矿业安全与健康培训制度初探

康纪田

(娄底行政学院，湖南 娄底 417000)

美国在20世纪初，矿山的重大安全事故呈井喷态势，而到20世纪末，高危险的矿山成为令人羡慕的安全行业。他们总结矿山劳动条件转化的“成功三角”为“法制、培训与技术”，其中培训是起关键作用的“角”。我国业已认识到安全培训的价值并在着手实施，但因矿业安全与健康培训制度欠缺而效率太低。因此，有必要探索矿业安全与健康培训制度的科学构建。

1 独立构建矿业安全与健康培训的体系

当前存在一种倾向，就是笼统地设计安全培训，而且又遗忘了健康培训的安排。这种安全培训，没有针对性，而缺乏效率。

1.1 独立设置矿业安全培训制度

从安全危害的程度与概率的视角，生产行业分为一般行业与高危险行业。有了这种理论分界，可以防止安全培训一刀切的现象。对于一般性安全危害的加工、服务行业，可选择从松管制，以减轻行政执法成本和扩大企业自主权；对高危险行业，则应从严管制，加大执法力度，甚至实施强行法制度。安全培训管制的严肃性和灵活性相结合的首要问题是行业的区分。

当然，在高危险行业里还要进一步分类。行业高度危险的共性，存在于不同行业因任务目标不同的个性之中，根据个性特点进行安全培训，才能最终取得实效。高危险的矿产开发、建筑施工、交通运输和爆炸物制造等行业，其风险起源、危害方式、控制措施等方面互不相同。建筑安装大都存在于高空作业，危险主要来源于空对地的距离差；而矿业开发则恰好相反，属地底下作业，风险主要来源于地下相对于地面之间。高危险行业安全培训的进一步分类，应从理论和制度上对安全培训的形式、内容、时间、考核和准入条件等方面予以分别设计，便于提高针对性。

矿业开发领域，必须从高危险行业中分立出来，以便独立构建矿业安全培训制度。这是由矿业安全的特点决定的：一是矿业开发属于高危险行业里更加高度危险的行业。全国矿难死亡人数接近其他行业安全事故死亡人数的总和。而且，矿业领域里的安全事故大多起因于人的行为。美国在20世纪70年代的调查报告和安全手册显示，85%的煤矿和非煤矿山的安全事故，是因为从业人员的不安全行为所致。二是矿业占着强势的市场份额。据统计，我国有80%以上的工业原料、92%的能源、70%以上的农业生产资料是由矿产品提供的。如此市场份额的又是劳动密集型的矿业开发，所雇用的从业人员要多于其他任何行业。三是矿山企业农民工居多数。尤其是在乡村一些中小矿山里，基本上是一些不能离乡进城打工的农民。这些农民不仅是因为家里有简单的生产资料，而且在个人禀赋方面比不上进城打工的那些农民。人的安全需要又与其素质相联系，当他为了生存需求的时候，则危险意识也明显缺乏。

矿业发达的英国、日本、巴西以及美国等国家，从20世纪70年代以来，实施了矿业安全与健康的独立培训制度。美国在1970年制订了《劳动安全与健康法》，相应成立了健康安全局。在此基础上，于1977年又单独制订了《矿山安全与健康法》，并增设了“矿山安全与健康局”，属于劳动部以下的机关局。矿山安全与健康局专设“教育培训司”，根据《矿山安全与健康法》关于培训的法律规定，从事矿山安全与健康的培训规划、培训考核和培训监督等管理职能。当发现矿工在矿山未按规定受到培训时，劳动部长或授权代表必须签发命令，宣布该矿工对本人和其他人员是一种危险，要求该矿工立即从矿山撤出或禁止进入矿山，直到劳动部长的一名授权代表认为该矿工已接受法律规定的培训时为止。尽管我国还不具备像美国这样的社会承受力和认同感，但矿业安全与健康培训的立法及其体制的独立构建，是我们在培训起步时的基础性工作。

1.2 应当将矿业安全培训与健康培训整体设置

我国从21世纪开始，逐步重视劳动者的安全培训，在《安全生产法》以及一些部门规章里对安全培训做出了安排，但很难发现有关于健康培训的规定。正在实施的安全培训体系和方案中，同样缺少健康培训的内容。

虽然我国制订了《职业病防治法》，但是，该法明确规定，由管理诊断治疗行业的卫生行政部门而不是主管职业健康的劳动部门作为执法主体，其规则重心放在事后的职业病诊治而不是放在事前的职业病预防。那么，内容狭窄的职业病诊治制度，没有也很难设置关于维护健康的培训制度，更不可能与安全培训结合成一个整体。重末端治疗而轻源头预防的《职业病防治法》及其理念，已明显地阻碍着培训的制度变迁。

其实，我国因矿山职业病而慢性死亡的人数比矿难直接死亡的人数还要多；尘肺病患者平均每年以一万例左右在增加，这些人在治疗费用、自身痛苦、家庭折磨等方面的社会成本，比矿难中直接死亡的还要大。这就说明，对矿工维护健康和预防职业病的培训已显得十分紧迫。同时，健康和安全是密切联系而不可分割的孪生关系。健康意识是安全理念形成的基础，个人或单位一旦重视健康的意义，必定能关注安全的重要。健康的工作场所是安全工作环境的基础，一些安全事故的发生是，由于不健康条件的沉淀而酿成的。重视健康条件，也就可以防止许多安全事故的发生，比如煤矿粉尘引起瓦斯爆炸就是如此。所以，世界多数国家都是整体性的建立和完善“安全与健康制度”。在我国民国时期，相当于劳动法的《工厂法》、关于健康与安全的《矿场法》、《矿工待遇规则》以及《中华民国矿业法》等，都是将安全与健康整体性构建的。在安全与健康制度的整体构筑下，保障这个制度的矿业安全与健康的培训，也自然成为一个独立而完整的体系。

2 准确界定矿业安全与健康的培训目的

培训制度的构建，必须由目的来引导。明确的目的，是矿业安全与健康培训的内在价值体现。一方面，明确的基本目的能保证培训的系统性。培训目的确定以后，通过对目的的研究和对目的实施，可以将各种培训要素整理成有规则的网络系统。另一方面，明确的基本目的能提升培训的效率。在教材、教师、教法、场地等方面，围绕有效目的进行安排，这就可以减少实施中恣意、越位和缺位现象；在社会环境的不断变革中，根据目的的实质合理性和基本价值取向，对培训的内容、形式、规则等做出取舍。因此，必须准确界定矿业安全与健康培训的目的。

工作场所的安全与健康条件属于“准公共物品”，即工作场所内特定的多数人，可以无排他性地分享安全与健康环境的好处。这与社会安全的典型公共物品有区别，社会安全只能由国家和政府提供，而特定工作场所的安全与健康由企业和雇工提供。那么，矿工也是提供工作场所安全与健康环境的主体。[1]

矿工从三个方面提供安全与健康的准公共物品：一是从矿主方争取更好更多的安全健康投入。工作场所的条件是附加在一个相对竞争的劳动市场上的，其中一个重要方面，是矿工与矿主对于工作环境的直接谈判，并监督矿主对企业安全与健康环境的实施。这种谈判通过工会组织更有效。[2]二是矿工行为的相互监督。矿工中有许多不健康和不安全行为，如果及时发现、及时纠正，则能防止这些行为酿成严重后果。这就需要相互监督，矿工之间在工作现场进行相互监督的效率，是企业和政府无法比拟的。三是矿工自身的风险意识和行为习惯。在危险的行业中劳动，矿工要自觉养成避免事故的意识，养成维护安全和健康的长期习惯。每个矿工自身内在的安全意识，是准公共物品整体提供的系列组成要素。

矿工提供准公共物品的前提，是矿工必须具备相应的素质和具有相应的需要。而最主要的是，矿工具有关于矿山场所安全与健康需要的内心冲动，意识自己行为正当性和目的性，才能表现出提供准公共物品的外在行为。

这就可以得出，矿业安全与健康培训的基本目的：培养劳动者维护生命安全与健康的意识和能力。通过信息的反复传递，让工人有风险意识，有安全与健康的内在需要，有维护这种需要的行为习惯。有了维护生命安全与健康的能力，能够适应许多复杂的环境。2009年6月17日，贵州晴隆县新桥煤矿发生透水事故后，其中三名矿工封在井下25d仍能活命的奇迹，就体现了一种很强的能力：透水时逆水跑、站高处、找通风；停下后保体力、保照明、保信心。这些能力，一旦缺少其中任何一点就没命了。所以，澳大利亚专门研究“职业安全与健康”的专家指出：“员工教育的目的是增长员工的意识和理解能力，而不仅仅是增长知识和技能”。[3]通过提高能力来实现安全健康的目标，“在美国，安全培训的目标是防止员工发生工伤事故和患职业病，并且强调真正的‘培训’和简单的‘教育’之间的差别”。[4]

可是，我国目前学术界则认同健康与安全培训的目的，是提高受训者的安全技能和安全生产知识，以期达到提高受训者的文化素质。[5]并且，有学者为这种目的寻觅到了论据，认为“频繁出现事故，并不是因为煤矿众多，而是因为煤矿工人安全文化素质低”。[6]为了提高技能和安全文化知识，所以主张“运用教育科学的原理和方法”进行安全生产培训。[7]试图用教育科学的方法提高劳动者技能，达到安全生产的目标，而不是为了维护职业安全与健康的目标。这就存在方向上的差别，安全生产或生产安全与职业安全，前者是企业生产资料的结合过程中获取利润的安全，后者是劳动者基本人权的维护，两者分别属于劳资双方各自的追求。

以职业安全与健康的名义实现生产安全的目标，来源于现行安全制度。有学者总结：“我国安全生产法旨在维护企业安全生产，防止公害及以促进经济发展为中心，着重于‘经济性’而非‘社会性’，这其中体现的立法精神与世界其他国家是有显著差异的”。[8]《矿山安全法》第1条规定：“为了保障矿山生产安全，防止矿山事故，保护矿山人身安全，促进采矿业的发展，制定本法”。多元的目的，其核心是通过生产安全促进矿业发展。在《矿山安全法》颁布10年后的《安全生产法》的立法目的更明确：“为了保障财产安全和人民群众生命安全，促进经济发展，制定本法”。这就是说，学术界关于安全培训的目的，只是对安全生产法的立法目的的注释而已，安全生产法的基本目的是为了生产安全，那么培训的目的也是为了提高安全生产技能和知识。既然这样，也不便于将“健康”的培训内容纳入目的之中，因为生产安全与人身健康在逻辑上无法连姻。

3 科学设置矿业安全与健康的培训制度

培训实施中存在众多问题，如企业消极应付和搞面子工程，矿工以体力吃饭而怠于参加培训，培训机构重考核形式而敷衍社会，政府机关则担当培训主体而忙于奔命，等等。这些已在培训实践中被许多学者总结出来的现实，均依靠相应的制度去约束、激励和惩处。所以说，在美国矿业安全与健康的“成功三角”中，重要的是培训与法制有机地构建，而不能孤立地依靠培训的实施。因此，有必要建立系列制度，以规范、固定和制约矿业安全与健康的培训。

3.1 矿主的严格责任制度

尽管矿业安全与健康的准公共物品由矿主与矿工共同提供，但这只是相对于提供准公共物品的力量组成而已。至于提供准公共物品的责任承担方式，则不能因为矿工的提供而影响矿主的整体责任，因为共同提供不是连带责任。否则，就会因为矿主利润最大化的经济人理性，而将场所安全与健康的责任全部推向矿工，就会尽可能减损短期内难以见效的培训。因此，必须法定企业成为提供职业场所安全与健康的责任主体。而且，必须施行严格责任原则，即矿主负有“特别注意义务”。在职业场所安全与健康的隐患方面，不论矿主是否存在疏忽和过失，都应承担彻底责任。在美国，雇主必须保证员工守法和安全操作，“雇员却没有如此去做，并最终受到了伤害，职业安全和健康署的法规还是要对雇主进行处罚。雇员造成的过失，不能成为雇主的辩词，也不能引用于工人身上”。[1]严格责任制度，能使矿主重视安全与健康的培训。因为严格责任的压力，迫使主体从源头上预防事故发生。当然，实施严格责任要考虑经济人的成本。管理学界对培训成本担忧，“职业培训本身存在一定的分类，成本支出存在差异，如何将成本投入与用人单位产出收益挂钩是问题的关键”。[9]其实，安全与健康培训的投入，作为一种成本计入产品价格，等于培训费用是人力资本的构成，就能使雇主的投入与产出平衡。尤其是，培训后满足了安全与健康的需要，为企业提高了获利水平和提升了竞争能力，企业在劳动力市场上有吸引力，还能够激发雇工本已关闭的那一部分主观积极性。从长远着想，投入成本的培训能为矿主带来更多收入。

3.2 矿业劳动市场的准入制度

依法规定，凡进入矿山劳动的都必须符合最低条件，其中主要是安全与健康的培训要求。其他许多行业可不设门槛，而矿业劳动合同关系则多了一道门槛，这也是矿业健康与安全培训独立的理由之一。这道门槛，既约束了矿主，也限制了劳动者。但对于矿工来说，既是义务的条件也是权利的标志。门槛的双重性形成于安全与健康培训的双重性，劳动者受到必要的健康安全培训，是义务的同时更是权利。设立门槛，不仅仅是为了保护矿工生命和健康，还在于通过缓解劳动力供过于求的压力与让劳动力资本升值的方式，来提高矿工的地位和增加矿工的收入。所以，在一些国家将矿业培训作为弱势群体的一种权利去维护。南非政府制定的《提高弱势群体在南非矿业领域社会经济地位的基本章程》强调：矿业领域里的重点是加强对弱势群体的培训，以此提高弱势群体在矿业经济中的地位和比重。在我国矿业领域设立保护矿工权益的进入门槛，要依靠用工登记制度和人事档案制度作为保障。比如说，职业病鉴定时，证明劳动关系的需要。这就必须将档案由传统的企业管理改为社会管理，由劳动部门认定的社会组织进行管理和服务，企业、个人与国家共同承担相关的服务费用。

3.3 市场化培训制度

培训的效率直接关系到培训制度的建立，要防止矿业培训出现学习的“专业户”、考核结果不符其实、培训机构走过场等现象，就必须让培训机构真正独立并成为市场主体。在市场化培训较为发达的美国，培训实行市场化运作，培训管理属于培训机构的市场经营。这样，让培训对象与培训机构双向选择而形成行业之间的竞争，依靠市场规则，迫使这些培训机构注重培训效率、培训对象、培训计划和培训师资水平等。这就还可以将政府的手腾出来和企业的信任度提上去。然而，“我国目前安全培训市场不发达，培训中介机构表面是法人，但实际上挂靠在各个部门。”[10]

3.4 行政监督制度

政府虽然不能成为培训当事人，但依靠政府对企业、个人和培训机构进行监管，保障矿业安全与健康培训在法制的轨道上运行。这里有一个关键问题，就是矿业安全与健康法的执法主体必须归位。《矿山安全法》规定劳动部门为主体；《安全生产法》没有明确主体，但实际由安全生产监督部门担当主体；《职业病防治法》由卫生行政部门作为执法主体，但在2005年，该主体将部分职能移交给安全生产监督部门。执法主体混乱，结果是管制缺位和越位现象而导致监管空白和重复的后果。根据矿业发达国家的经验、我国《劳动法》以及矿工劳动安全与健康的根本内容等，矿业安全与健康法及其培训制度，应当统一由劳动部门做为执法主体，安全生产监督部门仅作生产安全法的执法主体，不应当成为职业安全与健康的执法主体。否则，我国《劳动法》、《劳动合同法》制度就会被支解，矿业安全与健康的培训也不可能到位。

4 立法建议

矿业安全与健康培训，最终目标是维护弱势者阶层应有的权利。在“成功三角”中，科学立法和执法是首要的。科学立法，其前提是在以经济发展为中心的条件下，注意发展质量和安全

GDP；其方向是以提高劳动者维护安全与健康为目的的职业安全制度，而不是生产安全制度；其任务是构建整体的矿业安全与健康培训的法律体系，在《矿业管理法》中专章设置“矿业安全与健康”并做出原则性规定，专门制订《矿业安全与健康法》，然后根据《矿业安全与健康法》制定相应培训的法规和规章。总之，科学的矿业安全与健康立法，是现代矿业文明的标志。

[1] (美)韦登鲍姆，张兆安，译.全球市场中的企业与政府[M].上海:人民出版社，2002.

[2] (美)史普博，余 晖，等，译.管制与市场[M].上海：上海人民出版社，2003.

[3] (澳)杰夫·泰勒，等.樊运晓，译.职业安全与健康[M].北京：化学工业出版社，2008.

[4] 郑 欣，等.美国企业的安全培训[J].劳动保护，2008，(7).

[5] 董喜明.安全生产培训机构管理者素质初探[J].中国安全生产科学技术，2009，(2).

[6] 焦雪峰.当前搞好安全培训的思路[J].山西焦煤科技，2008，(4).

[7] 王庆运.安全生产培训体系的理论研究[J].中国安全生产科学技术，2009，(1).

[8] 林 立.英国职业安全卫生法对我国的启示[J].现代职业安全，2008，(10).

[9] 郑尚元.劳动合同法的制度与理念[M].北京：政法大学出版社，2008.

[10] 郝万奇，刘超捷.对我国煤矿安全培训的法学思考[J].煤矿安全，2009，(4).