“十二五”时期公共服务面临的难题与化解

■ 杨志勇 汤林闽

“十二五”时期公共服务面临的难题与化解

■ 杨志勇 汤林闽

“十二五”时期，是中国经济和社会发展的重要时期。公共服务水平相对偏低，已经成为加快经济发展方式转变的一个瓶颈。为此，需要在统筹规划公共服务体制改革与创新目标的基础之上，通过进一步完善公共财政体制，为公共服务提供重要保障。

“十二五”时期中国公共服务面临的难题

保障和改善民生是“十二五”时期中国公共服务体制改革与创新的重要目标之一。加快转变经济发展方式的转变，是中国下一步经济保持可持续发展的内在要求。转变经济发展方式的内涵非常丰富，其中之一是让经济增长的成果能够更为方便地为全体人民所共享。

一般说来，发达地区的公共服务水平高于相对落后地区，城市的公共服务水平高于农村。直接影响公共服务水平提供的是区域间发展的不均衡和城乡发展的不均衡。

公共服务间的差距，说明在“十二五”时期，民生的保障和改善上，政府还有许多事情要做。养老、医疗、教育等是目前中国公共服务体制中亟需突破的几个薄弱环节。仅以城乡为例进行说明。

从养老保障方面看，农村养老保障水平远低于城市。近年来，农村养老保障虽然得到了较大的改善，但还未能实现真正的全覆盖。根据人保部的数据，一方面，全国参加农村养老保险人数仅为8691万人，覆盖率明显偏低。另一方面，全国农民工总量为22978万人，其中外出农民工数量为14533万人，而参加基本养老保险的农民工人数仅为2647万人，覆盖率同样不足。此外，截至2009年底，全国有320个县（市、区、旗）和4个直辖市的部分区县列入首批新型农村社会养老保险试点。然而在全国县级行政区划中，仅县的数量就达1464个。可见要实现新型农村社会养老保险制度全覆盖，还有很长的路要走。

从医疗保障方面看，农村的情况同样不如城市。虽然近年来，基本医疗保险的覆盖面已有很大提高，但医疗卫生资源尤其是农村医疗卫生资源的不足，仍是医疗保障体系完善的一大瓶颈。根据《中国统计年鉴》的数据，到2009年底，全国参加城镇基本医疗保险人数为40147万人。全国开展新农合的县（市、区）达到2716个，参加新农合人口8.33亿人，参合率达到94.2%。但截至2009年，每千人卫生技术人员、执业（助理）医师和注册护士的人数分别只有4.15、1.75和1.39人。其中县所拥有的三者人数均远低于市，分别仅为2.46、1.10和0.65人。从医疗机构床位看，每千人口医院和卫生院床位数只有3.06张；每千农业人口乡镇卫生院床位数更少，仅1.05张。同时，医疗保障的力度也仍需要加强。2009年政府卫生支出占总卫生费用的比重还不到25%，而个人卫生支出的占比仍达40%以上。

此外，农村教育水平偏低也直接影响了农民的可支配收入，影响了农民的其他消费支出，不利于民生的改善。近年来，国家财政性教育经费支出大幅度提高，从制度上看，中国已较为普遍地实现了九年义务教育。但农村义务教育布局的调整，导致不少农村家庭为了孩子上学或上好学校，不得不增加大笔支出。而且，与免掉的学费杂费相比，这笔支出要大得惊人，也成为农民的一笔重要负担。

如果不能改变这种状况，那么相对较低水平的公共服务，就意味着落后地区和农村地区居民要自己承担许多本应由政府承担的支出，这只会导致落后地区和农村居民的负担进一步加重，形成贫困和落后的“恶性循环”。也就是说，一味地依靠市场的力量，是无法解决公共服务均等化问题的。要摆脱这种“恶性循环”的“诅咒”，政府必须有所作为。

统筹规划公共服务体制改革与创新的目标

（一）明确界定公共服务目标

公共服务体制改革与创新，其终极目标是建立公共服务型政府。明确界定公共服务目标是其中重要一环。基于中国现实的考虑，公共服务目标不可能定得过高，而应考虑中国作为一个发展中大国的具体国情，在保证收入分配基本合理的前提下，提供最低标准的公共服务的基础之上，构建多层次公共服务体系。

公共服务提供的更高层次目标，应当是促进中国人类发展指数的提高。在市场经济中，一般服务需求通过市场提供；但公共服务多数属于市场失灵领域，需要政府来提供。公共服务需求具有层次性。居民对公共服务的需求受到收入、财产、预期、价格等多种不同因素的影响。仅以收入水平进行说明。有些公共服务属于基本的公共服务，无论是何种收入水平的居民都是需要的，这就要求政府保证此类公共服务的提供，在满足低收入群体的公共需求，保证他们的自由发展的基础之上，满足不同收入水平居民的公共服务需求。

另外，税收是公共产品和服务的价格。公共服务效率高，本身不能说明政府是否应该增加投入，是否应该相应地增加税收。高效率可能会促使居民需要更多的公共服务，这将推动财政资金投入的增加。反过来，高效率也就意味着只要较少的财政资金投入，就可以得到较高水平的公共服务，这说明财政资金不需要进一步增加。这是确定公共服务目标时需要注意的问题。

（二）构建公共服务指标评价体系

通过公共服务指标评价体系的构建，评价公共服务目标的实现程度，并以此推动政府职责的履行和公共服务型政府的建设。公共服务的提供者主要是政府。在市场经济条件下，政府在市场失灵领域活动，市场体系无法给政府所提供的公共服务予以直接的评价。评价体系的构建，旨在推动政府的工作。

该指标体系主要解决以下问题：第一，公共服务是否按照人民意愿提供，是否保证优先领域的发展。公共服务是应人民需要而提供的，民众对公共服务需求有次序先后的考虑，因此该指标体系首先要解决此问题。第二，公共服务的提供是否适应财力要求。超越财力的高水平公共服务，从根本上是损害公共利益的，也是难以为继的。第三，公共服务的提供效率。其主要解决的问题是：已有的公共服务提供的效率如何，是否还可进一步改善。

当前中国公共服务不仅总量不足，还存在严重的结构失衡问题，某些领域的公共服务缺乏有效的保障机制；无论是最低水平的公共服务，还是城乡或地区之间的均等化公共服务目标都无法实现。现阶段公共服务存在的问题，其直接原因是体制转轨所带来的制度真空：一方面，削弱了的传统体制无法提供这些公共服务；另一方面，新的制度尚未完全确立。因此，有效的指标体系设计应当考虑这个特殊因素，在短期经济增长与公共服务水平提高之间的权衡取舍中，应该赋予后者更多的权重，从而有利于进一步转变政府绩效的评价标准，彻底扭转GDP评价标准及相关的晋升机制。

（三）构建多主体公共服务体系

公共服务的主要提供者是政府，公共部门（政府部门、事业单位、国有企业等）在其中发挥了重要作用，但市场（企业、民间组织和个人）同样可以发挥作用。部分市场自愿提供，可以弥补政府提供的不足，政府可以构建相应的支持通道。对市场提供公共服务，政府可予以税收优惠等政策支持，优惠对象既可以是所提供的服务，也可以是用于公共服务的捐赠。因此，新一轮税制改革中，应明确非营利性组织的税收政策，放宽捐赠抵税的标准。

公共服务的提供者虽然主要是政府，但政府完全可以通过公共服务的外包（contacting -out），实现公私合作，使更多的市场力量在公共服务中发挥作用。政府通过招投标的方式，选择最有效率的生产者，可以让有限的公共资金发挥最大的效率。政府还可以通过开放更多的基础领域，让民间资本参与公共服务的提供；或者可以直接通过财政补贴，给个人和民营企业提供公共服务予以资金支持。

简言之，构建多主体的公共服务体系，借助各方力量，充分利用社会资源，是提高公共服务水平的有效方式。

进一步完善公共财政体制，为公共服务提供重要保障

改善收入分配，提高公共服务水平，改革和创新公共服务体制，需要多方着力，但同时也离不开公共财政的支持。

（一）加快公共财政建设步伐，为公共服务提供充分的体制机制保障

公共服务的充分提供，需要进一步加快公共建设步伐，加快财政支出范围的调整，解决财政支出中的“缺位”与“越位”问题；完善公共收入体系，构建以税收为主体的规范化收入体系；完善政府预算制度和财政收支决策机制，构建适应公共服务需要的政府间财政关系框架。

首先，财政支出应尽量投在市场失灵范围内，投向社会保障（养老、医疗、就业）等公共服务领域。政府应尽可能切断对竞争性国有企业的输血管道，而将财政资金用于支持提供公共服务的非竞争性国有企业，并对不宜推向市场的提供公共服务的事业单位予以充分的经费保障。在弥补市场失灵上，政府除了直接生产，提供公共服务外，还应努力创造体制机制条件，引导民间资本参与公共服务的生产，以在较短的时间内提高公共服务水平。

其次，需进一步完善政府收入体系，保证公共支出所需资金。规范化的政府收入体系应该以税收为主。根据国土资源部的数据，2009年中国土地出让成交价款已接近16000亿元。这是特定时期以及中国特有土地制度所形成的特殊国情。应该通过税制改革和预算体系的进一步改革，将非税收入纳入预算管理，实现全口径管理，以加强财政资金监督，提高效率。

再次，需进一步改革预算制度，保证预算编制的准确性，增强政府预算的约束力，并以此推进财政收支决策的科学化、法治化和民主化。财政决策的科学化进一步增强公共财政的资金使用效率；法治化是财政资金投入公共服务的重要保障；民主化有助于公共服务优先领域的选择。

最后，重构政府间财政关系，特别是处理好中央与地方的财政关系，保障公共服务的有效提供。区域间经济发展的差距，由于各种各样的原因，是很难从根本上消除的。因此，要在较短的时间内，实现公共服务的均等化，一是要需要解决好财权、财力与事权的统一问题，以保证公共服务的顺利提供。财权与事权相匹配解决的是地方政府筹集收入的积极性问题，重在激励；财力与事权相匹配解决的是事权的财力保障问题，重在结果。二是进一步完善财政转移支付制度，为地方政府落实公共服务职责提供充分的财力保证。应尽快取消税收返还，将之并入一般性转移支付，增加专项转移支付的透明度，以较为完善的财政转移支付制度，保证地方有财力提供公共服务，特别是为地方政府（尤其是落后地区政府）公共服务提供强有力的财力支持。

（二）扩大公共服务支出规模，调整财政支出结构，促进公共服务水平的提高

“十二五”时期，公共服务主要应由政府来提供的格局不会变。相应地，政府财力的支持，对于公共服务水平的提高至关重要。

从财政收入增长的情况来看，政府有较为充分的财力扩大公共服务支出。1994年财税体制改革之后，中国基本上形成了财政收入稳定增长机制。即使是2008年遭受了国际金融危机的冲击，这一趋势也没改变。2009年，全国财政收入达到68518.30亿元，其中中央财政收入35915.71亿元。2010年1-9月份，全国财政收入累计达63039.51亿元（不含债务收入），比去年同期增加11520.64亿元，同比增长22.4%。其中，中央本级收入33230.36亿元。可见，政府的财力已经有了很大提高，提供公共服务的能力显著加强，扩大相应财政支出还有较大的空间。此外，国家通过扩大国企分红范围、提高分红比例，增收国有资源补偿金，都可能成为扩大公共服务支出规模的资金来源。

2009年财政的社会保障和就业支出为7606.68亿元，占全国财政支出的比重约为9.97%；而2008年社会保障和就业支出为6804.29亿元，占全国财政支出的比重约为10.87%。尽管支出的绝对额在上升，但社会保障支出占全国财政支出的比重出现了下降。鉴于整个社会保障财力紧张的形势，这并不合理。2009年医疗卫生支出为3994.19亿元，占全国财政支出的比重约为5.23%；而2008年医疗卫生支出为2757.04亿元，占全国财政支出的比重约为4.33%。虽然医疗卫生支出无论绝对额还是占全国财政支出的比重均有提高，但是同人民群众对医疗卫生公共服务的需求相比，不论是从支出额，还是从支出的占比来看，都还需要相当程度的增加。

扩大财政的公共服务支出规模是重要的，但这还不够。财政支出结构还应作相应调整。否则，即使公共服务支出规模相同，也可能因为体制机制的原因，导致财政资源配置到效率相对较低的公共服务上，导致财政资金效率不能得到充分的提高。因此，迫切需要在财政支出结构调整上用力，以进一步提高公共服务水平。

为了缩小城乡公共服务差距，应积极推动将更多的财政资金投向农村，真正实现工业反哺农业、城市反哺农村，使得更多的资源投向农村，实现农村公共服务的跨越式发展。同时，也应该注意到公共服务的规模经济效应和公共服务水平提高的最终目的是让人民受益，所以，政府应积极创造条件，特别是通过财政支持的方式，有步骤地转移农村人口到城市（城镇）居住，在工业化和城市化（城镇化）进程中逐步促进城乡公共服务的均等化。

（本文为中国社会科学院重大课题《以自主创新推动服务业发展》的阶段性研究成果，课题主持人：何德旭）

作者单位：中国社科院财贸所