开发建设项目水土保持工作存在的问题与对策

葛云宝

(金华市水土保持办公室,浙江金华 321017)

金华市地处浙江省中部,属浙中丘陵盆地区,现辖 2区 4市3县,土地总面积 10 926 km2。受地形、土壤、气候及人为活动等因素的影响,水土流失严重。据监测,2004年全市有水土流失面积 1 784.18km2,占土地总面积的 16.33%,高于全省平均水平。水土流失以水力侵蚀为主,部分区域存在滑坡、崩塌等重力侵蚀。近年来,随着交通、水利、房地产等开发建设项目大规模实施,我市的水土流失治理工作任务更加艰巨。

1 金华市水土保持工作概况

水土保持法的颁布实施,为金华市的水土保持工作提供了法律依据。现金华市设有市水土保持办公室,所辖县(市、区)也相继成立了水土保持监督管理站(办),负责区域水土保持工作。目前,全市共设立水土保持机构 10个,其中市级 1个、县级9个,从事水土保持工作人员共 52人。机构成立后,在上级部门的支持下,我市积极开展水土保持规范及制度建设、水土保持监督执法体系建设、水土保持方案审批、水土保持监督检查、水土保持规费征收及水土流失治理等工作。以建设项目为抓手,重点开展建设项目水土保持监督管理工作,使水土保持工作逐渐走上制度化、规范化发展道路。特别是在 1999年省、市、县三级人大联合对水土保持执法情况进行了检查,有力地推动了全市开发建设项目水土保持工作的开展。

随着社会经济的快速发展,我市交通、水利、能源等基础设施和各类开发建设项目大量上马,在保障社会经济持续发展的同时,开发建设活动带来的水土流失问题也非常突出,水土保持工作有待进一步加强。据不完全统计,2001—2009年,全市市级及以上批复水土保持方案的开发建设项目产生的弃渣量就达 1 700万 m3。在项目建设过程中,土石方开挖、填筑等活动极易造成新的水土流失,植被也会不可避免地遭到破坏。特别是在山区、丘陵区修建的交通、水利等项目,由于项目区地形复杂,致使施工难度加大、弃渣量大,常给周边地区带来极大的生态安全隐患,甚至对群众的生命财产安全造成威胁。为此,我们建立了水土保持巡查制度,将定期检查与不定期巡查相结合,加强水土保持监督管理工作,以项目为抓手,从源头上做好建设项目水土流失防治,落实水土保持“三同时”制度,做到项目开发与生态保护并举。

2 存在问题

开发建设项目水土保持工作的目标是预防和治理人为水土流失,改善项目区生态环境,核心是落实水土保持“三同时”制度。水土保持法第十九条第三款规定:“建设项目中的水土保持设施,必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。建设工程竣工验收时,应当同时验收水土保持设施,并有水行政主管部门参加”。但从实践看,落实建设项目水土保持“三同时”制度存在诸多问题,与法律的要求尚有一段距离。

2.1 方案编报率高,但水保设施验收率低

自 2001年以来,全市共有已批复水土保持方案的建设项目639个,其中省级及以上项目 92个、市级项目 40个、县级项目507个。从行业来看,主要集中于交通、水利、电力等行业,这些行业项目的方案编报率接近 100%。但从检查情况来看,项目水土保持设施验收率极低。据统计,自 2001年以来,市级及以上建设项目 132个,已开工建设的 123个,其中完建项目 69个;在完建的项目中,水土保持设施已经水行政主管部门验收的仅11个,验收率为 15.9%,远远低于方案编报率。

2.2 设计变更程序执行不到位

依据《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》,经审批的项目,如性质、规模、建设地点等发生变化时,则项目单位或个人应及时修改水土保持方案,并按照本规定的程序报原批准单位审批。但从历年对建设项目的检查情况来看,在项目建设过程中,由于主体工程设计变更导致水土保持设施设计变更的情况较多,但相应的水土保持方案设计变更报原审批部门批准或备案的项目较少。

2.3 重永久设施、轻临时设施现象突出

从多年的水土保持监督管理实践来看,建设单位和施工单位往往注重永久性的水土保持设施建设,不重视临时性的水土保持设施建设。在检查中发现,若水土保持设施属永久性的,则一般落实得较好。如公路裸露面植被恢复、高路堑开挖面的拦挡防护墙等具有水土保持功能的设施落实较好,而诸如施工场地临时性排水沟、沉沙池等水土保持设施,一般落实较差。

2.4 资料整理不及时、不规范

重设施建设轻资料整理现象十分突出。检查中发现,大多数建设项目没有配备专业的水土保持监理,一般都是由主体工程监理一并进行水土保持工程监理,致使相关资料整理不及时、不规范,设施建成后不能为验收提供相应的影像、照片及书面记录等资料,这在临时性设施方面显得尤其突出。

3 原因分析

3.1 水土保持意识淡薄

金华地处江南,相对于我国西北部来说,这里山清水秀,多数人认为水土流失不严重,根本就不需要治理。从水土保持专业角度看,建设项目水土流失主要产生于施工期,项目竣工后,水土流失会大幅减少,所以水土流失防治主要在施工期。而有些建设单位和施工单位则认为,只要工程完建后没有水土流失就算达到目标了,在施工过程中存在一些水土流失没有关系。比如,诸(诸暨)永(永嘉)高速公路金华磐安段在建设过程中,起初建设单位对水土保持工作不是十分重视,自行变更弃渣场现象十分突出,且渣场防护措施不到位。对此,水行政主管部门多次提出整改意见,要求建设单位依法对项目弃渣场变更进行报批,并及时采取防护措施以确保渣场稳定。然而建设单位是不理不睬,直到一次暴雨导致一个渣场发生了滑坡,土石渣被冲入下游河道,不仅抬高了河床,而且对河道的正常行洪也产生了严重影响,还影响到下游水电站的正常发电,磐安县县委书记、县长亲自检查弃渣场,建设单位领导这才开始重视水土保持工作,主动落实了项目设计变更的报批手续,并对有安全隐患的弃渣场进行了防护。

3.2 水土保持法律法规体系不健全

监督执法的基本原则是依法行政,包括有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。但在水土保持法律体系中,违法必究环节在法律法规上缺少具有可操作性的规定,追究违法相对人责任的相关法律条文不明确。另外,法律中规定的处罚力度太小,根本不能对违法者起到威慑作用。

水土保持法第十九条第三款规定:建设项目水土保持设施实行“三同时”制度。工程竣工验收时,应同时验收水土保持设施,并有水行政主管部门参加。但在法律责任篇章中却没有规定“若违反此条文规定应当承担的相应法律责任”,致使在监督管理中即使发现建设项目水土保持设施没有落实“三同时”制度,管理部门也只能是督促建设单位自觉履行“三同时”制度,却没有很有效的、强制性的措施,使法律的权威性大打折扣。

另外,即便水土保持法实施条例对处罚额度有规定,但标准也偏低,最高仅 1万元。水土保持法及其实施条例均颁布于1991年,现在的经济形势和社会条件与当时相比已经发生了很大变化,最高行政处罚 1万元与违法者违法的成本或代价相比太轻,容易让违法者藐视法律法规,我行我素,起不到威慑作用。

3.3 行业管理制度不同

导致水土保持设施验收率低的原因,除法律法规约束力不够外,不同行业管理制度的不同也是诱因之一。水土保持方案审批和水土保持设施验收作为行政许可项目,按规定是先申请后许可,若建设单位不自觉申请验收,监管部门就无从许可;行业管理制度不一样,如房地产、医院等建设项目一般没有综合的项目竣工验收环节,单项工程验收后就直接投入运营,这就造成了水土保持设施验收环节无法起到把关作用的事实。

4 对策与建议

4.1 加大宣传力度,提高全民法制意识

水土保持是我国的一项基本国策,但社会上对水土保持工作的理解并不深刻。要提高全民的水土保持法制意识,必须加大水土保持宣传力度。宣传时一要明确宣传对象,既要面向建设单位、施工单位,又要面向监理单位,尤以建设单位为主;二要注重宣传内容,强调防治水土流失的责任主体,告知建设单位落实水土保持工作的重点等;三要宣传方式多样化,可以通过分发法律法规小册子进行宣传,也可通过新闻媒体宣传报道,还可以邀请新闻媒体对拒不落实水土保持工作、水土流失严重的建设项目予以曝光等,以督促建设单位认真落实水土保持方案,防治水土流失。

4.2 健全、完善水土保持法律法规体系

依法行政要以法律为依据,只有完善的法律法规体系,行政执法人员才可能做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。水土保持法颁布实施已近 20年,随着社会经济的发展,当时的立法条件与当今社会已完全不同,法律中的部分规定已不再适应社会要求,需根据当今形势、水土保持工作的发展状况、趋势,修订出符合实际、更具可操作性的水土保持法律法规,为水土保持监督管理工作提供更好的法律保障。

中国幅员辽阔,区域自然条件、社会经济条件千差万别,这就需要各省(市、区)根据自身特点出台地方性法规,制定具有地方特色的政策,因地制宜地推动水土保持工作的开展。在确定行政处罚额度时,结合当地的经济社会发展水平合理确定,绝对不能太低,以免让违法者觉得违法成本低,从而无视法律。

4.3 加强监督管理,落实“三同时”制度

对开发建设项目水土保持工作的监督管理可分为事前、事中、事后管理。

事前管理是指在项目前期工作中把好水土保持方案审批关。按照分类管理原则,从源头上、在事前做好项目水土保持工作的前期工作。鉴于开发建设项目类型多样,应由地方政府出台开发建设项目水土保持管理工作规定,可根据建设项目的不同行业、规模,按水土保持方案报告书、报告表、登记表分类管理。将方案审批纳入项目审批前置条件,既能规范管理,提高工作效率,又能体现公平、公正,一视同仁。加强水土保持方案审批工作,重点把好方案科学性、可操作性及可行性关口,这样才能使方案真正为项目建设单位落实水土保持设施和监督管理部门行政执法提供依据。

事中管理是指在项目水土保持设施落实过程中的监督管理,这是“三同时”制度落实的关键环节。一是要建立水土保持巡查制度,督促建设单位落实“三同时”制度。规定对每个项目的检查次数每年不得少于两次;检查分常规检查和汛期检查,重点做好汛前开发建设项目水土保持检查;检查内容包括项目建设进度、“三同时”制度落实情况、建设程序等,重点对项目涉水区域、高开挖边坡及弃渣处置情况进行检查,针对存在问题,提出整改意见,确保汛期河道行洪安全和边坡稳定。二是加强业务指导,检查中及时告知建设单位应尽义务和注意事项。如及时告知建设单位方案设计变更程序及水土保持设施资料整理、归档要求等,以利于项目竣工后水土保持设施验收工作的顺利开展。三是加大执法力度。若项目存在严重水土流失现象,且建设单位未采取任何防治措施,则必须依法严肃查处,决不能手软。

事后管理是指项目竣工后的水土保持设施验收工作。设施验收是开发建设项目水土保持管理工作的最后一个环节,也是对前期水土保持工作的评估、认定环节。建议对水土保持设施验收实行分类管理,分为专项验收、竣工合并验收两类。专项验收是指交通、水利、电力等建设项目,由水行政主管部门进行水土保持设施专项验收;竣工合并验收是指专项验收外建设项目可在主体工程竣工验收时一并进行水土保持设施验收,由水行政主管部门签署意见。分类管理既可以规范验收工作,提高工作效率,又简化了验收程序、提高了建设单位申请验收的积极性,从而推动水土保持设施验收工作的开展。另外,加强部门间的合作与协调。水土保持工作涉及交通、电力、城建、水利、市政、环保等部门,水行政主管部门要加强与相关部门的合作与协调,相互支持,把好项目竣工验收关,共同推动水土保持工作走向规范化。

4.4 加强培训学习,提高行政执法能力

行政执法要适应新时期、新形势的需求,与时俱进。行政执法人员要练好“内功”,提高自身业务能力。一方面,加强学习,吸收新时期、新形势下水利行业的新知识、新业务,强化法学理论知识,指导执法实践。另一方面,在执法实践中不断巩固理论知识,以实践经验强化理论成果,并不断创新,更好地适应社会变化要求,提高执法能力和工作效率,从而推动开发建设项目水土保持工作再上新台阶。