三门峡市发展民营水保的成效与思考

李清君

(三门峡市水利局,河南三门峡 472000)

三门峡市位于豫西丘陵山区,地处黄土高原边缘地带,是黄河流域水土流失严重的区域之一。全市土地总面积 10 496 km2,其中水土流失面积 5 474.5 km2,共有耕地 16.3万 hm2,荒山、荒坡、荒沟、荒滩面积达 18.4万 hm2。 1996年以来,三门峡市采取放宽政策、奖励引导等多种措施,吸引社会资金投资水保,走出了一条全民治理“四荒”的民营水保成功之路。截至目前,全市民营水保投入资金超过 4亿元,实现转制荒山、荒坡面积 16.9万 hm2;参与开发治理的有 21 039户,其中开发治理面积在 20hm2以上的大户有 896户,累计完成治理面积 13.7万hm2,初步形成了集休闲旅游景区、综合经营养殖场、农家饭店等于一体的多种经营模式;先后引进和推广了杜仲、银杏、黑核桃等多个名优新品种,取得了良好的经济效益、生态效益和社会效益。

1 民营水保取得的成效

(1)经济效益显著。据统计,在我市已初步治理的 13.7万hm2荒地中,包括栽植的经济林 3.9万 hm2、乔木林 8.2万 hm2。进入盛果期后,按经济林 7 500元/(hm2◦a)、乔木林1 500元/(hm2◦a)收益计算,每年可为我市创造经济效益 4亿多元,加上旅游、餐饮等第三产业收入,每年的总效益将超过 5亿元。以湖滨区高庙乡侯村民营水保大户辛爱国为例,2003年,他投资 30余万元打坝造地,治理荒沟 20hm2,栽植速生杨 2.2万株,如今他承包的荒沟价值已超过160多万元。

(2)优化农业结构。受历史、交通和信息等因素的制约,长期以来,三门峡市农业种植结构单一,开展荒地资源经营权转制后农业种植业结构得到了快速调整。义马东区办事处石佛村农民孙忠贵致富后承包了本村的荒山、荒沟 120 hm2,并先后投入资金 850万元,完成坡改梯 50 hm2,配套栽植速生杨 45 hm2、柿子和大樱桃等 23 hm2,养殖肉牛 100头,同时依托荒山资源,建成了红星压缩板厂,年生产压缩板材 26.28万m2。据不完全统计,全市已建成依托荒山、荒坡资源成立的生态旅游开发有限公司、综合经营养殖场、休闲娱乐场、农家饭店等 100多家,带动了旅游、垂钓、餐饮、苗木生产、林业生产及加工等相关产业的发展,优化了全市农业产业结构。

(3)增加农民收入。通过购买或承包的形式,全市已有 2万多户农户参与了荒山、荒坡治理。同时,民营大户在荒山开发过程中还雇用了大量农村剩余劳动力,荒山、荒坡开发已成为我市农民增收的新领域。渑池县果园乡太平庄民营水保大户张志军,2006年初与本村签订了 53 hm2荒山 30年的租赁合同,通过村委向租赁荒山涉及到的42户 267名农民补偿 25元/(人◦a),雇用了本村 22名农民,经过两年的努力共建成桑园40hm2、鸡舍 200 m2,逐步将荒山变成了绿洲。 2008年,张志军养蚕、养土鸡的总收入已达到 18万元,成为了带领全村致富的先进典型。在他的带动下,太平庄及周边 300余户群众开始种桑养蚕和养殖土鸡,张志军免费给农户提供桑苗,并以每公顷不低于 15 000元的价格回收桑叶,解决了农户的后顾之忧,仅此一项参与农户人均可增收3 500元/a。

(4)改善生态环境。三门峡市严重的水土流失状况不仅加剧了部分村民的贫困程度,而且使得生态环境日益恶化。近年来,我市通过鼓励、引导社会力量建设和谐生态,遏制了水土流失的发生和蔓延,形成了千家万户治理千沟万壑的良好态势。持续的荒山、荒沟治理,使全市植被覆盖率得到明显提高,从而使水土流失得到有效防治、生态环境得到显著改善。以灵宝民营水保典型罗眼科为例,他开发的3 000 hm2杜仲基地,经过十几年的发展已由原来的荒山坡变成了现在的绿树林,绝迹多年的野生鹿出现了,野猪、獾等也多了起来,园区内空气中的负氧离子含量达到 2万个/cm3,比三门峡市区高出 10倍以上,在发展杜仲种植的同时,还初步形成了休闲娱乐的天然氧吧。统计结果表明:全市通过民营大户治理增加的林草面积超过 13.3万 hm2,每年减少土壤流失 400万t以上、多蓄积雨水 3 000万m3,民营水保已成为生态建设的一支重要力量。

2 关于民营水保存在问题的思考

在国家投入较少的情况下,我市积极探索荒山、荒坡治理的组织形式和治理模式,不断创新建管机制,依靠行政推动、政策调动、典型带动、宣传发动等引导了一批大户投资水土保持和生态建设,并取得了初步成效。由于自然条件差异较大和政策法规的不配套,民营水保在推进过程中还是出现了一些这样那样的问题。

(1)小户管理粗放,大户热情降低。对民营水保实施情况进行调查发现:不少小型民营户由于承包、租赁面积较少,没有对分配的荒山、荒坡进行管理开发,而是放任自流;加上近年来农村外出务工人员增加、劳动力工资上涨和新的致富门路增多的现实状况,使原来轰轰烈烈、千家万户争相承包治理千沟万壑的局面已经很少见到,只有在立地条件较好、距城市较近的区域内还有新的开发户出现。

(2)政府及业务部门的服务意识有所降温。随着经济的飞速发展,各级政府及业务部门都把精力放到优化经济环境、为企业提供服务上了,民营水保户在生态环境治理中出现的许多问题得不到及时解决,各类形式的宣传少了,年度检查、经验交流会、表彰会少了,好的经验、技术、方法也没有得到及时推广。

(3)缺乏专项扶持经费。国家没有设立扶持民营水保大户的专项经费,例如本该由国家或集体支付的水、电、路等基础设施的投入费用,现在还是由开发户来承担,影响了开发户治理的积极性。

(4)资金短缺现象严重。由于生态建设投入大、周期长、见效慢,开发户在投资过程中一旦出现资金短缺,特别是对于摊子较大的开发户,往往会形成欲弃不能、欲干无力的局面。部分开发户由于没有后续资金,开发治理的成果得不到有效管理,导致出现返荒现象。

(5)低层次开发,低水平治理,粗放式经营。(6)圈占资源,占而不治等。

3 发展民营水保的建议

(1)进一步解放思想,完善配套政策。我市民营水保之所以能够持续健康有序发展,关键的一条就是政府和管理部门坚持思想解放、政策优惠的方针不动摇。1998—1999年,在民营水保启动阶段,面对光秃秃的荒山、荒坡,有些地方在限期开发的前提下实行了零转让;对于个别立地条件差的荒地,在工程措施的投入上鼓励由集体无条件承担;还有个别荒地实施了由集体初步治理后再进行零转让。市政府在 3年内两次出台文件为荒山、荒坡资源开发制定多条优惠政策,转让期限可以达到 70年,明确了谁承包、谁治理、谁受益,同时在转让过程中还减免了相关费税。市财政每年还拿出 30万 ～50万元,对治理效果显著的地区或开发户以市委、市政府的名义进行表彰、奖励。针对目前出现的新情况,在坚持过去成功经验的基础上,还需要政府出台更多优惠政策,如规定民营水保大户可优先享受退耕还林还草政策;民营水保大户开发治理后的耕地用于发展粮食生产的,纳入农民种粮补贴范围;对符合条件的民营水保大户,帮助注册成立有关法人公司。同时,还应在资金扶持和水、电、路等配套设施建设上给予更多帮助。

(2)领导重视,注重效益。全市已连续 10年召开“四荒”开发典型表彰大会,前后表彰奖励民营水保大户 140位,其中有20位还曾在市政府召开的有关会议上作为先进典型发言,并受到市委、市政府领导的表扬鼓励。

为实现民营水保大户的良性发展,根本的是要在国家得到生态效益的同时,让经营者得到经济效益。渑池县民营水保典型张志文在 2002年承包了南村乡 73.3 hm2荒山,他先后投资40多万元,栽植石榴 5 000余株、柿子 2 000余株、柏树 5万株、刺槐 2万株,2008年收入近 20万元。预计 3年后,他当初承包的荒山可形成年产值超过 100万元的林果基地,可观的效益使得张志文对荒山资源开发充满了信心。

(3)扶持大户搞开发,发展规模经营。在引导民营水保发展上,要充分发挥政府的助推作用,力争达到“四两拨千斤”的效果。陕县民营水保大户赵跃文曾为提升果树种植品种缺乏灌溉资金而犯愁,县水利局获悉情况后,积极帮助其争取了 90万元节水灌溉资金。在政府的帮助下,赵跃文前后投资 1 300多万元,累计承包荒山 200 hm2,修建梯田 106.7 hm2、水平带十几万米,栽植果树 15.5万株,还配套建设小型水库 1座、提灌站1处,铺设灌溉管道 27.8万 m,将昔日的荒山建成了三门峡市水土保持科技示范园。2008年,赵跃文的园区收入达到 300多万元,慕名来参观学习的人络绎不绝,成了带领全市果品生产向高技术含量、高附加值、高效益方向发展的领头人。

引导民营水保大户发展适度规模经营。据调查统计:我市经营面积 20 hm2以上的民营水保大户 85%以上治理效果较好,特别是承包规模在 70hm2左右的大户,由于投入精力多、产品集中度高,经济效益普遍较一家一户分散管理明显。但是与此同时,开发规模过大、后期投入跟不上,很容易造成资金链的断裂。因此,鼓励民营水保也要量力而行,适度发展规模经营,一般的情况是公司经营者以 35～70 hm2为宜,个体经营者开发20～35hm2较为理想。

(4)建立完善的流转市场,加快资源流转步伐。我市 18.4万hm2的荒山和荒沟经过长期治理已成为一笔巨大的社会财富,但由于流转渠道还不通畅,个别开发户看不到财富的增值保值效果,容易产生动摇;一些开发户由于长期不能将开发成果变现,出现了资金链的断裂,制约了开发的良性发展。要积极创造条件让民营水保大户的资源保值增值,增强开发信心,鼓励有条件的地方发展专业大户、家庭农场,积极盘活资源。

目前,我市民营水保的经营方式依然粗放,还存在资金短缺、效益不高等问题。要实现民营水保的更大突破,就应该切实保障民营水保大户的权益,尊重开发者意愿,着力解决开发者最关心、最直接、最现实的利益问题,只有这样才能促进民营水保工作迈上新的台阶。