我国能源法律体系现状分析

李 涛

(华北科技学院 文法系，河北 三河 065201)

能源问题是一国经济和社会可持续发展的“瓶颈”，是一国国家安全和社会持续稳定的前提，能源问题的解决已成为国家的一项根本性战略任务。因而，国家将能源问题的解决上升到法律，安排能源法及其制度形成长期和稳定的行为机制，使能源问题的解决制度化、法律化是历史的必然。随着我国经济的快速增长，能源问题的重要性在我国也日益突出。在我国建立节约型社会的呼唤中，如何完备我国能源法律体系，从而保障我国能源的安全可靠供应，以支持我国经济的长期增长，社会各界十分关注。

1 能源法律体系概述

能源法律体系，是指调整能源合理开发、加工转换、储运、供应、贸易、利用及其规制，保证能源安全、有效、持续供给的法律规范和法律制度组成的完整、统一、协调、有内在逻辑构成的系统。[1]能源法律体系是一国能源法及其制度健全和完善的标志，也是一国法律制度建设的重要组成部分。

能源法律体系不是能源法律规范和制度的堆砌，而是一个有机的组合。能源法律规范和制度的设置，意在保证能源安全、有效、持续供给，其覆盖面宽，贯穿能源开发利用的全过程。各种能源法律规范和制度无论出现的早晚，在哪一部法律中的规定都应该是一致的，而不是冲突的；而每一项能源法律规范和制度，都与整体有内在的联系。

能源法律体系由能源矿业法、能源公共事业法、能源利用法、能源替代法等构成。

能源矿业法是用以规范矿产能源开发利用活动和方式的。矿产能源构成了人类社会的主要能源结构，因此能源矿产法在能源法体系中具有重要的作用。它包括煤炭法、石油法、核能法。

能源公共事业法是用以规范能源公共事业活动和方式的。能源公共事业都属于自然垄断性强、经济发展和人民生活所必需，以及具有公共性能的能源产业。能源公共事业法包括电力法、天然气供应法、热力供应法等。

能源利用法是用以规范能源利用活动和方式的。能源利用法的功能在于使全社会用能合理化，提高能源效率，进而在能源开发强度不大的基础上，满足社会经济和人民生活需要，最终达到能源的持续供给。能源利用法的名称，因各国法律文化不一而趋于多样化，如节约能源法、能源使用合理化法、能源管理法等。

能源替代法是用以规范替代能源开发利用活动和方式的。能源替代是谋求能源多样化，主要是指替代石油、煤炭等常规化石燃料的能源。能源替代法包括太阳能法、生物质能法、风能法、地热能法、海洋能法等，或统称为可再生能源法。

2 我国能源法律体系的现状及其不足

我国自20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，能源立法明显加快，能源开发和利用逐步走上了依法管理的轨道。

自1951年我国颁布了《中华人民共和国矿业暂行条例》以后，《矿产资源法》、《矿产资源法实施细则》、《矿产资源监督管理暂行办法》、《石油及天然气勘查、开采登记管理暂行办法》、《煤炭法》(1996年)、《煤炭生产许可证管理办法》、《乡镇煤矿管理条例》等相继出台，形成了我国矿产资源法的法律体系。我国矿产资源保护法律当中规定的基本法律制度，可以概括为：矿产资源权属制度、矿产资源规划制度、矿产资源勘查登记制度、采矿许可证制度。

我国于1995年制定了《电力法》，其中规定的主要法律制度有电力供给制度和电业设施和工程安全制度。

1997年11月1日，第八届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《中华人民共和国节约能源法》，该法于1998年1月1日开始施行，共包括六章五十条内容，并以节能计划制度、重点管制制度、用能产品标识制度、节能标准和节能产品认证制度、节能技术开发、产品生产鼓励制度为其重要法律制度。

以《煤炭法》、《电力法》和《节约能源法》为代表的三部能源专门法，是我国能源立法的重大进展。这些立法，在一定程度上适应了能源投资体制的市场性变革和能源企业经营模式转变的需要。

进入21世纪以来，我国高度重视能源的可持续发展问题。为了推进可再生能源的开发利用，克服可再生能源开发利用过程中面临的法律和政策障碍，2003年十届全国人大常委会把制定《中华人民共和国可再生能源法》列入2003年的立法计划中。在国务院相关部门的通力配合下，全国人大环境与资源保护委员会于2004年12月完成草案的起草工作。2005年2月28日，经第十届全国人大常委会第十三和十四次会议审议，该法得以通过，并于2006年1月1日开始实施。其中规定的主要法律制度，有总量目标制度、强制上网制度、分类电价制度、费用分摊制度以及专项资金制度。《可再生能源法》的立法原则和主要内容，不仅体现了能源可持续发展的理念，还对政府和市场主体共同参与能源结构的调整给予了立法支持。在开发利用可再生能源的机制和体制创新等方面，也取得了重大突破。

以上这些法律连同与其配套的能源法规及规章的出台，构成了我国能源法律体系框架的雏形。其制定和实施，不仅是我国能源事业逐步走向法制化的标志，而且在很大程度上支持了能源事业的发展。

但是，随着时代的发展和能源问题的不断尖锐化，现有能源法律体系存在的问题越来越明显，主要表现在以下几个方面。

(1)能源法律体系结构还不完整

首先，起龙头作用的能源基本法缺失。因此，我们不能从现行法律规定当中，直接找到关于能源法基本制度的法律规定，只能通过概括、提炼和总结得出，各项主要制度之间缺乏必要的联系，单打独斗，形同散沙。国外的经验表明，如果仅仅采用单行法律的模式，去规范和协调全社会的开发、利用能源的行为，不仅效力太低，而且立法及其实施的效益也非常有限。[2]

其次，子体系不完整。石油、天然气、核能等领域的能源矿业法，至今仍然缺位；缺少天然气供应法、热力供应法等能源公共事业法。现有能源立法主要调整的是能源的开发、利用等行为，而对能源产品的销售和服务缺少规范。

(2)立法理念和立法技术较为落后

我国现行的许多能源立法，虽然是在国家提出市场经济体制的目标模式之后制定的，但其立法理念，并没有准确地把握市场经济体制下国家及政府、经营者、消费者等相关主体之间应有的关系；在能源、资源、环境、经济和人等相关要素之间关系的把握上，没有很好的现代理念。不管是《电力法》中的电业权制度、电力供给制度等，还是《矿产资源法》中的矿产资源勘查登记制度以及采矿许可证制度，都是为了突出资源属性和经济属性而创立的制度，而抛弃了能源的公共物品属性。[3]再如现行的《节约能源法》，仍是从能源角度谈节约问题，而非从环境角度谈节约能源的重要价值，因而只是从某些侧面起到了保护环境的作用。

(3)现有单行法可操作性差

首先，规定过于原则，确定性和充分性差，对违法者的责任追究制度薄弱。以《节约能源法》为例，整个法律共六章、五十条。其中，有章节专门规定国家和相关政府机构在节能方面、应当履行的宏观调控职责、行政监管职责以及相应的制度手段，但是，对于拥有较大自由裁量度的政府机构在节能方面的宏观调控与行政监管职责，并未规定相应的政治性监督与问责机制，也未规定相应的行政和司法救济机制。另外，只规定了用能单位在节能方面的法律义务，而对于依法追究违反义务者法律责任的情形却规定的很少。

其次，法律制度与政策体系自身设计过程中的系统性、协调性差，配套措施、法规和标准不完善或者缺位。仍以《节约能源法》为例，与之对应的机构设置、资金保障、强制手段、财税激励措施、节能协议、技术和中介服务等必要的支撑条件薄弱甚至缺位，节能政策缺乏完整性和系统性，没有建立起市场调节、政府监管和社会参与相结合的节能新机制。[4]

3 完善我国能源法律体系的建议

(1)能源基本法《能源法》亟待出台

能源法是一部规范能源经济关系和社会关系的基础性法律，是能源法领域内的宪法性法律。为了明确我国能源发展的总体战略，协调各单行能源立法，确立能源中长期规划的法律地位，建立能源综合利用和能源效率的法律规范，明确能源的市场准入、价格、储备、投资等基本法律制度，建立保障能源安全和能源应急体系的法律措施，规范能源的国际合作与交流，因此，我国现阶段急需要出台一部能够统领各个能源单行法的能源基本法——《能源法》。

能源基本法要统领、约束、指导、协调各个单行能源法律、法规，范围应涵盖能源法律的一切基本方面，应该是涉及我国能源资源勘探、研究开发、生产运输、贸易消费、利用节约、对外合作、能源战略及安全等方面的一部综合性法律。因此，《能源法》应试图从构建合理的能源市场主体制度、以市场化定价为主的能源价格体系、能源技术市场及节能服务市场加以努力，[5]从而完善我国能源法律体系。

2006年1月，国务院有关部门正式成立了能源法起草领导小组。2007年3月，形成了能源法的工作初稿，并在一定范围征求意见。2008年10月，业界千呼万唤、期待已久的《能源法》已经“定胎成形”，并提交国务院常务委员会审议。但直至2009年11月，《能源法》还未出台。

(2)改变立法理念，提高立法技术

改变立法理念，就是要在坚持市场经济、平衡协调、以人为本的理念的基础之上，正确把握国家、政府、市场、经营者、消费者等相关主体之间的关系定位，科学统筹能源、环境和经济以及人与自然诸要素间的关系，紧紧围绕提高人民的生活质量、人类的可持续发展设计能源制度。

纵观过去能源方面的立法，有的源于政府完全主导立法，将产业法变成行业法，将调控和规制法变成管理法，缺乏对于相关主体之间关系的正确定位；有的在立法过程中，起草组的专家成为政府或某一利益集团的代言人，使得立法成为保护个别、特殊利益的工具。因此，提高立法技术，从立法工作的角度要依靠专家立法。这不仅需要有法学专家的参与，还要有能源方面的专家参与。

(3)制定和修改能源单行法律及配套措施

完善能源法律体系，不仅要制定《能源法》，还应当及时启动和进一步加快单行法律的制定和修改工作，以加强现有单行法的可操作性。根据我国当前和今后一段时期能源开发利用的需要，有必要制定《石油法》、《核能法》、《天然气法》等法律。同时，加快修订《电力法》、《煤炭法》、《矿产资源法》、《水法》、《节约能源法》，尤其是要强化其中的法律责任，加大处罚力度。另外，对于《可再生能源法》，可以通过制定配套实施的法规、规章，来解决实施中的具体政策问题。除此之外，还应该健全相关标准体系，完善监管制度，明确监管主体及其监管职能。只有这样，才能保证相关法律制度的正常实施，从而真正发挥其应有的作用。

能源是国家安全的命脉和国民经济发展的重要基础。因此，保障能源的安全供应是我国经济有效增长的保证。其根本途径，就是完善我国能源法律体系，从而使我国能源法律制度得以有效实施。

[1] 杨紫烜．经济法(第三版)[M]．北京：北大、高等教育出版社，2008.

[2] 肖国兴．我国《能源法》起草中应考虑的几个问题[J]．法学，2007，(2).

[3] 宁 琛．我国能源法基本制度体系研究[D]．[学位论文]．北京：中国政法大学，2007.

[4] 王明远．我国能源法实施中的问题及解决方案[J]．法学，2007，(2).

[5] 王中义，罗 松．从《能源法》草案看我国的能源市场体系框架[J]．重庆科技学院学报(社会科学版)，2009，(2).