国外能矿资源开发利用产业发展的机制和政策

2010-02-15■袁朱

中国发展观察 2010年3期

■ 袁朱

国外煤电资源开发利用产业的政策机制

（一）美国煤炭资源的评估、有偿使用、采矿许可证的颁发等管理经验

煤炭资源租借之前，由联邦政府对探明的资源进行评估，确定资源价格。无论煤炭资源归属如何，都实施有偿使用。美国的煤炭建设项目审批相当严格，特别是在环境影响方面。承租者在取得煤炭资源租借权后，首先提出勘探申请，进行详细勘探，进行项目可行性研究和初步设计，并与用户签订长期合同，才能申请经营许可证，批准后方可设计和建设。美国联邦政府根据法规对煤炭企业进行环保监督管理，其中《露天开采控制与复田法》和《洁净空气法修正案》影响最大。联邦政府对煤炭工业的扶持突出表现在为研究和开发提供资金和为环保提供资助，主要是加强对洁净煤技术的扶持力度；通过建立废弃矿山土地复田基金帮助采后煤矿的复田，这一专项基金来自煤矿经营期间征收的复田税。

（二）南非煤炭资源开发的相关法律、有利的金融环境及基础设施条件

隶属国家矿产与能源部的矿产与能源局代表国家行使管理职权，负责制定和落实国家能源政策和相关法规，协调政府部门与能源协会方面的事务。南非制定了一系列采矿法规。为吸引外资投资采矿业，政府制定了优惠政策，对于符合南非采矿业政策的项目，给予最长为六年的免税期；放宽外资企业在南非采矿业中的合资股份,甚至独资经营。实施采矿税制是南非资源管理的重要措施之一，即征收所得税，扣除基本建设费用，采取资本减让，提取环境基金。为完善采矿税制，政府还考虑实施采矿基本建设投资偿还和勘探税额扣减等。国家对矿物资源实施登记，对矿物勘探权和开采权实施管理，允许矿物权买卖交易，但禁止转让矿物资源勘探许可证和开采许可证。建立了国家级资源数据库，要求持有资源勘探许可证的企业在资源勘探后提交有关数据。开发公司通过支付矿区租用费的方式补偿矿物权拥有者。根据《环境保护法》，煤炭生产企业必须保证不对矿区周围的环境造成破坏。

（三）澳大利亚实行联邦政府和州政府两级调控、煤炭企业自主经营的体制模式

澳大利亚联邦政府设立初级产业能源部，下设煤炭与矿业司。初级产业能源部的职权主要代表政府在法律规定的范围内行使管理职权，侧重于宏观调控。重点是运用税率和银行存贷利率等经济手段来影响企业，同时协助企业对国外出口及监督企业环保等。澳大利亚的煤炭生产主要集中在新南威尔士州和昆士兰州，两个州均设置了矿产能源部。主要职责是负责煤炭开采计划的审查批准；提供生活服务；组织建设相关基础设施。具体而言，根据煤炭储量分布规划开采区域；负责办理勘探许可证、开发和开采许可证；进行有关数据的统计，为州政府和煤炭公司提供服务；对国内外煤炭信息进行收集、分析和评估传递，为煤炭公司提供咨询服务；管理煤矿雇员培训计划；负责保险医疗，为煤矿职员提供工伤救护及疾病医疗；为煤矿建设铁路、港口等基础设施。

（三）德国煤炭产业的多元化发展策略与安全控制手段

德国实施产业多元化，保证煤炭开采业的持续发展。如鲁尔集团利用关闭矿区的资源，成立了房地产公司；致力于电力、化工行业投资；鲁尔保险公司在鲁尔工业区占有很大市场份额；还在土地复垦、汽车行业、信息技术、专业培训等领域有较大的拓展空间。德国煤矿的安全控制手段体现于完备的法律法规体系，严格的组织机构，卓越的技术和精良的救灾队伍等几个方面。德国各州按照联邦基本法制定州级矿业法规。执法机构分为四层：州政府设立的企业经济能源与交通部、专职的矿山与能源管理处、各区设立的安全监察部、各种职业行会。

（五）英国煤炭工业的保护政策与私有化政策

英国的煤炭工业政策随着市场供需形势的变化不断调整。政府采取由能源部协调发电用煤的国内供应量和价格，煤炭公司与最大用户中央电力局签定供煤协议。为保证煤炭工业有条不紊地收缩，政府依据矿工工龄、服务年限、工资水平给予补助，成立专门机构为因关闭矿井裁减人员提供新的就业机会，提供专项低息贷款，组织培训，等等。由于财政补贴不堪重负，政府不得不进一步采取私有化的政策；而政府继续承担退休职工津贴和社会补贴，以及电煤价格补贴。同时特别关注环境问题，发展战略由煤炭开采转向煤炭的洁净利用和环境保护，并把技术输出作为最终目标之一。

国外油气资源开发利用产业的政策机制

（一）北美的能源监管模式

美、加都设有能源主管部门和监管机构，前者负责能源发展和安全的大政方针及相关政策研究，后者独立于政府、具有司法功能，负责具体监管政策的制定和执行。加拿大的自然资源部，主要负责管理省际与国际贸易，管理联邦政府的资源。其下属的国家能源委员会主要职能有：市场准入许可和收费，市场分析和咨询。美国能源主管部门除能源部外，还有联邦内政部下属的矿产管理局、及联邦环保署、劳工部、运输部等，能源部主要负责收集、分析和研究能源信息，管理石油战略储备，油气进出口等。其下属的联邦能源监管委员会主要对190个电力公司和50多个天然气管道公司实施监管责任。为适应大国能源资源不同所有制关系，美、加采取分级监管方式。加拿大拥有油气资源的省都设有能源主管部门和独立的监管机构，与联邦的相应部门是协作关系，参与联邦法规制定。美国的土地、矿产资源分为联邦、州和个人三级所有，能源监管的多数权力在于州级，因此设立州的公共事业监管委员会。

美、加在油气资源开发领域始终推行普遍竞争、防止垄断与适度行政控制相结合的政策，政府长期维持多家企业为上游市场供应油气的竞争局面。加拿大对进入油气领域的企业颁发市场准入许可证，对涉及土地征用、环境保护、地下资源所有权收益等问题，监管机构只负责监督检查，或颁布相关政策；而对开发投入、价格形成等则实行市场化运作。美国企业需要参加政府组织的开发区块租赁招标，由联邦内务部矿产管理局负责石油天然气勘探开发招标；在私有区块开发除必须经所有者同意外，还要依法从业，接受所在州的监管；开发项目的资金投入由资本市场融资解决。由于油气管道具有明显的自然垄断特征，两国政府重点对油气特别是天然气管网建设、运营、准入、安全、环保以及管网运输配送率和服务等方面实行全面的监管。

（二）沙特阿拉伯“温和色彩”为主的石油政策

沙特根据国家经济发展战略及国际形势变化制定石油发展政策，在产量、价格和市场份额中寻求平衡点。50多年的石油政策几经变化，时而增产抑价，时而减产促价；时而提价保值，时而低价扩额；时而服从于OPEC整体政策安排，甚至提高产量牺牲本国的石油收入或减产失去市场份额，时而脱离OPEC限额，开足马力提高产量。不难看出沙特奉行的是以温和色彩为主的石油政策，其演变历史有着复杂的背景和深刻的政治经济原因。世纪之交，沙特国家石油政策调整如下：（1）在石油产量上，力促OPEC与非OPEC合作，推动油价回升；（2）与OPEC成员国合作调整原油价格并着手建立稳定油价机制，加强与非OPEC产油国合作，与石油消费国对话，以期实现合理的原油价格；（3）为保持足够的剩余生产能力，在市场上保持主动权，沙特继续提高本国石油的生产能力；（4）重视跨国经营，通过继续扩大对石油下游领域的国际性投资，拓展海外市场，对具有石油消费潜力的国家和地区的炼油业和石油储存、营销业积极投资，以确保稳定的本国原油出口市场。

（三）巴西对外开放的新石油政策

1995年议会通过结束国家石油公司的垄断经营、开放石油工业的宪法修正案，1997年颁布并实施新石油投资法，随后相继出台一系列法律法规和政策措施。新石油投资法允许私营公司与巴西国家石油公司进行合作和竞争，允许国家公司出售其资产和子公司，国外投资者购买其股份或在巴西建立子公司；依法新设政府石油管理机构——国家是石油管理局（ANP），对石油工业进行监管，同时成立国家能源政策委员会；规定完全开放价格管制，三年内取消石油产品的价格补贴；维持巴西国家石油公司的国有地位，政府保留公司的51%的股份。此外制定了新石油财税制度，以矿区使用费+税收的租让制合同，取代风险服务合同。

（四）俄罗斯新世纪国家能源政策

俄罗斯采取了放弃国家垄断，国有经济成分从生产领域退出，鼓励市场竞争，使得生产部门的非国有化率达到90%左右。但国家并没放弃对石油市场的控制，在关系到国家和地区能源安全的一些公司中控股，强制性地规定国家拥有一票否决权；通过税收、关税、价格、出口配额等经济手段进行间接调控，控制石油输送环节，扶持中小企业，规范市场秩序，防止出现新的垄断。政府积极推行能源外交，出台一套新的简化石油出口的体制，允许各公司在价格、数量、出口时间等方面公开竞争，使俄罗斯石油得到最高价格，同时下调石油和天然气出口关税税率。

国外水电资源开发利用产业的政策机制

（一）制定流域统一规划与相关法律

国外流域的开发规划很多都具有法律效力，规划单位就是通过国家立法机构授权，其规划本身经过立法机构批准。虽然国外流域开发主体没有统一的模式，但开发的主导权与监控权在政府。大多数河流开发建设的机构都是经过立法机构或政府主管部门授权批准，如田纳西流域管理局是美国国会授权；罗讷河国有公司是法国政府授权；科罗拉多河的开发也是由美国国会授权垦务局。有些国家根据规模大小将河流进行分级管理、分级授权，如法国，其水资源管理机构分为国家级、流域级、地区级、地方级和国际级。大型河流（如哥伦比亚河）由于所跨地域太大，不一定有全河流的统一开发管理机构，但其规划则是由一、二个单位统一负责进行的；而且对于某河段或某支流的开发建设，也是由一个机构统一负责的。虽然各国都强调流域管理机构是自治机构，给予很大的自主权，但西班牙的流域机构是国家机关，美国田纳西流域管理局（TVA）和英国的流域管理机构是法律赋予很大行政管理权力的主体，法国的流域管理机构则带有财政金融机构的性质。

（二）对水电资源开发给予优惠政策

美国、加拿大、巴西、日本等取得了比较成功的经验。如在流域梯级开发的初期，政府给予拨款支持，以降低企业成本和电价；政府给予清洁、可再生的水电开发以免税或减税的优惠政策；注重水电工程的综合开发利用，并对工程投资进行分摊，防洪、航运部门分摊的投资一般由政府解决，灌溉部门投资只还本不付息，发电部门分摊投资还本付息，还贷期一般较长；企业可发行债券或上市融资等。各国都把发展流域所在地经济作为流域开发的一个重要目标，在税收分配、转移支付等方面对当地有所倾斜；征收水资源使用费，将其大部分留在流域所在地；流域开发主体与所在地共享流域开发效益。

（三）美国水电开发体制与有关政策

美国大型水利水电工程的规划、设计、施工监督、运行管理、投资偿还等大多由垦务局、陆军工程师团、田纳西流域管理局等联邦级的机构负责。地方政府为了解决工程建设资金问题，重视并提高对水资源工程用户的收费，向社会发行债券。在还贷政策上，联邦政府规定分摊于防洪、航运、渔业、旅游、环境保护目标的投资不偿还；分摊于发电、生活和工业供水目标的投资有息偿还，国家投资应付的利息一般比市场利率低；分摊于灌溉目标的投资无息或低息偿还。

（四）巴西水电资源开发与管理机制及有关政策措施

巴西的电力工业基本归国家和州政府经营管理。筹集电力建设资金的政策：对原有固定资产重新估价，按还本付息和有自我投资能力来重新核定电价，增加电力公司自筹能力；向工业用户征收电力建设基金；由巴西开发银行向电力部门贷款；利用外国资金。在还贷方面的政策：巴西水电工程的投资主要靠电费收入偿还本息，一般先由各子公司偿还给巴西电力公司，然后由巴西电力公司分别偿还给国内外银行。根据巴西的宪法，开发一条河流的水电资源须通过公开招标，取得开发许可证。巴西电力管理局（ANEEL）负责水电开发许可证的公开招标。国家水资源局（ANA）负责所有水电资源的协调工作，是国家环境部下属的一个具有专门体制、管理和财务权限的经济独立实体，主要职责是有序开发河流、防止水源污染、倡导水资源保护，将优质水资源留给后人。

国外能矿资源产业发展实践对我国的启示

（一）设立专门机构，先行制订法律法规与相关政策

我国人口众多，正处于工业化发展阶段，能源资源短缺将是一个长期的问题，需要政府加强管理，尽快建立起符合我国实际的能源管理体制，促进资源的合理开发利用，维护国家、企业、消费者近期或长远利益。由国家级能源管理机构统一管理石油、天然气、电力、煤炭行业，加强对各行业的发展战略、总体规划、法律法规、政策目标的研究与制定；充分把握国际与区域能源市场信息，向社会免费公布；加强各行业的对外交流，吸引外国资本和先进技术；有效避免政府职能的交叉和重叠。下设国家能源监管机构，通过立法规定其独立监管的权力，负责监管政策的制定和市场管理。抓紧制定与完善监管法律法规，在石油、天然气等资源的勘探和生产、运输和销售、合同管理、资产运作、税收、土地使用等方面健全制度框架，理顺资源使用关系。保持各级政府、企业、私人等利益团体的目标一致性，明确各级政府的管理权限，减少管理层次，透明管理程序，扩大督察范围，减少收费项目，充分发挥地方政府的管理能动性。

（二）逐步建立健全能矿产品市场价格体系，采取多渠道的财税金融优惠政策

在能矿资源开发利用的非自然垄断环节存在着自由竞争，应充分发挥市场的决定性作用。加强研究并逐步建立健全能矿产品市场价格体系，根据不同行业生产特点设计合理税制及不同内涵的优惠措施。可考虑开放天然气价格管制，一是先提高天然气井口价格然后放开；二是买卖双方协商定价。将减免税政策改为适合各行业生产特点的补贴、扣减政策，鼓励资源综合利用和深加工项目上马；对天然气城镇消费市场，在一定时期和范围内实行工业用户对居民用户的交叉补贴；用经济杠杆解决矿山环境和闭坑复垦问题。设计促进能矿资源产业发展的灵活的投融资政策，借助国家金融组织、民间金融组织以及国际金融组织，确立一个向资源性产业长期投融资的框架，允许外国公司拥有和控制生产设施，允许长期信贷投资进入经济效益好的项目。对于部分陷入严重困境的资源型城市，给予转移支付等财政支持，建立专门的转型资金渠道。

（三）推进产学研结合与科技进步，鼓励能矿资源精深加工

应把改善环境质量作为能源政策的重点内容，在高效、洁净的能源效率中求生存，在科技和管理创新中求发展。政府要参与和支持新技术的研究、开发、应用和推广，使科技成果尽快转化为生产力，同时积极引进国外先进适用的新能源技术设备，促进资源产品的精深加工。提高煤炭开采的综合机械化和自动化程度，实现高效安全生产；利用信息网络开展科技交流合作，改进营销手段；延伸产业链，加强洗精煤、煤气化、煤液化、煤化工等深加工项目的研究应用，提高产品附价值，增加洁净煤的市场份额。借鉴国际大石油公司战略调整的策略，突出核心业务和特色业务，发展并控制产业价值链上增值潜力较大的环节，将炼化一体化、化工产品的差别化、精细化、高附加值化作为石油下游实现产品结构最优化的重要途径；并且注重新能源技术的开发和储备，加快新技术、新工艺在生产实践中的应用；向油气相关产业延伸，实现石油公司向能源公司的转变。加强人力资源管理的改革，建立矿业科研、开发、生产、营销紧密结合的机制。

（四）实施能矿产业重组与结构调整

能矿产业要不断优化产业布局，加强战略性重组与结构性调整。从国有企业的战略重组，从压缩、淘汰过剩生产能力入手，培育一批有市场竞争力的新经济增长点。建立具有多种经济成分和多元化利益主体的所有制结构，促进增量和存量的优化配置，大力发展中小型企业。统一规划、合理布局能矿资源的开发与利用，优化我国炼油工业布局，打破现有两大集团公司分治的局面。逐步打破地方保护，严格环保监管和产品质量检查，使小炼厂在市场、环保、质量和效益四大压力下寻找生存和新出路。鉴于我国特有的成矿条件和已探明矿产的分布情况，煤炭等资源开发也不能完全排除小型矿点，但要以技术、安全、质量标准等加以规范和引导。