淮河安徽段采砂状况和管理机制探讨

2010-02-13高鑫

治淮 2010年1期

高鑫

一、淮河安徽段采砂基本情况

1.采砂船数量和开采量无序增长

据统计，1996年淮河安徽段采砂船只约800艘，年采砂量约500万吨；2001年增加到1000多艘，年采砂量约800万吨；2004年增加到1800艘，年采砂量超过1600万吨；到2008年4月淮河安徽段采砂船只达到2300艘，年开采量超过1800万吨。

2.采砂设备和营销模式不断升级

2000 年前，安徽省淮河采砂船大多为钢丝水泥薄壳船，一般为50～100吨级，装备2～3台15～18匹马力柴油机，采用泵吸式作业方式，至固定砂场出货。2000年后，采砂船升级为铁质，吨位增加到200～300吨级，动力增大到30～40马力，采砂能力大幅度提高。部分采砂者利用运砂船只的监管漏洞，专门组织中小型采砂船与大型运砂船实行联合作业，然后在砂场卸载或在隐蔽水域用过载吊机船向大型运输船过驳，形成产、供、销一条龙生产销售方式。

3.险工险段处掠夺式盗采频发

淮河安徽段主要为弯曲河型，大小弯道段共有80余处，总长223千米，占河段总长的52%。弯道的发展不断削弱滩地，久之成为险工险段。每遇汛期，凹层深槽附近淤泥覆盖层被冲刷后，砂层裸露，经过水流的分选作用，留下颗粒较粗、易于开采的优质砂，在高额利润的刺激下，采砂业主往往铤而走险，在险工险段处掠夺式开采，致使河道险象环生。

另外在非禁采区，非法采砂也屡禁不止，偷采、乱采现象严重。开采量的加大，拉砂车辆的增多，直接损坏着淮河堤防和防洪道路，导致堤顶严重受损，高程明显下降；河床高程的普遍下降，导致沿淮部分桥梁墩基裸露明显，影响到桥基稳定性；由于柴油价格上涨，沿淮采砂作业方式部分转为电力驱动，私自穿堤铺设线路问题萌发；河道内随意弃砂现象突出，间距过密，高度过高，尤其是河中心的弃砂堆占据行洪断面，形成严重阻水；局部地区采砂船只产生的废水、废油、废气对水质污染严重，影响到水资源的正常开发和利用。

二、淮河禁采工作情况

1.制定规章制度，加强采砂管理

淮河安澜直接影响沿淮经济发展和人民生命财产安全，安徽省委、省政府高度重视，将淮河防洪保安工作列为重中之重。安徽省政府决定从2006年4月1日起，淮河安徽段部分河道禁止采砂，这对维护淮河河势稳定，保障淮河防洪和交通航运安全起到了积极作用。2007年发布《安徽省人民政府关于淮河安徽段禁止采砂的紧急通知》（皖政明电〔2007〕9号），对淮河安徽段实行全面禁采。2009年要求各级政府及相关部门按照《安徽省人民政府关于淮河安徽段实行主汛期禁止采砂的通知》精神，坚决贯彻执行通知要求，确保安徽省淮河防洪、航运交通安全。

2.划定禁采区域

目前，淮河安徽段河道共设立禁止采砂区26个，总长度159.5千米。沿淮各市、县政府根据公布的《部分河道采砂禁采区划定表》，积极做好禁采的组织、协调和监督检查工作。河道管理单位在禁采区上下游确界立碑，设立永久性标志。同时，加大宣传力度，确保当地群众家喻户晓。按照省政府要求，各地水利、公安、交通、监察等行政主管部门和港航监督机构各负其责，加强配合，积极展开工作。

3.加大对非法采砂打击力度

近年来，各级水行政主管部门虽然在河道采砂管理中采取了一系列措施，取得了一定成效，但影响防洪安全、饮水安全、交通安全的隐患没有彻底根除。自2000年开始，安徽省淮河河道管理局就停止发放采砂许可证。另外各地政府采取多部门联动，对淮河采砂的单位和个人进行了地毯式摸底普查，对于无视法律法规的非法采砂户，坚决予以取缔。

三、淮河禁采长效机制探讨

1.完善机制，规范管理

实践证明，流域管理与区域管理相结合的执法模式是加强淮河采砂管理行之有效的办法，关键是建立一种长效机制，综合运用法律、经济、行政等手段并贯穿于采砂管理各个环节。建议组建淮河河道采砂管理机构，加强采砂管理机构、人员、经费、装备建设，在人力、物力、财力上提供保障，不断提高采砂管理的能力和水平，实现源头控制和末梢治理相结合，解决非法采砂的根源性问题，确保淮河安澜，维护淮河健康生命，共建人水和谐的美好家园。

2.加大力度，权责分明

淮河禁采事关河道管理和防洪安全，必须认真落实地方行政首长负责制。首先，河道管理直接关系到河道防洪安全，应遵循《防洪法》，贯彻地方行政首长负责制，采取综合措施，做好河道采砂的组织、协调和监督检查工作。其次，采砂管理是一项综合性工作，水行政主管部门虽然具有日常河道管理的行政处罚权，但手段单一，且缺少相应的行政强制措施，打击非法活动的力度不够，单靠水行政主管部门根本无法解决，必须有相关部门的配合，齐抓共管。第三，要把淮河采砂管理工作的全过程建立行政首长责任制，建立以地方行政首长为组长，水利、公安（水上、陆上）、交通、海事、工商、国土等部门主要负责人为成员的领导小组。具体明确各单位的工作职责，确保采砂管理能联合执法，工作到位。

3.实行河道采砂统一规划制度

采砂管理要避免一管就死、一放就乱的现象，应在合理规划、改革水行政审批制度上下工夫，深化行政审批改革。各级水行政主管部门应在流域管理机构和省水利厅的牵头下，组织具有相应资质的水利勘察设计单位，根据河道防洪规划、城市规划，已建水工程，河势、水文、地质、通航、环保等要求，坚持河道采砂与沿淮经济发展规划相协调，坚持河道采砂与河道疏浚相结合，在确保已建水工程防洪安全和河势稳定的前提下，编制河道采砂规划。各地水行政主管部门根据批准的河道采砂规划和当年水情、工情、汛情、砂石资源分布和补给的实际情况，汛后应及时编制河道采砂年度实施方案，报有管辖权的水行政主管机关批准后组织实施。

4.严格实行河道采砂许可制度

在河道管理范围内进行采砂活动的单位或个人，必须取得河道砂石开采权，办理采砂许可证并缴纳相关规费。各地应根据已批准的河道采砂规划，严格划定可采区和可采期。对可采区要全面实行采砂总量控制、采砂船只（机械）控制，对依法取得《河道采砂许可证》和《采矿许可证》的业主要全面执行定作业范围、定作业方式、定作业时间、定尾堆清理、定安全责任的“五定”制度。各级水行政主管部门与相关部门要加强合作，加大巡查和检查力度，加强对开采现场的监管，对不按“五定”要求采砂的，要依法予以处理，确保河道采砂依法、规范、有序进行。

5.积极开展淮河采砂综合整治和打击非法采砂专项整治

建议有关部门结合本地实际，强化领导，精心组织，制定切实可行的整治方案，同时完善采砂船的建造管理制度、采砂场的销售管理制度以及采砂户转产转业制度，以确保整治取得实质性成果。重点打击非法采砂造成的河道险情、毁坏防洪工程设施等违法行为，依法进行处理，并责成有关责任人采取补救措施，抓紧修复；对采砂者在河道、滩地及堤防堆放的弃渣，影响行洪安全的，按照“谁设障、谁清除”的原则，限期清除；对在《安徽省水功能区划》禁采范围内采砂的，要坚决取缔，确保饮水安全；对存在安全生产隐患的，要限期整改；对正在经营的沿淮砂场，按行政区划，由所在地人民政府及其相关部门统一进行清理整顿，做到科学规划、合理布局。对无许可证照擅自经营的砂场，要采取措施坚决予以取缔。