《小型水库安全管理办法》解读

水利部大坝安全管理中心常务副主任 蔡跃波

在我国现有的8.7万多座水库中，小型水库近8.3万座，约占水库总数的96%。小型水库数量大、分布广，在经济社会发展中发挥了巨大作用。但小型水库绝大多数兴建于20世纪的一些特殊年代，总体上工程标准低、质量差，病险水库比例较高，安全问题突出。为进一步加强小型水库安全管理，水利部于2010年5月31日发布了《小型水库安全管理办法》（水安监 〔2010〕200号）（以下简称 《办法》），这是我国水库大坝安全管理工作中的一件大事，是进一步完善水库管理制度的重要举措。《办法》的发布与施行必将对提高小型水库安全管理水平产生重大的推动作用，对改善我国小型水库安全管理总体状况具有重要意义。以下就我们参与《办法》的研究和编制，并结合我国小型水库安全管理的实践，谈一些认识和体会。

一、编制依据

《办法》编制依据的主要法律法规是 《水法》（2002）、《防洪法》（1998）、《安全生产法》（2002）和《水库大坝安全管理条例》（1991）等。研究参考的法律法规或法规性文件还有 《突发事件应对法》（2007）、《国家突发公共事件应急预案》（2006）、《水利工程管理体制改革实施意见》（2002）等。

《办法》编制力求与现有相关制度衔接。研究和编制过程中参考的相关规章或规范性文件主要有《关于加强小型水库安全管理工作的意见》（2002）、《关于加强水库安全管理工作的通知》（2006）、《水库降等与报废管理办法 （试行）》（2003）、《水库大坝注册登记办法》（1995）、《水库大坝安全鉴定办法》（2003）等。

《办法》编制还要结合我国小型水库安全管理的实际情况，充分考虑小型水库安全管理的地区差异和不同做法。编制工作前期我们参与了水利部安全监督司组织的专题调研，结合编制中的重点与难点问题，对陕西、山西、浙江、湖南等省小型水库安全管理情况进行了调研。编制过程中还召开了多次专家咨询讨论会，并在全国范围内征求了相关部门和单位的意见。

二、研究重点

《办法》立足我国小型水库安全管理实际，考虑各地差异和存在的一些困难，着重解决小型水库安全管理中的关键问题。重点在明晰责任主体，落实安全责任；明确监管职责，加强监督检查；改善工程设施，完善管理条件；健全管理制度，注重检查维护；加强应急管理，落实处置预案；在小型水库安全管理规范化、法制化、现代化建设方向上提出合理可行、行之有效的具体要求。关键内容有：

一是强化和全面落实小型水库安全责任制。以地方人民政府（县市、乡镇）行政首长负责制为核心，明确各类责任人的具体责任。县级以上水行政主管部门承担监管职责，会同水库主管部门加强辖区内小型水库大坝安全的监督管理，督促水库管理单位和业主按照有关规定做好各项安全管理工作，确保小型水库工程的安全运行和综合效益的充分发挥。

二是明确小型水库保坝安全工程措施。在考虑坝型、坝高、位置等小型水库重要性以及特殊性基础上，明确小型水库安全管理硬件基本要求。明确挡水、泄水、放水三类建筑物的基本要求，重点保证小型水库工程的防洪与结构安全。同时，考虑防汛道路、通信手段、监测设施等工程管理设施要求，明确工程管理设施的参照标准。

三是建立健全小型水库安全管理制度。通过落实管养经费，保障日常运行管理工作正常开展。建立健全运行管理各项制度，包括调度运用、巡视检查、维修养护等。加强小型水库安全鉴定与除险加固工程管理，切实掌握小型水库安全状况。对功能基本缺失，风险大又没有条件加固的病险小型水库，按规定积极实施降等与报废处理。

四是强化小型水库安全监督检查。小型水库管理粗放，多为乡镇分散管理，相当一部分小型水库无管理机构，管理人员中技术人员极少。特别是小（2）型水库，一般由当地村民负责看护，甚至无人管理。研究界定小型水库直接责任主体（法人，水库管理单位，乡镇政府、主管部门），加强小型水库管理机构建设或管理人员配置，推行分片集中管理、代管制等新模式。落实小型水库安全监管检查工作，明确监督检查职责和制度。

五是注重安全管理非工程措施建设。加强小型水库在应急保坝管理方面的非工程措施建设，提高水库业主、安全监管、行业部门、社会公众等的灾害防范和风险意识，健全突发事件应急预案制度。对病险严重、功能萎缩，而除险加固技术上不可行、经济上不合理的小型水库，实行降等与报废处理，以缓解病险小型水库的风险。

六是提高小型水库管理队伍素质。针对小型水库管理人员中的技术人员缺乏、专业知识欠缺，特别是小（2）型水库主要由当地村民看护的情况，提出小型水库管理人员培训上岗要求，通过加大小型水库管理人员培训力度，提高小型水库管理队伍整体素质，逐步实行小型水库管理人员持证上岗制度。

三、内容要点

《办法》分为总则、管理责任、工程设施、管理措施、应急管理、监督检查、附则，共七章三十三条，约2500字。

第一章总则（共7条）：主要明确编制目的、适用对象、安全责任制、责任主体、监督管理、预防保护原则等。特别是明晰了小型水库安全管理的相关各责任主体，包括了新型体制下的水库业主，明确了农村集体经济组织所属小型水库的主管部门职责。

第二章管理责任（共5条）：主要明确小型水库安全管理的各相关责任主体职责，以及明确了水库租赁承包后的安全责任。其中分别明确了地方人民政府、水行政主管部门、水库主管部门（或业主）、水库管理单位或管护人员的安全管理职责。

第三章工程设施（共6条）：主要明确小型水库安全管理硬件上的基本要求，包括挡水、泄洪、放水三类建筑物安全，以及防汛道路和管理用房、通信手段等工程管理设施配套要求。特别是对调蓄能力差的小型水库泄洪设施，对重要小型水库放水设施紧急情况下降低水位等提出要求。

第四章管理措施（共7条）：主要明确管理机构或管护人员，健全小型水库安全管理各项制度，包括调度运用、巡视检查、维修养护、安全鉴定、除险加固、技术档案等要求。特别是对无管理单位的水库落实管护人员，管理人员技术培训等提出要求。

第五章应急管理（共4条）：主要明确小型水库突发事件应急预案制度，包括预案编制与管理、险情发现与报告、抢险队伍与物料、预案宣传与演练等要求。特别是明确水库管理单位或管护人员发现险情后的报告程序，通过宣传演练告知下游群众撤离信号、路线、方式等。

第六章监督检查（共3条）：主要明确小型水库安全监督检查机构与职责，明确水行政主管部门的监督检查方式与内容，加强检查信息管理和备案，以及加强工程保护区监督等。特别是通过监督检查掌握安全状况，对存在问题落实整改措施，对重大安全隐患实行挂牌督办。

第七章附则（共1条）：主要明确《办法》的施行日期，《办法》自公布之日起施行。

四、结 语

总体认为，《办法》七章三十三条，内容简明详实，责任清晰明确，措施得力到位。《办法》从管理责任、工程设施、管理措施、应急管理到监督检查，重点突出，分工明确，责任具体，措施可操作性强，监管力度大。《办法》填补了小型水库安全管理在规章层面上的不足，是加强小型水库规范化、现代化管理的指南性文件。

我们将在今后的工作中，利用水利部大坝安全管理中心在小型水库安全管理实践中形成的实情掌握全面、技术研究深入、人才队伍精干的优势，配合水利部做好《办法》的宣传贯彻工作。

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小型水库风险状况

与大中型水库相比，小型水库风险更加突出。

（1）工程同时存在多种病险，溃坝概率高。很多小型水库长期带病运行,不仅原有工程险情越来越严重，而且常常引发新的工程安全问题，造成多种病险同时存在，溃坝可能性增大。

（2）风险人口多。据统计，25%左右的小型水库下游就是村庄、城镇，随着时间推移，风险人口越来越多。

（3）对经济社会发展及环境、生态的影响巨大。很多小型水库下游存在城镇、交通、通信、厂矿企业等重要基础设施，溃坝将给当地经济社会发展及环境、生态造成不可估量的损失。

（4）公众风险意识单薄，应急机制不完善。绝大多数小型水库都没有也无法制定切实可行的应急预案。另一方面，由于宣传力度不够，信息不对称，下游群众对水库风险普遍认识不足，风险意识薄弱；加上防汛交通、通信设施不完善，出险后常常不能及时反应，组织群众撤离和进行抢险。