探索环境经济政策的新举措—建立环境污染责任保险制度

滕 静

(中国环境保护产业协会，北京 100037)

探索环境经济政策的新举措—建立环境污染责任保险制度

滕 静

(中国环境保护产业协会，北京 100037)

随着环境污染事故的不断发生和公众环境保护意识的日益增强，环境污染责任保险制度在西方主要发达国家已经有了长足的发展，并且建立了一整套完善而严密的制度体系。与此相比，我国在该领域则处于起步状态，至今尚未全面建立实质意义上的环境污染责任保险制度。本文以实施环境污染责任保险的意义为基础，对我国环境污染责任保险制度现状及存在的问题进行了剖析，并提出了若干对策建议，以期推动我国环境污染责任保险制度的发展。

环境污染责任保险;问题;对策建议

1 前言

随着工业化的扩展，环境污染事故发生的频率越来越高，污染事故给受害者人身、财产带来了极大的损失。根据“污染者负担”原则，排污者应该对此损失承担赔偿责任。但与此同时，在现代生产中，排污行为往往难以避免，即使生产企业按照国家环保标准生产也可能会对他人造成损害。在这种情况下，要求主观上无过错的生产者承担全部、数目巨大的赔偿责任也有失公平。随着民事侵权法中分配正义、社会责任理念的产生、发展，人们越来越倾向于通过保险制度达到赔偿污染受害者损失和分散生产企业风险的目的，于是，环境污染责任保险制度开始产生并得到较快发展。

2 建立环境污染责任保险制度的意义

环境污染责任保险是以企业发生突发污染事故对第三者造成损害所依法所应承担的社会责任为标的的保险。它要求投保人依据保险合同按一定的保险费率向保险机构缴纳保险费，当被保险人因污染环境而应承担损害赔偿和治理责任时，就由保险公司代为支付法定数额的保险金。简单地说，就是企业缴纳保费，污染事故损失由保险公司买单。

环境污染责任保险制度产生于20世纪70年代以后由于工业发展环境污染日益严重的西方发达国家。其强大的分散和转嫁风险功能，深受污染企业和污染事故受害者的青睐，同时其促进环保科技和保险企业发展的潜在功能，又得到了各国政府和保险业的积极支持。现在，在以美国为首的工业发达国家，环境污染责任保险制度已进入较为成熟的阶段，不但在分散排污企业环境风险、保护第三人环境利益和减少政府压力等方面发挥了独特的作用，还强化了保险公司对企业保护环境、预防环境损害的监督管理。

目前，我国亦处于环境污染事故的高发期，涉及环境损害赔偿的纠纷日益增多，污染责任人赔偿损失的压力逐渐增大。然而，我国却至今尚未全面建立实质意义上的环境污染责任保险制度，这使得污染事故发生后，企业应承担赔偿和恢复的环境责任往往没有落实，污染受害人不能及时获得补偿，引发了很多社会矛盾。这种“企业违法污染获利，环境损害大家买单”的现状不应再持续下去，建立有效的环境污染责任保险制度迫在眉睫。

2.1 建立环境污染责任保险制度有利于分散企业风险，保证企业正常运转

许多企业在造成环境损害时不是故意的，但环境污染却往往会给不特定人的生命健康、财产和生存环境造成重大损害。一旦发生索赔，数额往往特别巨大，造成环境污染的企业有的无力赔偿面临破产危险，影响到企业的稳定和发展。如何在经济利益与社会利益间平衡就成为现实而紧迫的问题。而解决这一问题的关键在于基于利益衡量的公平责任原则将环境风险与损失分散于社会，环境污染责任保险则具有分散企业损害赔偿责任风险的功能。

2.2 建立环境污染责任保险制度有利于降低社会成本，分担政府压力

我国的环境污染纠纷、诉讼案件日益增多，致害方与受害方之间就赔偿问题往往长时间耗战，有时为了解决一个污染责任事故纠纷，个人、集体、政府均会长期卷人其中，导致社会成本猛增。近几年来，甚至出现了政府频繁为环境污染责任事故“买单”的现象。如果通过责任保险手段解决环境污染责任赔偿等方面的法律纠纷，不仅可以使政府部门从繁杂的事故处理工作中得以解脱，大大减轻政府部门的行政和财务压力，而且能起到降低社会诉讼成本、提高解决纠纷效率的作用。

2.3 建立环境污染责任保险制度有利于对受害者进行补偿

以往从事件发生到作出补偿，需要经历一个比较漫长的过程。环境污染责任保险的最终目的在于保护受害人的利益，使其损失能够得到合理及时的补偿。建立环境污染责任保险制度增强了责任人的赔偿能力，也使受害人的受偿几率增大。此外，许多国家还规定了受害者可以直接要求责任人的投保公司向其支付保险金，这更有助于受害人遭受的损失能得到及时补偿。

3 环境污染责任保险制度在国外的发展状况

环境污染责任保险制度起源于欧美工业化国家，随后部分发展中国家也开始建立。目前，主要发达国家的该项保险制度已经进入较为成熟的阶段，并成为解决环境损害赔偿责任问题的主要方式之一。

3.1 美国

美国是世界上经济最发达的国家，为了针对经济发展对环境造成的破坏和减少相关人的损失，美国较早建立了环境污染责任保险制度，有关环境污染责任保险方面的立法、理论、实践已经较为成熟。美国的环境污染责任保险分为两类：一是环境损害责任保险，以约定的限额承担被保险人因其污染环境，造成邻近土地上的任何第三人的人身损害或财产损失而发生的赔偿责任；二是自有场地治理责任保险，以约定的限额为基础承担被保险人因其污染自有或者使用的场地而依法支出的治理费用。

美国也是实行强制性环境污染责任保险制度的代表，从20世纪60年代就开展了环境污染责任保险，环境污染责任保险在美国经历了三个发展阶段：1966年以前，事故型公众责任保险承保环境责任险；1966年至1973年，公众责任保险开始承保因为持续或逐渐性的污染所引起的环境责任；1973年后，公众责任保险将故意造成的环境污染以及逐渐性的污染引起的环境责任排除于保险责任范围之外。

3.2 欧盟

欧盟自成立以来，便对环境保护法律和政策给予了极大的关注，并一直致力于在各成员国推行环境污染责任保险。有关欧盟内部环境污染责任保险的提议，最早可追溯到欧共体欧洲执行委员会接收1989议案时。1993年，欧洲执行委员会发表了有关环境责任一般问题的绿皮书。绿皮书分为四部分，第一部分“通过民事责任机制为环境损害提供救济”，讨论了民事责任的根据，包括环境污染责任保险，但是绿皮书只是提出问题，而没有提出任何解决办法。2000年2月，欧盟发表了《环境民事责任白皮书》，白皮书对环境风险的可保性进行了讨论。此后几年，欧盟内部就环境责任保险是否强制推行、业者应负的环境责任上限等焦点问题进行了激烈的讨论。2004年1月，欧盟委员会、欧洲会议、欧盟环境部长理事会之间最终达成妥协，同意以自愿为基础实行环境责任保险计划。

3.3 印度

印度议会于1991年通过《公共责任保险法》，规定对于处理“危险物质”的有关单位，如果是政府和国有公司，就实行环境保险基金制度；如果是普通商务公司，则强制要求其投保环境污染责任保险。印度环境部根据该法授权，于1992年3月公布了《适用公共责任保险法的化学物质名录和数量限值》，具体列举了5组共182种“危险物质”的种类和各自的保险起征数量，这些物质均为毒性高、易燃易爆或具有较高反应性的化学物质。

4 我国环境污染责任保险制度的现状及存在的问题

4.1 我国环境污染责任保险制度的发展现状

为全面落实科学发展观，建立适应社会主义市场经济的环保长效机制，针对我国进入污染事故高发期的现实，为扭转“污染企业获利、损害大家买单”的局面，2007年12月，环境保护部与中国保监会联合出台《关于环境污染责任保险工作的指导意见》，正式启动了绿色保险制度建设。《意见》提出在“十一五”初步建立符合我国国情的环境污染责任保险制度，在重点行业和区域开展环境污染责任保险的试点示范工作，以生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业、易发生污染事故的石油化工企业、危险废物处置企业等为对象开展试点。

当前，在环境保护部、中国保监会的大力推动下，各地稳步推进环境污染责任保险试点工作，在部门协调、立法推动、市场运作等方面迈出可喜步伐。湖南、江苏、湖北、宁波、沈阳等省市试点工作取得成效，全国首个污染责任保险理赔事件圆满完成，绿色保险取得了阶段性进展。

湖南省在2008年推出了保险产品，确定了化工、有色、钢铁等18家重点企业。江苏省2008年8月推出了船舶污染责任保险，在交通、环保、保监等部门的推动下，由人保、平安、太平洋和永安4家保险公司组成共保体，承保2008-2009年度江苏省船舶污染责任保险项目。湖北省于2008年9月启动了环境污染责任保险试点工作，在武汉城市区范围进行试点，其中，武汉市专门安排200万资金作为政府引导资金，为购买保险企业按保费50%进行补贴。宁波市已有4家保险公司开展了环境污染责任保险业务，并在危险品运输、化工园区开展试点。沈阳市率先在地方立法实现突破，在2009年1月1日起实施的《沈阳市危险废物污染环境防治条例》中明确规定：“支持和鼓励保险企业设立危险废物污染损害责任险种；支持和鼓励产生、收集、贮存、运输、利用和处置危险废物的单位投保危险废物污染损害责任险种”。

4.2 我国环境污染责任保险制度存在的主要问题

（1）环境污染责任保险的推广缺乏法律保障

我国环境污染责任保险是在缺乏立法的基础上开展的，目前还没有国家层次的法律法规对环境污染责任保险有规定。虽然各级环保和保监部门发布了一些指导意见或工作方案，能在一定程度上保障它在特定区域和范围内实施，但从该险种的长期发展来看，缺乏法律保障还是制约它发展的一个关键因素，企业没有投保的法律义务。此外，我国目前在污染损害赔偿方面的规定和标准还不完善，排污企业因此缺乏投保的动力，而过多地运用行政力量推动环境污染责任保险，则违反了经济政策的运作规律，反而不利于它的发展和功能发挥。因此，推动环境污染责任保险的立法工作，在相关环保立法中明确加入环境污染责任保险的内容，是当前环境污染责任保险制度完善的关键。

（2）保险业自身存在的问题

保险责任范围过窄直接导致了保险赔付率的低下。在开始试点情况相对较好的初期，大连市1991-1995年的赔付率只有5.7%，沈阳市1993-1995年的赔付率为零，远远低于国内其他险种50%左右的赔付率。赔付率低使得企业不愿投保。此外，我国的污染责任保险费率是按行业划分的，最低费率为2.2%，最高为8%，而其他险种一般只有千分之几的费率。过高的费率也使得企业负担过重，无法调动其投保的积极性。

（3）企业投保意识薄弱

从我国环境污染责任保险的试点情况来看，一般只有污染风险系数高的少数企业参加了环境污染责任保险，一些从事经济活动的组织和个人虽然能意识到环境污染责任风险，也希望得到保障，但激烈的市场竞争，对资金的需求远大于对风险控制的需求，这就促使其尽量压缩经营成本，包括保费的开支，这些企业宁愿污染事故发生时自己承担风险和损失，也不愿交纳这笔“不在预算之内的钱”。

（4）公民的环境权利义务观念淡薄

与西方发达国家相比，我国环境经济政策法制建设滞后，在执法方面又存在较多问题。所以，长期以来，人们的法制意识淡薄。而且由于我国长期处于粗放式的经济增长方式下，公众已经对环境污染问题习以为常，虽然心生埋怨，但很少诉诸法律。更多的情况是当受污染的人群身体发生病变时，而且是大范围人群发病时，通常由国家出面来解决，这就使得大量的排污企业免于承担环境责任，造成了企业对环境污染责任保险的需求不足。正常的状态应是在环境侵害中，被害人可以向责任方要求赔偿，责任方根据法律规定应当承担赔偿责任，满足被害人的损失赔偿请求。当这种权利和义务的观念越强烈，环境责任保险的发展空间就越大。在我国，公民的权利义务观念恰恰是社会发展的一块“短板”。虽然近年来随着环境侵权数量的增加，环境诉讼和信访量明显增多，但大多数仅要求停止损害，甚少涉及索赔问题，当然客观上对排污者也形不成压力。

5 推动完善我国环境保污染责任保险制度的对策建议

环境污染责任保险制度作为一项新制度，需要进行缜密的设计和安排。构建我国的环境污染责任保险制度，主要应解决以下几个问题：

5.1 完善相关法律制度

我国目前针对环境污染赔偿问题没有专门立法，解决此类问题时主要运用《民法通则》、《环境保护法》中的相关规定。此类规定较为笼统、操作性不强。没有法律规定，民事赔偿责任就无从谈起。在环境问题日益突出、法律法规规定日益具体化的今天，有必要制定关于环境污染赔偿的专门性法律，当人们遭遇环境污染事故需要索赔时有法可依。过去，对污染者造成的环境污染主要通过行政处罚的方式加以惩处，而较少考虑到对污染受害者的赔偿，造成实际生活中，损害赔偿责任认定不清。同时，对污染者的行政处罚力度不够，环境污染的后果主要由国家和社会承担，污染者没有较大的赔偿风险，因而也不会有分散风险的意识，从而导致投保环境污染责任保险不积极。同时，环境污染纠纷的传统解决方式是民事诉讼和行政调解，而污染受害者大多属于社会弱势群体，无力承担高昂的诉讼费用和时间成本。环境污染责任保险较之民事诉讼和行政调解两种解决方式对于污染受害者更为便利。因此，在制定环境污染赔偿的专门性法律时，有必要对环境污染责任保险制度作出明确规定，以弥补现有法律的不足。

5.2 积极探索与国情相适应的保险机制，增强企业参保的积极性

一方面，从企业经济利益的角度，可以通过环境的内在成本化，对环境成本进行核算，从而所有包括贸易在内的经济活动对资源的有效利用就会得到加强，具备该基础就为企业进行环境保险投保提供了一种可能，同时有利于形成广大的环境保险市场；另一方面，从政策制定的角度，根据风险的实际情况而制定不同的保险费，风险高的交纳的保险费多，风险低的交纳的保险费则少，这样的保险制度更容易让企业接受。

对于风险高、影响大的企业，应该采取强制性保险。即通过立法，规定在全国或特定的地区必须投保环境污染责任保险，否则将不能从事相应的业务活动。而对于风险相对较小的企业，则可以采取自愿性保险，即投保人根据自己的需要自愿参加的保险。在自愿保险中，赔付范围以及保险条件等均由投保人与保险人之间根据订立的保险合同加以确定。

5.3 提高公众与企业的环境意识

事实上，没有公民和企业对自身环境权益和法定权利的充分认识和积极配合，就不可能有环境污染责任保险的顺利开展。因此，在完善保险制度和培育保险市场的过程中，要加强公民环境意识和法律意识的培育。同时，要加强相应的法制宣传力度，充分利用现有的各种传媒手段让广大民众知法、守法，从而为保险业务的开展提供市场资源。当然，保险业也应当加强自身的业务宣传，积极主动地培养公众的环境权利意识和保险意识。

6 结语

建立环境污染责任保险制度，是实践科学发展观的现实要求，是落实环境保护这项基本国策的有力措施，是保障人民依法享有环境权益的重要经济杠杆，是弘扬环境有价论的一个步骤，是促进企业治理污染的“责任状”，是市场机制下有效管理环境的手段。

环境污染责任保险还是新生事物，全面推进还面临着认识不到位、相关法律不健全、缺乏实施的相关标准、企业的承受能力有限等诸多问题。但是，我们坚信，运用责任保险这一市场机制来遏制污染、减轻风险，符合科学发展观的要求，是一项有生命力的环境保护长效机制，也是各方多赢的有效经济手段。环境污染责任保险制度的建立与完善，必将把我国环境管理推向一个新的阶段。

Probe into New Measures for Environmental Economic Policy——Responsibility Insurance System on Environmental Pollution

TENG Jing
(China Association of Environmental Protection Industry, Beijing 100037, China)

With the occurrence of environmental pollution accidents and the raise of public environmental awareness, the responsibility insurance system on environmental pollution has been developed in the western main developed countries and a complete set of perfect and strict system has been set up. In contrast with the western main developed countries, we are in the start step in this field, the responsibility insurance system on environmental pollution has not been developed on the whole. The paper makes analysis on the status of the responsibility insurance system on environmental pollution and the problems existed in our country based on the implementation of the responsibility insurance on environmental pollution, and puts forward several countermeasures so as to promote the development of the responsibility insurance system on environmental pollution in China.

responsibility insurance on environmental pollution; problem; countermeasure

X32

A

1006-5377（2010）05-0010-04