浅论现阶段工程招标中存在的问题及对策

单国方,朱翔鹏

(温州市水利局,浙江 温州 325000)

1 问题的提出

党和国家对水利建设从来都十分重视,党的十四届五中全会进一步明确把水利摆在基础产业的首位。实践证明,水利是促进农业和农村经济快速持续发展的主要支撑点,是保障防洪抗旱、产业发展、饮用水安全的民生事业。中央到地方把加强水利建设作为基本建设的重点来抓,就温州而言,近年来每年的水利投资均在15亿元以上,并趋增长趋势;据不完全统计,每年水利工程建设项目招标投标交易高达300多个,水利工程建设热火朝天。

然而,在工程建设的同时,腐败也逐渐向各个角落各个阶段各个阶层渗透,由于利益的诱惑,滥用职权、以权谋私、行贿受贿、放任违法违规、扩大投资、偷工减料等腐败现象正滋生成长起来。程序过场上像模像样与实体内容上弄虚作假相得益彰,使得工程招标投标这项关系国计民生、百年大计的制度在某些领域衍变成徇私舞弊、无视法律、漠视责任、缺少公允、丢失诚信,权力金钱共霸一统的机制,屡屡印证“工程建起来啦,官员倒下去啦!”这句不是格言的格言。本文就工程交易市场不良行为的表现和危害以及招标文件存在的纰漏等叙述如下:

2 工程交易市场不良行为的表现和危害

现阶段工程交易市场违规、违法行为主要表现为挂靠、串标、转包等,其性质为市场垄断,对工程本身以及社会具有严重的危害性。

挂靠行为是国家明令禁止的,并立法予以从重处罚,但由于监管不到位,且取证难度大,当前对企业施工挂靠行为的纠察几乎处于空白。施工企业为了增加收入,大量的收取介绍信费、交易费、标书编制费、企业管理费、人员工资等费用,给予个人企业挂靠,或设驻地办事处,或设分公司等。

企业间的合作只是一个遮人耳目新词,其行为实际上就是串标,当地施工企业为了垄断本土市场,与外地企业合作,规定了企业管理费和投标人员工资,随时听候对方召唤参加对方指定的工程投标,不管是谁中标,工程经营归本地企业或其挂靠人。

围标是一个在工程招标投标交易中非常形象的词语,是指 “投资人”通过挂靠、企业间的合作拥有投标权后,再通过倒卖垄断某个工程项目投标权,在工程项目投标中针对招标文件规定和存在的纰漏,设定投标报价区而获得高报价项目施工的行为。

工程转包是将已获得的工程施工承包权非法倒手或转让行为。挂靠的工程施工承包权,施工企业为了掩人耳目将其作为内部承包,再转包对外的公开说法是 “合伙人”或 “投资人”。现阶段,许多工程是层层转包,转包倒手1次可谓剥1层皮。

由于存在企业施工挂靠和企业间的合作、合伙行为,个别人拥有数家甚至数十家施工企业投标权,少数人长期垄断工程交易市场,并出现倒卖串标抬高中标价格,继而转包获取高额利润。受高额利润的诱惑,许多建设单位、招标代理、甚至主管部门纷纷参与其中,给投标人提供最早的信息以提高其中标率。施工中,由于前期的高费用而使规范施工的成本提高,导致工程利润空间减少,同时在经济利益的驱使下,承包人必然使出浑身招数采用各种手段以获取额外效益,使许多领导干部纷纷中招下马,或降低质量要求或扩大投资,致使工程质量低劣或造成国家财产损失。

3 招标文件纰漏的剖析

事物的存在有它必然的原因,招标文件存在的纰漏和不严谨是出现工程建设中违规、违法行为的根源。工程交易市场违规、违法行为,从表面上看,应加强行政监督和打击遏制力度;但从行为的实施过程看,说明工程建设某个环节出现纰漏。工程建设从项目建议书、可行性研究、立项、初步设计、施工图设计、招标、开工令、施工,显然招标是一卡口,确切地说规范招标文件对工程交易市场起到重要的作用,能较大程度遏制水利工程招标投标腐败现象滋生。

3.1 资格审查的漏洞

(1)工程招标采用的资格预审是根据招标文件要求,在招标第1阶段首先对报名参加工程项目投标的投标人的资格进行审查,筛选符合工程项目施工要求的投标人。采用的资格预审可以有效地遏制施工企业为创收而随意对外挂靠的行为,从而避免出现多企业竞标的假象;但是,容易引发人为因素使同样具备资格条件的投标权落入关系户之手,继而在对预审结果的知情下,进行投标权倒卖或串标、围标等违法活动抬高工程中标价。

(2)工程招标采用资格后审是将投标人资格的审查一并在开标评标中进行,对投标人的资格进行符合性审查。该办法能减少招标繁琐的程序,同时可以降低招标费用;在表面上看还是多企业竞标,达到了工程招标的目的和效果。但是,资格后审往往给施工企业对外挂靠创收创造了条件,施工企业就不考虑能否安排项目班子人员,不考虑企业或项目负责人和技术负责人是否完成过类似工程,就安排挂靠人报名,并伪造业绩造成多企业竞标的假象。在评标结果公示后举报、投诉不断,招标人为慎重考虑,经反复审查、深入调查,通过重新选定、再公示最终落实中标人,部分项目还出现招标失败、重新招标再失败等现象,这往往使项目成功的招标时间延长,适得其反。

3.2 评标办法不合理

(1)出于扩大招标范围、扶持中小企业的目的,现阶段评标办法都侧重于商务分,这正好给挂靠人串标创造条件,以围标价格取胜。投标人的投标报价,在招标文件中给出了工程量清单和参考定额的前提下,几乎都能计算到标底价或相近的金额;同时,用招标文件规定好的评标办法,串标后就能根据评标办法使设定的高报价中标。

(2)出于防止串标抬价、降低工程投资目的,招标文件通常会以标底或以标底下浮几个百分点为最高限价,简单地取最高限价或有效报价平均值下浮几个百分点为最低风险价;串标后的投标人为了挽回挂靠、投标权倒卖、串标高额费用或争取更大的利润,个别项目招标出现低报价的投标人均在资格符合性审查或技术标审查中不通过,最终高报价的投标人中标,甚至出现全部报价高于最高限价,导致招标失败而质疑标底编制人,并提高标底重新招标。这就是投标权的倒卖、继而围标抬价的结果,使招标人或国家蒙受重大损失。也有个别工程项目由于最低风险价测定不准确,在接近最低风险价中标,因低成本施工无法运作而搁浅,使工程项目实施一再延期;有的项目投标人在施工中采用非法手段,或偷工减料、或行贿送礼争取获得利润,造成工程安全或腐败的严重后果。

3.3 招标图纸不足和工程量清单抄袭

现阶段工程招标使用的招标图纸均为复制初步设计图纸,是初步设计阶段完成的成果,与实际出入较大。许多工程的可研、初设的图纸基本相同,没有深度和细化可言,各阶段估算、概算也只是系数上的区别;工程施工后设计变更不断。

(1)招标代理人为了减少工作量,大多数在编制工程量清单时不经计算直接套用初步设计概算工程量;招标人为在工程施工中有足够的资金使用权,故对编制工程量清单时直接套用概算工程量给予支持。概算工程量是设计单位在初步设计时作出大概工程量的计算成果,一般含有扩大系数;招标工程量清单其实是施工图设计阶段的施工预算中的工程量,有区别于概算工程量,严格地说应少于概算工程量。

(2)由于之前的挂靠、投标权倒卖、串标以及转包或再转包揽得的项目施工承包权费用繁多,工程施工成本相应提高,施工队伍为争取更大的利润空间,进场后就想方设法钻工程量清单和设计变更的空,请客、送礼、行贿等拉工程管理人员下水,增加工程量,签署变更联系单,甚至偷工减料,给工程造成重大安全隐患。

4 应对措施

4.1 资格审查制度及招标措施

4.1.1 规范审查制度

(1)招标前,应通过召集专家和相关部门对工程项目进行鉴别,根据工程项目规模、投资、技术含量、复杂性等因素确定采用资格预审或资格后审。对投资较大、技术含量较高、复杂的工程项目招标应采用资格预审,对投资较小、技术含量较低、简单的工程项目招标应采用资格后审。

(2)建立资格审查监督机制,参加资格审查的人员除随机抽取的专家、招标代理人、招标人以外,政府的招标投标部门也必须参加,纪检部门应实行全程监督;资格预审必须严格按照预审要求审查,必要时应对报名投标人进行实地考察核实。

4.1.2 招标措施

(1)实施网上招标,工程项目招标信息必须通过网络发布,包括招标公告、招标文件、施工图以及相关补充文件等。

(2)对采用资格后审招标的工程项目,应取消招标文件的出售,以杜绝招标代理人或招标人采用资格后审造成的多企业竞标假象中获利;同时,严禁招标报名登记,实施不记名制度,防止相关人员透露项目招标的投标信息,投标人通过非法倒卖垄断工程项目投标权,实施围标手段取得工程项目施工承包权。

(3)对采用资格预审招标的工程项目,应将投标保证金的提交提前到资格预审期上交;同时,招标文件应规定凡提交弄虚作假的预审材料投标人,一旦查实将做出相应具体的处罚,包括罚没投标保证金。

(4)采用资格审查过程公开、结果保密措施;对采用资格预审招标的工程项目,应向社会公示报名企业和材料,以接受社会监督,而对检举要核实并予以公示,给社会一个交代;对通过资格预审的投标人及数量,应采取保密措施,实行分别通知,对其他通过资格预审的投标人保密。对泄密的工作人员应根据情节追究其经济、行政或刑事责任。同时,要防止投标人对通过的资格预审结果知情,进行围标或串标。

4.2 采用合理低价法

(1)合理低价法的评标办法是指投标人在通过资格预审或在资格后审中通过符合性审查后,技术方案审查合格,投标报价在有效报价范围内,即投标报价在业主规定的最高限价以下和风险价以上的范围,中标价取有效报价范围内的最低报价,中标候选人取以低到高的报价类推确定招投标结果的评标办法。该办法在国际也是最通常采用的办法,表明投标人具有相应投标资格,合理、可行的技术措施,报价最低、对于招标人最低工程成本的投标。

(2)招标过程中,除做好资格预审结果或资格后审报名信息的保密外,关键是怎样确定最高限价和最低风险价。最高限价应委托专业造价咨询机构编制,经审计部门审查,根据工程造价书的深度确定最高限价并在招标文件中予以公布;最低风险价的编制和确定,应根据当地市场价对各分项工程的材料、人工费、机械租赁使用费用进行组价,并计入工程项目需投入的其他费用,对工程施工造价进行综合分析确定,并适时予以公布。防止投标人采用低价、低成本恶性竞争;同时,给投标人以明确警示合理低价人人都有机会中标,迷惑挂靠串标人,无法保证设定高报价中标,从而放弃串标,使投标权倒卖没有市场,以根除企业挂靠现象。

4.3 实施施工图招标

采用招标图而非施工图招标是导致招标时工程量清单与实际实施项目、工程量存在较大变化的主要因素,也是工程实施时投资失控的主要原因;给工程项目实施过程中腐败现象埋下了伏笔。因此,工程项目招标应将施工图招标全面地提上实施进程。

(1)工程项目实施招标应在完成施工图设计和审查后进行,实行施工图设计审查制是指招标前必须启动施工图设计审查程序,其审查机构必须独立,而招标文件中的招标图纸必须经审查盖章后才允许发售。同时,招标文件应明确指出施工中工程量增加或设计变更的增加应经多部门审查和纪检部门的监督下通过才予以认可,否则不予认可。

(2)工程项目招标使用的工程量清单,应通过审核,招标人或招标代理人编制的工程量清单必须严格按照施工图设计编制,且独立完成,政府的招标投标部门应对招标代理人编制的工程量清单进行严格审查和监督,对抄袭初步设计概算工程量的招标代理人给予严肃处理。发售的招标文件中工程量清单必须有编制人、政府招投标部门的审核、纪检部门监督的签名和盖章,否则将视工程量清单为无效。

5 结 语

国家实行工程招投标已有数十年之久,招标投标法实施迄今已近10 a,招标办法也在不断完善逐步健全之中,但是,工程交易市场违规违法行为屡禁不止、层出不穷,挂靠、串标等行为也更新换代,由驻地办事处和企业间合作继而围标所取代,怎样规范工程交易市场是全社会共同的责任。任何事物的生存和成长都有它的必然原因和生存条件,招标文件存在的纰漏和不严谨就是出现工程建设中违规、违法行为根源。除加强监督和打击外,还需要及时地去发现,逐步地去改进,从源头上加以遏制。只要能及时地去赌上漏洞,及时地去改正错误,相信不久的将来的工程交易市场、水利工程建设一定会健康发展,工程建设中的腐败现象也会得到遏制。