对国家高新区体制机制创新的探索与思考

■ 桂林国家高新区管委会主任 何运保

国家自主创新战略的实施和创新型国家奋斗目标的提出对国家高新区发展提出了全新要求。为了落实建设创新型国家的战略部署和《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006－2020）》及《国家“十一五”科学技术发展规划》的总体要求，国家科技部颁布了《国家高新技术产业化及环境建设（火炬）“十一五”发展纲要》和《国家高新技术产业开发区“十一五”发展规划纲要》。《纲要》为新时期国家高新区转变发展思路和发展模式指明了方向，提升自主创新能力、利用科技支撑和引领区域发展成为当前国家高新区最为紧迫的任务。但在国家高新区发展过程中，仍然存在一些不利于自主创新的管理体制和运行机制。国家高新区要实现可持续发展，这些问题必须加以妥善解决。下面我结合桂林国家高新区的发展谈几点粗浅认识。

一、桂林国家高新区在管理体制机制上的探索

桂林高新区创建于1988年5月，1991年3月经国务院批准升格为国家级高新区，1997年6月，高新区与七星区合并，实现两区合二为一管理模式。桂林国家高新区最初管理是由市政府直接派出机构，成立高新区管委会，划定一个区域，充分授予一级权利，实行封闭式管理的独立管理模式。为推动高新区加快发展，1995年5月桂林市政府下发了市政[1995]36号文件《市人民政府关于桂林高新产业开发区管理委员会管理权限及若干政策的暂行规定》，赋予高新区管委会对开发区实行统一领导和管理的职权，给予高新区十一项管理职能和优惠政策。1996年12月桂林市委又下发了市发[1996]112号文件《中共桂林市委桂林市政府关于桂林高新技术产业开发区管理体制及管理权限等有关问题的决定》，就高新区的管理体制和管理权限等有关问题作出了决定，即高新区行使市一级综合经济管理权限和相关行政管理权限。这两个文件，也是当时推动桂林国家高新区发展的强大动力。随着桂林高新区的加快发展，高新区和相邻的行政区七星区在财政收入、项目引进等方面的利益冲突日渐明显，在拓展发展空间时阻力很大，开展征地拆迁上工作难度也很大。高新区与七星区区域边界明显, 双方没有行政隶属关系。从功能定位看， 高新区是“政策区”，是产业区， 不是一级行政主体，因而缺乏空间开发、功能完善和协调发展的体制条件；行政区是一级政府， 在区域空间和政府职能方面有较大的优势。因为高新区和行政区都有自身利益诉求， 行政边界的存在就会阻碍高新区与周围地区间的专业分工和创新要素流动，造成高新区经济结构和产业机构难以及时提升，周边地区也很难得到高新区的创新要素辐射，进而影响高新区和所在行政区七星区的资源整合和信息共享。为了解决发展空间，实现资源整合和信息共享，1997年6月，经有关部门批准，高新区与七星区合并，实行“两块牌子、一套班子”的管理体制，高新区工委书记兼区委书记，高新区管委会主任兼区长。

在现行管理体制下，桂林国家高新区在运行机制上进行了大胆的探索和创新。为积极应对国际金融危机，我们以产业发展为中心，突出“创新、创业”两大主题，高效整合全区资源，成立13个工作组、组建6个办公室、整合9大公司，创造性提出了“1369”管理模式。即将全区的经济社会发展工作分为13个工作组，分块负责，分组管理，责任到人；对全区重点推进的工作分成6个办公室负责指导；为了强力推进园区建设与城市建设，整合了9大公司，进行公司化、市场化运作。从而形成一套具有高新区七星区产业与社会工作双重职能的独特的管理模式，实现了精简高效的管理目标。

桂林国家高新区经过18年的建设发展，投资环境日臻完善，创新能力不断增强，高新产业迅猛发展，综合实力显著增强。2009年完成工业总产值375亿元，同比增长10.3%；出口创汇5.43亿美元，同比增长2.45%。产业规模约占桂林市的四分之一，占广西园区经济的34%，对桂林经济社会发展的引领和辐射作用日趋增强。

二、桂林国家高新区现行体制机制中存在的问题

桂林国家高新区“两区合一”的管理体制，解决了园区拓展空间的问题，在一段时间内实现了资源优化配置和合理使用，在一定程度上缓解了征地拆迁引发的矛盾，总的讲比较顺利，但随着高新区的快速发展，出现了一些阻碍发展的新问题。一是高新区没有建设、规划、土地、环保等市或县一级行政审批权。1995年5月桂林市政府下发的市政[1995]36号文件和1996年12月桂林市委下发了市发[1996]112号文件中授予高新区的权限近几年来逐步回归市有关部门，特别是建设规划、土地、环保等行政审批权上收，封闭式管理难以落到实处，制约和影响了高新技术产业加快发展。二是桂林国家高新区是一个普通城区级别的管理架构，无法处理不同行政区划的开发管理问题和市直有关部门的协调问题。桂林国家高新区有两个园区面积延伸到了周边两个县区，其开发建设涉及到周边两个县区管理和利益分配问题。尽管桂林市政府作了协调，采取委托桂林高新区开发管理，利益均分的尝试，但是需要协调的环节多，管理的链条长，职能不够集中，项目推进速度缓慢。三是桂林国家高新区没有灵活的运行机制。如：规范津贴后没有形成激励机制，管理体制的丧失无法形成高效的工作机制等。因此，尽管地方政府在促进国家高新区的产业发展方面做了很多工作，但是多头管理，统筹考虑不够，难以形成政府促进产业发展的合力，难以形成精简高效的管理体制。

三、对国家高新区管理体制机制创新发展的思考

纵观全国五十多个高新区的管理体制，大致可分为三大类：第一类是高新区管委会独立管理模式，是上级政府直接派出机构管理，划定一个区域，充分授予市以上一级权利，实行封闭管理。第二类是：“二区合一”管理模式。高新区依托一个城区，利用城区资源共同融合为一体，进行开发管理。第三类为市场化管理模式，高新区管委会虽是一个政府的派出机构，但它的开发建设管理完全按市场化运作，是一个集团公司的企业管理模式。这三类管理模式各有利弊，是根据不同时期、不同地域、不同实际情况而采取的不同管理模式。不论采取哪种管理模式，作为高新区都应该坚持走“小政府大社会、小管理大服务”的管理路子。桂林国家高新区实行“二区合一”，属于第二类管理模式。“二区合一”管理模式的主要优点有：一是高新区依托城区，取得了所需发展空间；二是高新区园区内的社会工作依托城区的社会行政机构进行管理，使高新区轻装上阵抓产业发展；三是高新区没有一级财政及行政执法权，故借助城区的一级财政及行政执法权，为高新产业的发展提供保障服务。不足之处在于：一是两区合一后，高新区要承担城区所有社会经济负担，使高新区在高新产业发展上的投入减少；二是高新区受城区管理体制的影响，高新区不能实现封闭式管理，不能实施激励机制，无法形成高效的管理格局。

如果说创新体制机制是高新区的发展动力，那么政策支撑则是高新区健康发展的根本保证。与其他国家高新区比，桂林国家高新区不但经济总量小，增量少，在行政级别、审批权限、财政收入等体制机制方面也处于劣势，享受不到其他国家高新区所拥有的优惠政策，这在很大程度上阻碍了桂林国家高新区的加快发展。国家有关部门要尽快研究制定国家高新区管理条例，规范国家高新区的管理，进一步明确国家高新区的法律主体地位，明确法定权限，确保现有的各项优惠政策不变，营造公平竞争环境。各国家高新区可通过出台鼓励与支持研发、孵化、知识产权保护、创业风险投资、技术转让、中介服务和调动各类人才积极性等方面的政策，营造良好的发展环境。在实现管理体制创新的同时，各国家高新区可结合区域特点、凭借自有优势，在一定的管理体制下创新运行机制，各展所长，百花齐放。

桂林国家高新区将利用桂林历史文化、山水生态、旅游名城等特有品牌优势，不断优化发展环境，创新招商引资机制，创新人才培养和引进机制，大力加强自主创新，努力实现“五个转变”，做好“四个提升”，发挥一个国家级高新区应有的引领、示范、辐射、拉动作用。