认真落实科学发展观推进宁夏水土保持事业全面发展

郭 浩

(宁夏水利厅，宁夏 银川 750001)

1 宁夏水土保持工作取得的成绩

近年来，在上级业务部门的大力支持下，在自治区党委、政府的坚强领导下，宁夏各级水利水保部门以科学发展观为指导，积极实践北监督、中修复、南治理、局部保护的水土保持分区防治思路，加强水土保持监督管理，大力实施项目带动战略，在水土流失严重的南部山区先后启动实施了国债水土保持项目、黄河水土保持生态工程、黄土高原淤地坝试点工程、农业综合开发水土保持项目等大型综合治理项目，全区年均治理水土流失面积超过1000km2。截至 2009年底，全区累计治理水土流失1.95万km2，生态、经济效益十分显著。一是生态环境有了明显改善。全区水土流失初步治理程度接近 40%，森林覆盖率由 2000年的 8.4%提高到10.5%，草原植被盖度提高 20百分点以上，产草量增加30%，沙化土地面积 5年内减少了 2584km2，每年减少入黄泥沙 4000万t。二是农业抗御自然灾害的能力有了较大提高。在山区建设高标准“旱作三田”和小片水地34万hm2，人均达到0.17hm2，每年增产粮食1亿kg以上。水土保持治沟骨干工程形成拦蓄库容 4.25亿m3，加上其他各项措施的实施，近年来在全区耕地总面积因退耕还林还草减少1/4和持续大旱的情况下，粮食总产量保持了相对稳定。淤地坝建设还有效地解决了 7.74万人、4.9万头大家畜、13.9万只羊的饮水困难，改善了沟壑两岸的交通。三是群众的水土保持意识明显增强。随着生产条件的改善，群众改变了长期以来广种薄收的生产方式，乱砍、乱开、滥牧现象大为减少，为全区经济社会又好又快发展提供了有力保障。

近年来，全区先后有 7个县(区)的 40条小流域被水利部和财政部联合命名为示范工程，彭阳、隆德和盐池3县被水利部和财政部联合命名为全国水土保持生态建设示范县，隆德县被水利部命名为“全国梯田建设模范县”。全国人大代表关于在黄土高原地区推广彭阳县水土保持工作经验的建议被全国人大列为重点办理建议。

2 宁夏水土保持工作的主要做法和突出特点

2.1 宁夏水土保持工作的主要做法

第一，坚持广泛宣传，使水土保持社会认知度不断提高。各级水利水保部门通过电视、报刊、网络等媒体宣传，各类信息、简报发送，宣传碑牌设立，送法下乡进企业，召开座谈会、培训班、研讨会，国策宣传教育等一系列水土保持宣传活动，特别是自治区人大连续的执法检查，收到了很好的效果。一是全社会的水土保持意识和法制观念显著增强，社会氛围和执法环境明显改善;二是社会各界关心、重视、支持和参与程度不断提高，各级政府和领导更加重视、支持水土保持工作;三是开发建设项目单位和个人自觉遵守水土保持法律法规，履行水土保持义务，接受监督管理的意识明显增强。经过长期努力，水土保持国策意识日益深入人心。

第二，坚持科学发展，防治思路与治理模式不断完善。按照我区水土流失类型区特点、水土保持“三区”划分及新的治水思路，各地因地制宜卓有成效地开展了一系列水土保持防治思路与治理模式的探索和实践。一是总结出了新的水土保持分区防治思路。即“北部坚持预防为主的方针，重点抓好自治区工业产业带及经济热点地区预防监督;中部干旱带，坚持封山禁牧、生态修复为主，大力实施封育保护，合理开发当地水资源发展高效灌溉农业，以局部小面积高效开发性治理促进大面积生态自然恢复;南部黄土丘陵区，坚持以大支流为骨干，以县域为单位，以小流域为单元，山、水、田、林、草、路、村统一规划，综合治理”。这一分区防治思路既是指导全区水土保持工作的战略部署，也是贯彻落实科学发展观的具体体现。二是在不同水土流失类型区建立了适宜当地自然条件的治理模式。如以彭阳县为代表的山、水、田、林、草、路小流域综合治理，以隆德县为代表的坡耕地梯田化建设，以西吉县为代表的库、坝、池、窖联合高效利用水资源，以海原县为代表的高山封育、沟岔造林、当川打坝的小流域综合治理，以盐池县为代表的以生态自我修复为主、人工治理为辅的小流域综合治理。实践表明，这些治理模式尊重和顺应自然规律，做到了治理水土流失与改善当地农业生产条件相结合，预防保护与人工治理相结合，坡面措施与沟道治理相结合，工程措施与生物措施相结合，单项措施与综合治理相结合，生态建设与扶贫开发相结合，实现了建设生态和发展经济的双赢。

第三，坚持项目带动，水土保持发展后劲得到增强。全区各级水利水保部门紧紧抓住国家重视生态建设、落实《国务院关于进一步促进宁夏经济社会发展若干意见》和扩大内需等机遇，通过组织领导，统一思想，加强协调，组织完成了《宁夏水土保持综合治理规划》、《宁夏水土保持生态修复规划》和《黄土高原淤地坝建设规划》、《宁夏水土保持监测网络建设规划》等专项规划;编制了《清水河流域综合治理近期重点建设项目实施方案》和《苦水河流域综合治理近期重点建设项目实施方案》等重点支流规划;组织完成了《宁夏 2009—2011年水土保持重点工程建设规划》、全区 46个项目区水土保持综合治理可行性研究报告和小流域综合治理、坡耕地水土综合整治、淤地坝建设三大工程共 63个项目区的实施方案，总投资10.47亿元;完成了农业综合开发水土保持项目、黄河水土保持重点防治工程和中央财政预算内专项资金淤地坝试点工程3个大项目18个项目区可行性研究报告的审查、审核和审批工作，项目总投资3.72亿元。这些规划、可研的开展，建立和完善了我区水土保持前期工作体系和项目库，为争取水土保持资金、科学有效地防治水土流失打下了坚实的基础。

第四，坚持依法监督，人为水土流失得到有效控制。全区各级水利水保部门认真履行法律赋予的职责，有效行使了审批权、监督权和收费权，促进了开发建设项目水土保持“三同时”制度的落实，有效地遏制了人为水土流失恶化的趋势。一是执法环境明显改善。基本理顺了相关部门的协作关系，各部门密切配合、齐抓共管的良好局面基本形成，水土保持方案审批作为项目建设的前置条件得到了有效贯彻。二是监督管理制度得到有效执行。国家和自治区审批的大中型开发建设项目水土保持方案编制、申报、审查、审批以及方案实施、监督检查、验收总结等监督管理制度得到全面执行。三是开展了水土流失与生态安全综合科学考察，摸清了全区开发建设项目分布、数量及水土流失危害等基本情况，建立了开发建设项目水土保持数据库。四是开展了监督执法专项行动并取得阶段性成果。通过开展监督执法专项行动，全区水土保持方案申报率由专项执法行动前的54%提高到74%，其中水利部和自治区审批项目编报率由 95%提高到100%，共落实水土流失防治责任面积469km2，设计拦蓄弃土弃渣 9693万t，计划水土保持投资20.57亿元。工业园区、风力发电、太阳能发电等项目方案编报实现了零的突破。石嘴山、宁东、太阳山等自治区重点开发建设项目区水土保持“三同时”制度得到了全面落实，基本实现了工业经济和生态环境同步发展。

第五，坚持科技发展，科研及监测工作进一步加强。一是先后成立了自治区监测总站和银川、石嘴山、吴忠、固原 4市监测分站，彭阳王洼、西吉大坪、海原树台和盐池刘窑头 4个水土保持综合试验站转型为监测站点，监测机构、监测制度、监测管理逐步得到完善。二是相继开展了土壤侵蚀遥感调查及水土保持重点治理项目、开发建设项目、生态修复工程、宁东能源基地建设等一批重点项目工程的监测工作。三是定期编报了全区水土保持监测基础数据，《宁夏水土保持监测公告》向社会公开发布了全区水土流失状况、水土流失治理效果、人为水土流失控制、水土保持重要事件等信息。监测工作密切服务生产实践，为自治区宏观决策和水土保持生态建设提供了重要支撑。

2.2 宁夏水土保持工作的突出特点

一是抓重点，促全局。近年来我们按照自治区党委、政府新的治水思路和水利部的统一安排，重点抓了黄河水土保持重点防治工程、农业综合开发水土保持项目、生态修复项目、淤地坝试点工程等重点工程建设和水土保持监督执法、水土保持宣传等几件大事，对整个水土保持工作起到了极大的促进作用，也提升了水土保持行业的社会地位。不少市、县也根据当地实际，着眼全局和长远，集中力量谋大事、办大事，取得了显著成效，不仅把当地的水土保持工作做得有声有色，而且带动了全区的水土保持工作。彭阳县坚持“县委决策，政府导演，水保搭台，各部门唱戏”、“一届接着一届干，一张蓝图干到底”的水土保持工作思路，受到自治区党委、政府的充分肯定，其经验已在黄土高原推广。西吉县库坝池窖联合利用水资源发展高效经济型流域，对南部山区高效利用水资源起到了示范作用。隆德县坚持坡改梯建设，不仅稳定解决了群众温饱，而且证明坡改梯是水土保持的重要措施，可确保生态环境的基本改善，被水利部命名为“全国梯田建设模范县”。吴忠市狠抓监督管理，出台了关于加强水土保持预防监督工作的通知，为监督执法创造了有力的执法环境。石嘴山市积极联合有关部门对全市水土流失状况进行了全面调查，摸清了水土流失状况，为下一步开展治理创造了条件，也为今后加强水土保持预防监督工作积累了经验。

二是抓创新，促发展。近年来，我们把创新放在水土保持工作的突出位置全力推动，效果非常明显，加快了水土保持事业的发展。在工作定位上，以科学发展观为指导，确立了以水土资源可持续利用和生态环境可持续维护为根本目标的工作思路，使水土保持工作走上了快速、健康发展的轨道。在防治理念上，坚持人与自然和谐发展，大力推进生态自我修复，使水土流失防治步伐明显加快。在措施安排上，坚持以人为本，把项目建设的重点放在农业基础设施建设上，实现了生态、经济与社会效益的协调统一。在项目管理上，适应市场经济的要求，因地制宜推行了项目法人制、工程建设监理制和资金使用报账制等一系列管理制度，提高了工程建设的质量和效益。在组织形式上，适应农村税费改革的变化，推行了群众投工承诺制和工程建设公示制，保证了水土流失治理强度在当前形势下不出现明显减弱。在建设任务上，适应经济社会发展的新形势，开展了小流域示范区建设，加大了流域水资源利用和扶贫开发，拓宽了水土保持工作领域。

三是抓规范，上水平。近年来，在总结以往经验的基础上，我们先后制定了多项水土保持地方标准，编制了多项水土保持规划，出台了水土保持工程建设、监督、监测等管理办法，对规范和提高我区水土保持工作水平，培养水土保持人才起到了显著作用。另外，依据自治区政府建设法制型社会的要求，我们组织制定了水土保持执法文书和水土保持行政审批程序，编制了《宁夏开发建设项目水土保持工作指南》，对促进依法行政和监督管理，规范执法行为起到了明显作用。部分市县也根据当地实际，积极协调相关部门，联合下发了有关加强开发建设项目水土保持管理的文件，对认真贯彻水土保持法，促进开发建设项目水土保持“三同时”制度的落实起到了推动作用。

四是抓科技，促提高。长期以来，我区水土保持生态建设一直坚持走依靠科技进步，提高科技含量的路子。各级水利水保部门结合工程建设实际需要，采取外引内联的方针，开展不同层次的联合攻关，先后开展了不同水土保持类型区小流域综合治理技术、库坝池窖联用、沙棘优良品种引种选育、淤地坝放水建筑物新型材料应用以及宁东能源基地水土流失动态监测研究等30余项科研项目和标准制定。这些项目的研究成果大多被广泛应用于全区的水土保持各个领域，在水土保持工程设计、建设管理以及工程施工等方面发挥了巨大的促进作用，显著地提高了水土保持工程的施工速度、建设质量和效益。

近年来水土保持工作发展迅速，给我们的启示是:一是必须贯彻自治区党委、政府的决策部署，服从经济社会发展大局，不断加大生态建设力度，为社会经济可持续发展提供保障;二是必须深入学习实践科学发展观，不断探索和完善水土保持发展思路，推进水土保持工作又好又快发展;三是必须依靠社会各界及各部门的力量，整合资金，扩大水土保持治理成果;四是必须把水土流失治理与解决民生问题结合起来，使广大群众充分享受治理成果;五是必须认真履行法律职责，加大监督管理，防止一方治理、多方破坏现象的继续发生;六是必须深入持久地开展宣传工作，为水土保持事业的发展创造良好的社会环境;七是必须高度重视水土保持工作，提高干部队伍的素质和能力，为我区水土保持持续发展提供坚强保证。

3 存在的主要问题

水土流失是我区的头号环境问题，具体表现在:一是水土流失相对面积大。宁夏是全国水土流失最严重的省区之一，水土流失面积占自治区总面积的 71.1%，除引黄灌区外水土流失几乎遍布全区。二是水土流失类型复杂。中北部地区受三大沙漠的包围，风蚀沙化严重，南部黄土丘陵沟壑区以水力侵蚀为主。三是水土流失强度高。全区中度及以上侵蚀面积占水土流失总面积的 61%，其中苋麻河、双井子沟、杨达子沟、卯头沟、折死沟、环江上游等河流、沟道年输沙模数都超过 6500t/km2，各河流因水土流失年均输入黄河的泥沙约有1亿 t。四是水土流失危害严重。水土流失除造成土层变薄和土壤肥力丧失、导致一系列生态问题外，对我区来说更是对水资源的严重破坏，加剧了干旱。严重的水土流失是造成我区中部及南部山区生态环境恶化、区域经济落后、人民生活贫困的主要原因，是制约我区经济社会可持续发展的重要因素。除上述自然因素外，我区的水土流失治理还存在以下 6个方面的问题:一是我区水土流失面积大，分布范围广，仍有一半的水土流失面积尚待治理，越往后治理难度越大，治理要求越高，成本越高，治理任务非常繁重，水土保持综合治理仍然任重道远。二是经济发展模式没有得到根本转变，开发建设与生态保护之间的矛盾仍然十分突出，人为水土流失还未根治，尤其是大量的采石、挖砂、取土等生产建设活动，监管手段还很滞后，水土保持监督执法仍然面临着严峻的挑战。三是水土保持防治措施体系仍需深入探讨。一些地区防治水土流失的措施配置不科学;一些地方未做到生态效益与经济效益有机结合，治理成果难以巩固;有的地区注重人工治理，忽视生态修复，结果是既加大了治理成本，又影响了治理效果和进度。四是水土流失防治工作涉及面广，必须加强部门之间的协调与配合。但从目前情况看，部门间、地区间、项目间的统筹协调还十分薄弱，水土保持措施配置、资金投入、监督执法和组织管理还不够协调，采取的措施难以形成合力。水土保持投入机制和宏观管理机制亟需进一步完善。五是水土保持工程建设后续管理、产权制度改革进展缓慢，水利部门的包袱越背越重，水土保持工程建管体制改革仍需进一步加强。六是水土保持属公益性事业，周期长、见效慢，其社会认知度、社会地位及领导关注度尚需提高，尤其是各级水利部门领导的重视程度更需加强，水土保持宣传还需长久坚持。

4 今后一段时间水土保持工作的目标和任务

当前和今后一个时期，是我国全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的关键时期，也是治理水土流失、建设秀美山川的关键时期，水土保持工作要以科学发展观为指导，以水土资源的保护和高效利用为核心，以改善生态环境、发展农村经济、增加农民收入、加快新农村建设为基础，以实现社会、经济、生态又好又快发展为目标，按照“北部以预防监督为主、中部以生态修复为主、南部以综合治理为主、局部区域重点保护”的分区防治思路，坚持预防保护和综合治理并重，人工治理与生态修复、规范监督管理与服务经济建设相结合，实施项目带动战略，采取流域集中连片综合治理、高效开发，促进生态保护和经济和谐发展，努力实现水土资源的可持续利用和维护，为自治区经济社会的跨越式发展提供水土保持支撑。

力争未来 5年，全区建设高标准基本农田15万hm2，实现人均0.2hm2的目标，建设淤地坝 260座左右，每年开展小流域综合治理 25～30条，治理水土流失面积 5000km2。全区大型开发建设项目水土保持方案的编报审批率保持100%，实施和验收率达到90%以上，中小型项目的方案编制率提高到90%以上。全区的水土保持综合防治能力明显增强，水土资源高效利用的水平进一步提高，水土保持服务的领域进一步拓宽，预防监督工作进一步加强，人为水土流失得到有效控制。