移民安置工程水土保持治理项目推行代建制的必要性分析

杨光檄

(贵州省水土保持监测站,贵州贵阳 550002)

1 我国移民安置工程水土保持治理现状

移民安置工程,尤其是大型水利水电建设项目移民安置工程,会涉及数量较多的集镇、村寨、交通道路以及其他专项设施迁改建等项目,具有点多、面宽、分散、工期长、投资大、地表扰动面积大、土石方挖填量大等特点,且涉及大量移民,问题复杂,矛盾突出,工作难度大。因此,开发建设项目移民安置工程基本上都是“切块”交由地方政府组织实施,通常以县为单位,成立移民安置工程指挥部,由分管副县长任指挥长、县移民局具体组织实施,相应地,水土流失防治责任从项目业主转移给了地方政府。但实际上,由于地方政府重视不够、认识不足、治理技术欠缺等原因,有的地方甚至挤占水土保持治理资金,导致移民安置区水土流失防治责任普遍未得到落实,水土流失问题仍然严重。

2 代建制的概念

国务院出台的《关于投资体制改革的决定》中明确指出,“加强政府投资项目管理,改进建设实施方式……对非经营性政府投资项目加快推行代建制”。所谓代建制,即选择专业化的项目管理单位(代建单位)负责项目的投资管理和建设实施的组织工作,严格控制项目投资、质量和工期,建成后移交给使用单位的制度。“代建”是指投资人将建设项目委托给专业化工程项目管理单位代为建设直至交付使用(即建设项目总承包);“制”是制度,规定在政府(或国有企业)投资的公益性建设项目中采用这种项目管理模式。它是结合国情的一项政府管理创新,是对政府投资工程建设组织实施方式进行的体制创新,是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策,是保证工程质量、提高投资效益的重要措施。

3 移民安置工程水土保持治理项目实行代建制的成功案例

3.1 项目基本情况

龙滩水电站工程是国家实施西部大开发战略和西电东送的重要标志性工程,总投资 243亿元,总装机容量630万 k W,年发电量 187亿 k W◦h。电站具有较好的调节性能,发电、防洪、航运等综合效益显著。龙滩水电站创造了 3个世界之最——世界最高的碾压混凝土大坝、最大的地下厂房和最大提升高度的升船机。

电站位于红水河上游,距天峨县县城 15 km,2001年 7月 1日主体工程正式开工,2009年 12月 7台机组全部投产。电站建成后水库正常蓄水位 375 m,总库容 162亿 m3。淹没影响涉及贵州省罗甸、望谟、册亨、贞丰、镇宁等 5个县的 30个乡(镇)、173个行政村和 581个村民小组,淹没影响人口 3.77万人。工程建设淹没土地总面积 176.94 km2,房屋 116万 m2,四级公路 150.50 km。

移民安置工程从 2002年起陆续开工建设,到 2008年,基本完成了移民集镇和移民新村、交通复(改)建工程等主体部分建设。在建设过程中虽采取了一定的水土保持措施,但依然普遍存在随意弃土弃渣、拦挡措施不到位、截排水设施不完善、植物措施严重不足等问题,水土流失十分严重。移民安置区生态环境差,群众生产生活水平低,社会矛盾突出。主要存在以下几个方面的问题:一是移民集镇和移民新村场平工程未完全结束,场地十分凌乱,建筑材料随意堆放,建筑废料及生活垃圾随意倾倒,截排水系统不完善,绿化美化措施少,水土流失严重,生态环境差;二是交通复(改)建工程随意倾倒弃土弃渣,占压扰动地表面积大,影响范围广,堆渣边坡过陡造成渣体不稳,受水力侵蚀与重力侵蚀的交错影响,水土流失严重;三是复建公路弃渣压埋、淤积罗甸县城供水渠道,导致罗甸县城多次停水,严重影响了县城居民生产生活,社会影响大。

3.2 实行代建制情况

根据《中华人民共和国水土保持法》第二十七条的规定:“企业事业单位在建设和生产过程中必须采取水土保持措施,对造成的水土流失负责治理。本单位无力治理的,由水行政主管部门治理,治理费用由造成水土流失的企业事业单位承担。”2008年 8月,龙滩水电开发有限公司向贵州省水利厅提出申请,拟将贵州库区的水土流失治理工作交由水行政主管部门代为治理。经协商,贵州省水土保持监测站作为代建单位承担治理工作任务,双方签订了代建合同,明确了代建经费。代建经费为批复的水土保持方案报告书中的项目管理费、勘测设计费、水土保持监理费、工程措施费、植物措施费、临时措施费等,共 2 805.37万元。除项目管理费直接交由代建单位使用外,水土保持监理费、勘测设计费等经代建单位审核同意、出具支付手续后,由承担单位直接与龙滩水电开发有限公司结算。

合同签订后,代建单位迅速开展工作,抽调技术管理人员,成立项目管理部,之后择优选定了具有相应资质的实施方案设计单位及水土保持监理单位,公开招标选定了水土保持治理施工单位。2008年10月,以批复的水土保持方案报告书为基础,实施方案设计工作全面展开,并于 2009年 1月 14日通过了贵州省水利厅及龙滩水电开发有限公司的联合审查,并获批复。2009年 2月 16日,施工招标工作结束。 2009年 2月底,各参建单位进场,治理工作全面启动。

3.3 实施效果

截至 2010年 6月,治理工作全面结束,工程措施运行良好,植物措施初步发挥作用,综合治理效果显著。水土保持措施质量符合设计要求,进度满足合同规定,治理投资完全控制在计划之内。尤其是在项目实施过程中项目区遭遇了百年一遇特大干旱,在大量植物措施因灾死亡的情况下,通过科学管理、合理安排,及时补栽补种,恢复了治理效果,但工程投资仍然没有突破概算,实属难得。移民集镇和移民新村面貌大为改观,拦挡措施和截排水系统逐步完善,绿化率提高,水土流失得到有效控制,生态环境明显改善。交通复(改)建工程主要弃渣场得到了治理,在道路沿线栽种了行道树,绿化美化效果明显。在罗甸县城供水渠道上增加了保护盖板,避免了弃渣影响,保证了县城人民群众生产生活用水,为减少社会矛盾、促进社会和谐发挥了积极作用。

4 推行代建制的必要性分析

长期以来,在由我国政府(或国有企业)投资项目的建设实施中经常出现“超投资、超规模、超标准”的“三超”现象。究其原因,表面上看是由于部分项目建设单位专业管理经验不足,深层次原因在于缺乏投资约束机制。代建制明确了投资主管部门、代建单位和使用单位三方的合同关系,各方的责任、权利、义务得到明确界定,解决了投资主体长期缺位问题,从而建立起了有效的项目投资约束机制,实现了管理队伍的专业化、建设过程的规范化,从源头上有效地遏制了建设领域腐败现象的发生。代建制的实行,既克服了由业主临时组建一个班子进行管理模式的不足(缺乏专业化管理队伍所具有的技术、专业知识以及项目管理经验),降低了项目管理成本,又可以较好地实现质量、工期、投资三大控制目标。

龙滩水电站库区移民安置工程水土保持治理实行代建制,通过明确代建单位的责任、权利和义务,充分发挥代建单位的专业技术优势以及项目管理经验,既保证了工程治理效果,又减轻了投资单位的工作量,很好地控制了工程投资,保证了工程质量,取得了令人满意、多方共赢的效果,充分说明了水土保持治理项目推行代建制的可行性和必要性。