中国基层政府能力结构失衡及对策选择*

2010-02-15陈德志钟延红

中共南京市委党校学报 2010年4期

关键词：利益基层政府

陈德志钟延红

(1.南京大学政府管理学院江苏南京 210093;2.苏州大学政治与公共管理学院江苏苏州 215000)

中国基层政府能力结构失衡及对策选择*

陈德志1钟延红2

(1.南京大学政府管理学院江苏南京 210093;2.苏州大学政治与公共管理学院江苏苏州 215000)

政府能力一词已不再新鲜,国外学者首提并做了大量研究,国内学者也自是不甘落后,并大有后来居上之气势。然而,究竟何谓“政府能力”?各家众说纷纭,各执一词。坐观今日世界大势,一国政府能力之高低必将决定一国地位之高下。反观一国大局,政府能力的大小也必将决定一个国家的发展。文章以政府能力为视角,以基层政府为切入点,仔细梳理并简明界定了政府能力的内涵,回顾了近期中国行政改革之历路,审视了中国基层政府之现状,得出了基层政府能力结构失衡之病疾。并进一步对其病症做了细致的诊断,对病灶做了深入的剖析,开出了疗治此疾的药方。

政府能力;府际关系;社会位阶

改革开放的三十年,不仅给中国经济注入了活力,在政治方面也带来了翻天覆地的变化。一方面,高度封闭型和依附型的政治控制开始松动,民主政治有了长足发展;另一方面,人们的主体意识和参与意识被唤醒,政治参与的热情前所未有地高涨。然而,作为社会托管人的政府并没有及时跟上这一时代的变革,尤其是中国的基层政府,在政府能力结构方面表现出了明显的失衡与不足。文章拟就这一问题进行病症、病灶方面的剖析,并开出疗治此病疾的药方。

一、政府能力内涵梳理与简明界定

政府能力一词已不再新鲜,国外学者首提并做了大量研究,国内学者也自是不甘落后,并大有后来居上之气势。然而,究竟何谓“政府能力”?各家众说纷纭,各执一词。政府能力的研究,通常是在两个层面上展开,一是指何种能力,二是指能力的程度如何。前者是就能力的类别而言,后者就能力的大小而论。单从能力的类别来考察,它往往同政府职能的含义较为接近,如果就能力之大小来研究,则要切入诸多变量,更多地从实证分析中得出一种比较的相对的量的规定性。显然后者的研究更具挑战性,当然也更具有说服力。不过其不足之处也是显而易见的,比如变量的确定,统计的偏差,难以预测的相关因素的干扰等。所以,在政府能力研究中的歧义和纷争就不是那么令人费解了。

关于政府能力的理解,各家各有不同。直至今日,对政府能力的界定也是尚无定论。然而,比较成熟的有以下几种。

阿尔蒙德和鲍威尔从结构功能主义的方法论出发,提出功能三分方案,即系统功能(包括政治社会化、政治录用、政治沟通)、过程功能(包括利益表达和综合、政策制定、政策实施),政策功能(包括提取、限制、分配与输出),并用“政治生产力”给以概括和总结,无疑,这种尝试是令人耳目一新的,也是具有一定抽象性的,我们当然可以把“政治生产力”作为衡量政府能力的一个重要参数。

古德诺的政府观似乎更为简洁,他说:“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。在所有的国家中也都存在着分立的机关,每个分立的机关都用他们的大部分时间行使着两种功能中的一种。这两种功能分别就是政治与行政。”[1]这实际上是对政府能力的二元划分,即政治能力与行政能力的二元组合。

持系统政治观的学者则是从输入、转换、输出、反馈等向度来定位政府能力的,具体表现为体系的维持能力,体系的生产能力,体系的适应能力,体系的统合能力等。当然,各部分的能力之和并不等同于体系的综合能力。

西方学者对政府的研究由来已久,其学理功底也颇为深厚,理论体系亦较为完整,对我们理解政府能力有极大的帮助。不过他们要么陷入了政治行政二分而不能自拔,要么被系统论的系统循环所牢牢套住,对政府能力的理解不是简单的二元划分就是复杂的系统循环。相反,国内学者的界定较为清晰简便,也较为贴近现实的社会政治生活。其主要观点有以下几种。

王绍光、胡鞍钢在《中国国家能力报告》中提出了国家能力是指国家将自己意志、目标转化为现实的能力。在他们的著作中,国家是广义上的政府,是公共权力机构的通称,国家能力等同于中央政府能力。在论述中侧重于政府的对内管理能力,中央政府和地方政府在内容上大致相似,只是在范围上有所区别。政府能力具体分为:(一)吸取能力(extractive capability)。政府为实现所谓的“国家利益”,从社会经济中动员财力的能力。(二)调控能力(steering capability)。国家指导社会经济发展的能力。(三)合法化能力(legitimation capability)。国家运用政治符号在民众中制造共识,从而巩固其统治地位的能力。(四)强制能力(coercive capability)。国家运用暴力或暴力威胁维持其统治地位的能力。[2]

倪鹏飞等人在《城市竞争力蓝皮书》中提出了12个城市综合竞争力的一级指标,其中就有政府管理竞争力。政府管理竞争力内涵包括:财政规划能力指数、政府推销能力指数、政府社会凝聚指数、政府财政能力指数、政府执法能力指数、政府服务能力指数和政府创新能力指数。在这个政府管理竞争力的内涵设定中,政府管理竞争力也可以理解为政府能力。[3]

臧乃康将政府能力界定为政治统治能力,包括政府民主能力、政府强制能力、政府行政能力。经济调控能力,包括公共产品的供应能力、资源配置能力、客观调控能力。社会治理能力,包括市场规制能力、社会调节能力。[4]

综合以上中西各家之言,政府能力是指政府发觉社会问题,制定公共政策,调动已有资源,动员社会力量,对社会进行有效治理的能力。其完整结构表现为政治能力、经济能力、社会能力和文化能力的优化组合。公共政策是政府政治统治和发展经济的有效工具,公共政策能力是政府政治能力和经济能力的核心内容。公共服务能力和危机处理能力是一国政府社会职能的有力体现。而社会整合能力则体现了一个政府文化能力的高低。“麻雀虽小,五脏俱全”,基层政府能力结构自然也包含于以上结构之中。

二、基层政府能力结构失衡之病症诊断

一国政府系统通常可以分为三个层次,中央政府、地方政府、基层政府。中央政府居于核心位置,是政府系统的神经中枢,地方政府居于中间位置,是政府系统的神经线,基层政府居于政府系统的最外缘,是政府系统的神经末梢。一个完整的神经系统要想正常运行,必然离不开各个部分的有机协作。然而由于神经末梢位于神经系统最外缘,对外执行神经中枢的命令,对内感知外界环境的冷暖,如果神经末梢一旦坏死,中枢的命令便无法执行,外界的冷暖亦无法感知,整个神经系统便陷入瘫痪。基层政府位于政府系统的最外缘,处于政策链条的最末端,国家政策能否顺利执行,公众意愿能否被及时听闻,民生冷暖又是否被快速感知,作为政府系统神经末梢的基层政府发挥着不可替代的作用。然而,纵观中国行政改革之艰辛历路,再看基层政府之现实状况,基层政府这根神经末梢却有外强中干之症状。

从建国到现在,我国经历了几次较大规模的行政改革,成效显著,问题亦不可小觑。建国初期,我国形成了中央高度集权的行政管理体制。这种体制虽然适应了当时社会现状的需要,但这种体制的弊端也开始暴露。1957年开始,我国进行了中央与地方关系的调整,把部分中央直属企业下放给地方管辖,扩大了地方的财权,物资分配权,计划管理权及人事管理权。[5]这固然调动了地方的积极性,但是也出现了毛泽东在1959年庐山会以上所说的“现在有些半无政府主义”。[6]60年代初,中共中央决定对国民经济实行“调整”,反对分散主义,重新强调中央的集中统一领导。文革期间,又导致了全社会的无政府主义状态。十一届三中全会以后,中央与地方的关系又经历了几次较大的改革,但是,“中央与地方之间权力关系一直处于大起大落、集权—分权—再集权—再分权的循环之中,有时陷入“一统就死,一放就乱”的两难境地,不论采取什么样的措施,往往只是有利于发挥一方的积极性而压抑了另一方的积极性。”[7]

检视中国行政改革之路,我国地方政府的权力基本上是随着中央政府的权力增减而增减。在这种权力拉锯战中,受影响最大的莫过于基层政府,造成了现如今基层政府的部分权力有名无实,结构失衡的尴尬局面。

通过第一部分关于政府能力的梳理与界定,基层政府能力结构主要包括公共政策能力、公共服务能力、利益整合能力与危机处理能力。下面分别就基层政府能力结构中缺失的四种能力做一一阐述。

(一)公共政策能力缺失,上传下达难见成效

公共政策是“对全社会的价值所做的权威性分配”[8]它直指人类社会的核心内容。公共政策又是一切政府机关的核心工具,“政策是党和政府用以规范、引导有关机关团体和个人行动的准则或指南。”[9]基层政府处于政策链条的最末端,其公共政策能力自然十分重要。无论是政策的制定、执行还是评估,都无一不体现公共权力的意志,也无一不直接关乎公众的直接利益,因此,基层政府能力之中,公共政策能力当居首位。然而,基层政府公共政策能力却呈现缺失之症状。具体表现为已有政策的执行和应有政策的生成两个方面。

已有政策执行疲软,上级政策难见实效。处于临界点的基层政府在执行已有政策的过程中呈现政策执行失控。政策敷衍,只做表面上的应付和宣传,不采取可操作性措施落实。政策附加或阻截,基于团体利益、机关利益如要,或无中生有,或选择性执行,破坏政策的完整性、合理性甚至合法性。政策抵制,基于自身利益,对政策有意不执行或变相执行,导致政令不畅,政策无法实施。[10]

应有政策生成困难,公众意愿难以彰显。伊斯顿认为政治系统是“一个由环境包裹着的行为系统,这个行为系统在环境的影响下产生并反转过来影响环境”。[11]作为政府系统神经末梢的基层政府,具有贴近民众,靠近群众的先天优势。公众的要求与支持需由基层政府进入政府系统。由于其人员素质与服务意识的不足,一些亟待解决的问题不能及时进入政策系统,造成社会问题积压,公众怨恨积聚,公众支持减弱,政策执行更加困难,基层政府便陷入了如此难解的恶性循环。

(二)公共服务能力缺失,官民关系僵化紧张

当前中国社会处于转型时期,经济社会的转型已走过了30年的历程,成效已初见端倪。而政治社会的转型却步履迟缓,步调也不一致。纵观世界政府管理模式的转变,已经由政治导向型到管理导向型再到服务导向型嬗变。大势所趋,中国政府管理模式的变革也势在必行。基层政府贴近大众,其管理模式的转变对大众福祉的影响最为直接。然而“长期采用的中央集权制使国民养成了被动接受统治的习惯”,“几千年的封建统治使我国具有浓厚的“官本位”色彩”。[12]由此导致了基层政府的公共服务只能是“口惠而实不至”。

“畏权”心理与“官本位”思想并行,“维权”与“服务”意识转变困难。在中国,民众的“畏权”心理自古有之。在古代,皇权高高在上,遥不可及,民众与皇权存在着心理上的二元分离。法家代表人物慎到尤其注重“势”的重要作用,韩非在《八经》中说:“势者,胜众之资也。”在《人主》中说:“势者,人主之爪牙也。”[13]正是这种“势”的存在,使得公众对皇权总怀有一种既可敬又可惧的神秘感。时至今日,公众与政府之间的这种无形的隔膜也未能消除。“民不与官斗”,“草民斗不过官府,胳膊扭不过大腿”等一些民间谚语便可窥知一二。再者,政府本身的“官本位”思想也并未作古,政府在社会公共生活中的主导地位使得这种思想更加牢固。而公共服务之于政府,需要的是一种“公仆”的观念,让一个当惯了“主子”的政府一时间放下架子做起“仆人”谈何容易。只有公众消除“畏权”心理,唤醒“维权”意识,政府放下“主人”架子,萌生“公仆”观念,公共服务才能实至名归。

政府行为“单向性”与“暴力性”并存,公共服务质量难以提升。如前所述,服务行政的展开需要公众和政府两方面的配合。一方面,政府要变“官本位”为“民本位”。另一方面,公众要清除“畏权”心理,增强“维权”意识。政府“俯首甘为孺子牛”,公众实现政府与公民社会的双向互动。基层政府组成人员以自己的官员身份而区别于普通民众,有种高高在上的心理优越感,基本没有甘为“公仆”之心。有此意识,表现在实际的政府行为上就是刚性有余而柔性不足。凭借组织严密的国家机器,动辄威逼恫吓,甚至武力相向,呈现出极强的“暴力”色彩。另一方面,由于公民的自我维权意识不足,组织化程度低,公民社会尚未真正形成,面对组织严密的政府,只能处于劣势。如此之下,基层的公共服务质量难以提升。

(三)社会整合能力缺失,公众认同心理淡薄

随着社会物质财富的极大丰富,再加上个人先天或后天能力的差异,现代社会构成日益异质化。社会构成的异质化必将构成公众对政府合法性认同的冲击,也对政府的社会整合能力提出了巨大的挑战。人类社会是一个比较的社会,有比较才有活力,才能发展。社会中的每个人都占据着不同的社会位阶,“在一个比较的社会体系中,当全体发现其选择的比较对象和自己之间存在着巨大差异时,尤其是在社会地位和社会权力等方面影响了自身的生存和生活质量时,怨恨便会初见端倪。”[14]怨恨的产生表明社会的分化开始对立,尤其是公众对政府的认同出现危机。这时,政府如果没有强有力的整合能力,社会和谐就会受损,政治稳定就遭破坏。

社会比较体系不完善,公众社会位阶定位困难。社会构成的异质化,以及社会成员的比较心理,社会上大到一个群体,小到每个个人都会有自己的社会位阶。然而在社会转型的环境中,社会成员的社会位阶并不固定,他们都在不断的比较当中认同彼此。正如伯克(Peter Burke)所言:“一个群体的认同是在与别的群体对抗或比较时被确定的。”[15]要使得社会成员的彼此认同以及对政府的认同度高,社会呈现高的融合度,政府必须建立起完整的比较体系,确立不同的社会位阶,并赋予各位阶等额的社会价值。基层政府由于各方面的局限,并没有建立起这样的社会比较体系,因此也就不会有强有力的社会整合能力。

政治参与渠道不畅,多元力量自设“角斗场”。利益是人际关系连接的核心纽带,利益的分化必将引起社会异质化程度的加深。基于各自利益,异质化的社会必将导致多元力量的出现。如果政治参与渠道畅通,各种力量会诉诸于政府来争取自己的利益。普遍的政治参与诉求对政治体系产生了巨大的压力,亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》一书中用公式的形式做了生动的解释:社会动员/经济发展=社会颓废,社会颓废/流动机会=政治参与,政治参与/政治制度化=政治动乱。[16]基层政府的政治参与渠道单一,并且制度化程度不高,并不能接纳日益增多的参与诉求。因此,基层社会中一些土法子,旧政策重新抬头,甚至为了获取自身利益,不惜铤而走险,一些“利益角斗场”便被制造出来。

(四)危机处理能力缺失,社会和谐受损

社会转型时期,旧的社会秩序趋于消解,新的社会秩序尚未建立,社会融合度有所下降。政府系统常常会遭到突发事件而产生局部的乃至全面的危机,危机管理便显得尤为重要。“危机管理(Crisis management)是20世纪80年代美国公共事务(Public affairs)实务及理论界所面临的极重要的挑战”,“在公共学术界包括传统社会科学中所界定的公共行政及公共政策领域也并没有将危机管理看作是重要的研究课题,从而普遍缺乏对危机状况的决策管理作系统性及科学性的探讨”。[17]中国政府当然也不例外,2003年的非典,2008年的风雪灾害,汶川大地震等等一系列的突发事件使我国政府应对危机的能力捉襟见肘。基层政府地位特殊,是政府系统第一道防线,是政府系统安全的防火墙。发生危机事件,基层政府首当其冲,对危机事件的预警、缓冲、隔离、过滤,甚至消解都起到了不可替代的作用。

预警能力不足,不能防患于未然。危机事件具有突发性、破坏性、扩散性、紧急性等特点。因此,对危机事件的预警就变得尤为重要。由于基层政府在人员配备、设备先进化程度、物财保障方面的局限,缺乏对危机事件应有的敏感性,往往难以发觉或是发觉了也不及时应对。缺乏有利于危机事件处理的文化的积淀和经验的积累,使得危机事件得不到应有的解决。缺乏应有的危机预警,危机事件就会迅速扩大,其危害程度会迅速加深,最终到了基层政府不得不着手应对的程度。危机问题的积压加上应对方式的不科学,危机事件往往会给社会稳定,生命财产,政府信誉造成极大的破坏。

应对能力不足,社会和谐受损由于未能及时预警,危机事件扩散范围加大,危害程度加深,给政府的处理造成了困难。在这种情况下,时间紧,任务重,准备不充分,基层政府往往会选择莽撞出手。行动之前欠考虑加上求功心切,造成了解决方式的不科学,往往造成事与愿违的后果。面对危机事件,基层政府不能迅速响应,不能快速动员资源,对事件的真实情况瞒报甚至不报,造成上下级政府信息沟通不及时,事后不能及时总结应对经验,缺乏对处理效果的评估和当事人的安抚,未能起到对危机事件的预警,缓冲,隔离,过滤,甚至消解作用。

三、基层政府能力结构失衡之病灶剖析

处于社会转型期的中国基层政府,能力结构失衡之势凸显,这是多元力量综合作用的结果。社会转型的背景大势,地方政府层级过多的弊端,地方主义的抬头,社会分化、多元力量利益的恶性竞取,都对基层政府能力结构形成了巨大的多维张力,基层政府在这多维张力的综合作用之下,难以保持能力结构的稳固与完整。

(一)社会转型未定,新旧能力衔接不完全

南京大学教授黄健荣认为,由计划经济体制向市场经济体制转轨为主要特征的经济社会转型正逐步深入,而政府管理模式的嬗变却刚刚起步。我国政府管理模式由政治为本导向型到经济为本导向型再到以人为本导向型转变。[18]改革是破旧立新的过程,旧的秩序被逐渐打破,新的秩序也逐渐建立。政府改革也不能例外,政府改革是一个过程,是保守与革新两方面在冲突和融合的动态平衡中交相进行。艾森斯塔德认为“在政治领域这样的存在和发展依赖于政治制度的革新与保守两个方面的某种结合。”[19]在这一漫长的过程中,传统结构遭到破坏,贫富差距进一步拉开,社会分化日益加剧,民众的自我意识被唤醒,在不断扩大的规模上动员起来。扩大的政治动员应该与扩大的政治参与相对应,亨廷顿称之为“参与的民主化”。然而,政府能力的提升却未能和上这一节拍,由于旧有体制所特有的惯性和公共人员常有的惰性,适应新形势的政府能力并未生成。新旧能力衔接不完全,政府能力结构出现失衡。

(二)中间地带阻滞,基层政府有责无权

行政区划是否合理,直接决定着一个国家的政治发展状况。美国分为中央政府、州政府和地方政府三级,地方政府享有高度的自治权利。英国素有“地方自治之家”美誉,地方政府自治的基础在于地方政府拥有广泛职权。就连一向有集权传统的法国地方政府也是分为大区、省和市镇三级,并且于1982年《权力下放法案》削弱了中央政府的代表——省长的权力,省长改为共和国专员,地方议会权力得到了加强。[20]而中国地方政府区划却分为省、市(地区)、县(区)乡(镇)四级,这样的区划格局在历史上是发生过积极的作用,然而时至今日,地市一级政府已然成为阻滞地方与基层沟通的赘瘤。这对基层政府能力结构的加固造成了极大的不便。在政策能力方面,政策链条被延长,政策扭曲的可能性被加大,政策的利益性附加就会更加沉重。公共服务方面,中间政府的存在分有了基层政府的权力和资源,造成公共服务资源拮据。社会整合能力方面,整合链条延长,造成中央整合止于地方,地方利益突起,危害国家统一。危机处理方面,信息阻截频发,危机处理不力,危害社会安定。

(三)基层利益团体化,恶性竞取扰乱发展

随着社会的发展,物质财富的急剧增加,社会的分化也更加严重,社会异质化程度日益增大。利益外求的本性,使得每个人每个单位都为各自利益而战,个人力量的单薄,又使得他们结成各种利益集团,使得各基层形成诸侯混战的格局。尊重基层利益不能说不对,问题是怎么“尊重”才对宏观经济发展有利。过去计划经济的弊端之一,就是没能处理好中央与地方、地方与基层的利益关系,也就是说我们无法证明中央使用集中起来的全部资源的效率就是高的,因此才出现了后来的经济体制改革。当年安徽小岗村的土地承包改革——某种意义上讲——就是一种将利益向地方、甚至个人倾斜的大胆尝试,历史证明这种尝试是成功的。由此我们也相信,让市场配置资源比人为配置更有效,这实际上就是后来我们建立社会主义市场经济的理论基础。然而,这种利益地方化、基层化甚至个人化需要的是政府具有强有力的调控能力,由于基层政府并没有为各利益团体提供有效的利益获取渠道和制度化的政治参与,从而造成各利益团体各自为战,为了自己的利益不惜损害他者甚至集体的利益,这种利益竞取的恶性化,又使得社会关系紧张,融合度下降,对政府的社会整合能力构成了极大地威胁。

(四)政府权力异化为家庭或团体的利益载体,“公章代表”①无力

社会构成的异质化,异质成分的利益化,利益竞取的团体化,团体利益附权化。这已经成为基层社会的生动写照,中国的基层社会历来血缘联系极为浓厚,地方权力近亲繁殖,家族化程度严重。小到一个村,大到一个县,其血缘关系极为亲近。中国社会又是一个关系型社会,许许多多的潜规则早已成为人们日常生活的必须。“一人得道,鸡犬升天”的传统思想已经牢牢地镶嵌在了人们的思维意识之中。乡土情结和衣锦还乡又使得地方官吏大多本土化,即使是避嫌任职,所任地方与其出生地也相去无几,不同地方的官员也会结成利益联盟,为各自家乡和家族的利益而相互交易。所以,基层政府权力已经严重异化为特定家族或特殊团体的利益载体,成为特定家族和特殊团体谋求自身利益的工具,逐渐远离了其作为公共权力的“公章代表”作用,丧失了其作为“公章代表”谋求公益的本能。“公章代表”乏力,导致了基层政府形象的恶化和权威的弱化,其合法性就逐渐丧失,政策执行力就会弱化,公共服务能力更是无从谈起,这势必造成危机事件频发,社会关系紧张,社会的整合能力不足。

四、基层政府能力结构失衡之良方妙药

经过对基层政府能力结构失衡病症的认真诊断和关于病灶的深入剖析,我们已经对基层政府能力结构失衡有了总体大观,笔者下面就如何调整失衡的能力结构开出了良方妙药。

(一)顺应改革大势,提升前瞻能力

今日世界,一场大的改革正在各国如火如荼的进行着。“在自20世纪70年代末以来以经济全球化、政治多极化、科技发展突飞猛进和综合国力竞争日趋激烈为特征的新时代背景之下,世界各国都面临着变革治道的紧迫挑战。”[21]尤其是发展中国家,治道变革势在必行,政府能力的提升成为必然,“公共行政是发展中国家最短缺的资源”。[22]中国作为最大的发展中国家,改革的步伐从未停止过。经过改革开放30年的同心奋斗,我国的政治、经济、文化等都取得了举世瞩目的光辉成就。“如同凤凰从火中升腾,中国以他自乾隆时代(1735—1795)末年以来最好的国际地位进入21世纪。”[23]成就固然不菲,问题却也不少。我们正在进行的改革是新旧两种体制的转换,是全新治道的变革,具有明显的过渡性。新旧交替之间,更不能忽视政府能力的提升。

提升公共政策能力,做到决策民主化,科学化,广开言路,及时听取群众意见,使得民众意愿能够及时、准确的表达。注重政策执行能力建设,转变基层政策执行人员的执政观念,提升基层政策执行人员的政策素质,做到政策执行方式多样化,柔性化。提升公共服务能力,转变执政观念,使人民真正成为公共服务的受益者,注重第三部门的建设,实现公共服务供给的多元化,达成政府与社会的双向、有机互动。提升社会整合能力,培育公民社会,培养公民精神,积极建设社会资本,增加社会和谐程度。提升危机事件处理能力,建立健全危机预警系统,做到及时准确地预知危机事件的到来,总结危机处理经验,认真学习国外成功的危机管理案例。

(二)裁撤中间地带,“王权直达县政”

民主与自治已经成为世界政治发展的主流,随着公民社会的逐渐形成,社会资本的不断积累,公民的自治能力有了很大的提高。19世纪四、五十年代,伴随着西学东渐的影响,地方自治思潮传入中国,在清末最后几年地方自治思潮走向实践,并延续到民国初年。“王权止于县政”也是中国政治社会的一个传统。由此可见,我国有着不错的基层自治基础。然而,地方政府系统中地市级政府的设立却严重阻碍了基层自治的形成。裁撤中间地带就成为提升基层政府能力,调整结构失衡的必然之举。

裁撤地市级政府,县政直达省级政府。在公共政策能力方面,可以缩短政策链条,减少政策扭曲,增强基层政府政策执行的自由裁量。使基层民众的声音可以更容易的被高层听闻,从而降低社会怨恨的积累。在公共服务能力方面,裁撤地市级政府,减少了中间地带对公共服务资源的阻截,扩大了基层政府的服务权限,有利于提升公共服务的质量。在社会整合能力方面,裁撤地市级政府,减少了地方利益附加,缩小了社会位阶的差距,有利于平和人们之间的心理距离,增强了政府的社会整合能力。在危机处理能力方面,裁撤地市级政府,防止了小地方主义的形成,有利于上下级政府之间的信息沟通,使危机事件得到有效的解决。

(三)统筹地方利益,加强府际沟通

府际关系的研究近年来成为人们关注的热点,府际合作的研究首先是由经济合作组织(OECD)提出来的,其后各个国家也开展了这方面的研究。关于府际关系的类型也有多种说法,比较流行的有互动说、纵横说、类别说等。[25]中国传统的府际关系存在诸多弊端,在纵向的府际关系方面,中央居于绝对地位,享有绝对权力,对地方政府具有无可质疑的领导,地方政府权力萎缩,没有相对独立的地位与利益。在横向的府际关系方面,各地方为了各自的地方利益,互不沟通,地方保护主义严重,造成地区封闭,恶性竞争的不良后果。即使是改革30年后的今天,府际关系的上述弊端也没有得到根治。究其根本原因,还是地方利益在作怪。要想使得府际关系顺畅自然,必须要统筹地方利益。

首先,合理设置地方政府的层级,裁撤地市级政府,县级政府事权、人权、财权统归省级政府直接管理。其次,消除地方保护主义,消灭地区间的贸易壁垒,促进统一大市场的形成。第三,加强中央政府和省级政府的宏观调控能力,通过财政的转移支付和税收返还政策,加大对欠发达地区的扶持力度,缩小地区差距。第四,引导基层政府间合作,实现资源共享和优势互补。

(四)整合多元力量,政府权力实至名归

中国社会是一个基于血缘联结多于地域联结的社会,乡土情结浓重,社会流动性较差。尤其是中国的基层社会,由于地域较小,人口较为稠密,人们之间的交往相对密切。个人、家庭、家族之间的利益相关性相对较大。由于单个人、单个家庭、单个家族的力量相对弱小,政府对于他们利益诉求又不能够予以有效的满足,在这种情况下,他们更会结成各种利益团体,并为各自的利益各自为战。基层社会构成力量的多元化,给基层政府能力方面提出了极大的挑战。这就需要基层政府加强自身能力的建设,整合多远力量,使社会趋于和谐。

在公共政策能力方面,要注重政策所代表利益的涵盖面,罗尔斯关于公共政策的利益涵盖面提出了著名的“差序原则”,所以尽量使公共政策能照顾到绝大多数人的利益,尤其是弱势群体的利益,以消除社会分化所带来的社会分裂的危险。在公共服务能力方面,要照顾多元力量的公共服务需求,使多元需求达到价值平衡,并且学会利用多元力量之间的利益互补性来提高基层政府自身的公共服务能力。在社会整合能力方面,培养公民精神和公共文化,加强软能力建设,利用多元力量文化的差异增强社会主流文化的凝聚力和整合力。在危机处理能力方面,疏通民意通道,纾解公众怨恨,注重社会“安全阀”的建设,排解社会压力。

注释:

①“公章代表”一词是对公共权力在实际运行过程中的形象比喻,政府是公共权力的托管者和执行人,而公共权力本身却是一个非常抽象的概念,在实际的政治生活过程中,政府的权威是通过“公章”体现出来的,公章代表的是公共权力,谋求的是公共利益。这一形象的称呼多见于近年的新闻报道。

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