开展城市社区新社会组织党建工作。

城市社区新社会组织党建工作,是城市社区党建工作的内容之一。胡锦涛同志在党的十七大报告中要求,落实党建工作责任制,全面推进包括城市社区、新社会组织在内的党的基层组织建设,“优化组织设置,扩大组织覆盖,创新活动方式,充分发挥基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。”[13]为推进城市社区党的建设,上海市构建了以社区街道党工委为中心的社区区域性大党建格局。在这一格局当中,社区街道党工委统筹协调辖区内各级各类单位的党建工作,使社区党工委得以整合社区内各个党组织的力量,增强了党在社区建设当中的凝聚力、战斗力和创造力。上海市社区 (街道)党工委设立一组两委:社区行政党组、社区综合党委、社区居民区党委。“民间组织服务中心”党组织隶属于社区综合党委,在其直接指导下开展辖区内新社会组织党建工作。2003年 4月,长寿路社区 (街道)成立了上海市第一个民间组织服务中心党总支。党总支根据社会组织的不同特点,采取属地、属业相结合的原则,重点是帮助符合条件、但尚未建立党组织的社会组织,尽快建立各种形式党组织,开展党的工作;对不具备建立党组织的社会组织,实行党的工作的全覆盖;对党组织健全、隶属关系明确的社会组织,在不改变原组织隶属关系的情况下,同时参加社区社会组织党组织的活动。2003年,中心党总支在民间非企业组织上海利明职业技能培训学校建立了第一个独立党支部。位于长寿社区范围内的M50创意园区在海内外享有一定知名度,许多海外游客都要参观。2007年,在这个汇集 17个国家和地区以及国内 10多个省市的 500多名创意工作者、130多家创意机构的创意园区,成立了由 8名党员组成的党支部。目前,中心党总支下设群众团队联合党总支 1个、独立党支部11个、联合党支部 1个、临时党支部 9个。实行党建工作联席会议制度,定期沟通民间组织情况。同时,还采取成立党小组、设立党建联络员、成立党建工作联络站等形式,进一步推进社会组织党建网络化的深入发展,使社会组织党建工作横向到边、纵向到底,全面覆盖整个长寿社区。

《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》指出:“坚持把服务群众作为街道、社区党建工作的重要任务。”这对于城市社区新社会组织的党建工作具有指导意义。在社区党工委和街道办事处的支持下,民间组织服务中心党总支围绕着为社区居民提供社会服务、培育引导新社会组织健康发展的任务,开展新社会组织党建工作。力争通过党建工作实现社区建设与新社会组织健康发展的良性互动。在社区 (街道)党工委的领导下,民间组织服务中心党总支通过在每一个新社会组织的党建联络员,及时了解社区内新社会组织的情况;通过党建联席会议,研究新社会组织发展中遇到的困难,研究社区居民的需求,引导新社会组织通过服务社区居民的渠道解决自身的发展难题。一方面,社区党工委开展社团进社区活动,为辖区内新社会组织制作宣传板、印发招生简章和宣传材料,给新社会组织颁发通行证、列席证和许可证,使之便于接触社区居民,获得社区居民的认可,融入社区生活;另一方面,结合政府购买服务,引导新社会组织发挥各自优势,通过职业技能培训为社区居民提供切实服务,或者吸纳待业居民就业。服务于社区居民、服务于社区新社会组织的工作方式,增强了新社会组织中党组织的凝聚力和战斗力。

新社会组织党的建设是改革开放历史新时期出现的基层党建的新课题。就城市社区当中的民办非企业单位来说,在产权性质、经营方式、存在周期、人员流动性等方面都具有自己的特点。在这一类新社会组织中建立党的组织、开展党的工作,不能简单采用传统党建方式,而必须从其实际情况出发探索行之有效的新方法。上海市长寿路 (社区)街道在这方面的探索至少给我们以下几点启发:第一,把城市社区新社会组织党建工作与城市社区建设相结合,与培育引导新社会组织健康发展相结合,以党建为切入点,以政府购买服务为基本方式,支持引导新社会组织服务社区居民,在参与社区建设过程中拓展自身发展空间。第二,城市基层党委和政府扶持建立社区内新社会组织自我管理机构,依托这一机构建立稳定的新社会组织党组织系统,以这一组织体系为主体,在居民区党组织的配合下,向每一个新社会组织派遣党建指导员,实现社区内新社会组织党的工作全覆盖。第三,新社会组织中的党组织以服务社区居民、支持新社会组织健康发展为重要任务,其切实的服务是增强党组织在城市社区居民和新社会组织中的凝聚力和影响力的重要源泉。

2002年 12月 23日,新华社播发了《支部建在楼上、党建落到实处》一文,介绍了上海以社区党建为载体,抓好新经济组织、新社会组织党建工作的做法。胡锦涛同志对此作了重要批示:“这份材料很好,如实地反映了新经济组织党建的情况,既有经验总结,又有问题分析,现在需要在实践中进行探索,总结带有规律性的东西,再用来指导新的实践。”[14]这一批示对于新社会组织党建工作具有指导意义。面对新社会组织党建的新课题,我们要以中国特色社会主义理论体系为指导,不断总结各地实践经验,推进新社会组织党的建设。在新社会组织这一领域,做到哪里有群众,哪里就有党的工作;哪里有党员,哪里就有党组织;哪里有党组织,哪里就有健全的组织生活和党组织作用的充分发挥。

[1] 学习实践科学发展观活动将在新社会组织中展开[EB/OL].http://www.gov.cn/jrzg/2009-09/16/content_1419269.htm.

[2] 中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定[EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/71380/71387/71588/4854612.html.

[3] 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[EB/OL].http://theory.people.com.cn/GB/40746/4933605.html.

[4] 中共中央组织部.2008年中国共产党党内统计公报[N].人民日报,2009-07-02.

[5] 中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2009.27.

[6] 民政部关于在全国推进城市社区建设的意见[EB/OL].http://www.hb.xinhuanet.com/zhuanti/2007-05/22/content_10089513_3.htm.

[7] 城市居民委员会组织条例 (1954年 12月 31日全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过)[EB/OL].http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/10/content_4275.htm.

[8] 民政部关于在全国推进城市社区建设的意见[EB/OL].http://www.hb.xinhuanet.com/zhuanti/2007-05/22/content_10089513_3.htm.

[9] 中国概况·劳动就业[EB/OL].http://www.gov.cn/test/2005-07/27/content_17736_2.htm.

[10] 徐勇.社会动员、自主参与与政治整合——中国基层民主发展 60年研究[J].社会科学战线,2009,(6).

[11] 徐永祥.城市社区建设的体制创新与社会工作[J].探索与争鸣,2004,(12).

[12] 中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见[N].人民日报,2004-11-22(2).

[13] 高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗 [EB/OL].http://cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/106155/106156/6430009.html.

[14] 童强.上海楼宇党建工作五年回眸[J].上海党史与党建,2007,(12).