科学谋划 精心管理 盛世治淮成效显著

水利部副部长 矫 勇

党中央、国务院高度重视淮河治理工作，始终把治淮作为关系国家战略全局的一件大事来抓。新中国成立之初，毛泽东主席发出了“一定要把淮河修好”的伟大号召，淮河成为新中国第一条开展全面、系统治理的大江大河。1991年的江淮大水后，国务院做出了《关于进一步治理淮河和太湖的决定》，提出系统建设治淮19项骨干工程，并先后五次召开治淮会议，研究部署治淮工作。特别是2003年淮河发生大洪水后，国家决定把治淮作为全国水利基本建设的重点，加快淮河治理步伐，要求在2007年底前基本完成治淮19项骨干工程建设任务。按照中央的决策部署，水利部会同国务院有关部门，精心组织淮河水利委员会和沿淮四省，开展了大规模、高强度的水利工程建设，如期全面建成了治淮19项骨干工程，工程质量优良，效益十分显著，向党和人民交上了一份满意的答卷，治淮建设取得了历史性的巨大成就。

一、周密部署、精心管理，新一轮治淮为水利建设积累了丰富经验

治淮19项骨干工程涉及河南、安徽、江苏、山东四省，包括53个单项工程，历时近20年，建设周期长、协调难度大，是一项规模宏大而又复杂的系统工程。为保障治淮19项骨干工程建设任务的顺利完成，水利部周密安排、精心管理，国务院有关部门密切配合、通力协作，流域四省顾全大局、团结治淮，为治淮历史谱写了光辉的一页，为我国水利建设积累了宝贵经验。回顾2003年以来治淮实践，有以下几方面的显著特点：

（一）科学决策，形成合力，集中力量加快淮河治理

2003年汛期，淮河再一次发生了严重的流域性大洪水，给沿淮造成了重大灾害损失。据统计，河南、安徽、江苏三省共有3730万人受灾，倒塌房屋77万间，转移人口181万人，农作物洪涝受灾面积5770万亩，直接经济损失高达280亿元。针对淮河严重的洪涝灾情以及流域防洪减灾体系暴露出的薄弱环节，在认真分析全国水利形势和总结治淮历史经验的基础上，国家及时作出了要把治淮作为今后全国大江大河治理重点、加快治淮19项工程建设的重大决定。党中央、国务院的决定不仅充分体现了治理淮河的决心，更强有力地推进了治淮工程建设步伐。

按照中央关于治淮建设的总体要求，国务院有关部门、沿淮地方各级政府切实把加快治淮19项骨干工程建设作为本部门、本地区水利建设的重点任务。国家在水利建设规划、项目审批、投资安排上优先考虑治淮项目，累计安排投资459亿元，其中中央投资317亿元；各有关部门凡涉及水利建设的，都积极配合，全力保障治淮重点任务顺利完成；沿淮地方政府和人民群众以国家利益为重，小家服从大家，局部服从整体，积极配合移民搬迁工作，沿淮各地水利建设工作者更是全力以赴做好工作，为治淮大业奉献全部力量。新一轮治淮充分调动一切积极因素，形成了中央与地方、部门与部门之间紧密配合，社会各方高度支持的巨大合力，集中力量加快淮河治理，切实保障了治淮工程建设的顺利推进。

（二）精心安排，积极协调，工程建设整体有序推进

治淮19项骨干工程是一个体现了“蓄泄兼筹”治淮方针的系统工程，项目之间关联程度高，许多项目功能不同，通过有机结合，能发挥整体的防洪减灾效益。但由于项目之间功能不同，工程影响程度不同，受益范围不同，在省际间、上下游、左右岸存在一些矛盾，有些矛盾是历史上长期遗留的，关系复杂，协调难度大，必须在工程前期论证和建设过程中反复协调，求得共识。

科学安排工作方案，积极协调省际矛盾，由点到面，突破重点，带动全局，是治淮前期工作和工程建设顺利推进的成功经验。2003年以来，水利部及淮河水利委员会着眼于流域防洪安全的全局，本着局部利益服从整体利益的原则，既考虑项目技术经济的合理性，又兼顾历史及其他社会因素，积极协调各方利益，妥善处理省际矛盾，系统部署前期工作，有计划、有重点地推进各项工作，工程相继全面开工建设，保证了上中下游治理、骨干和面上项目建设的有序整体推进。如在基本打通淮干上中游行洪通道的同时，续建怀洪新河提高中游分洪能力，适时安排入海水道近期工程以扩大下游洪水出路，实现了上、中、下游兼治；妥善处理沂沭泗河洪水东调南下关键项目的实施步骤及焦点问题，在项目设计方案上既充分考虑又综合平衡苏鲁两省利益，既积极推进前期工作，又合理控制关联项目进度，基本实现东调与南下工程兼顾、同步实施，共同发挥效益；充分考虑国家和地方财力情况，突出重点，合理安排，保证干流治理和支流治理项目之间总体建设进展基本平衡。在协调省际间利益过程中，沿淮各省充分体现了顾全大局、团结治水的精神，在国务院有关部门的大力支持和沿淮四省的共同努力下，加快治淮建设始终呈现稳步推进的良好态势。

（三）加强管理，健全机制，前期工作成效显著

治淮19项骨干工程项目实施，正值国家土地、环境、移民等政策发生重大调整的时期，前期工作任务十分繁重。针对治淮前期工作的特点，水利部及时决策，打破常规，与淮河水利委员会、流域四省有关部门建立了统一规划、统一组织、分级负责、上下联动的前期工作机制，责任明确，分工合理，沟通顺畅，前期工作成果丰硕，共完成项目建议书10项、可行性研究报告48项、初步设计近400项。有效的工作机制很好地促进了前期工作全方位整体推进，工作质量和进度基本较好地满足了工程建设的需要。

为有效指导前期工作，水利部及时印发了《加快治淮工程建设规划（2003～2007年）》，充分考虑工程建设进度要求以及项目之间关联性、复杂性、特殊性，对治淮骨干工程各项前期工作安排、责任单位和完成时间等作出具体部署。为加大前期工作沟通协调力度，建立了前期工作联系人制度和通报制度，定期通报前期工作进展情况和存在的主要问题，针对一些“卡脖子”问题，召开联席会议集中攻关，协调解决。为保证前期工作进度和质量，建立了责任明确的中央、地方分级负责责任制，水利部负责及时安排项目审查，协调国家有关部门做好项目评估、审批以及土地预审、环境影响评价等工作，淮河水利委员会和四省水行政主管部门以及设计单位层层落实前期工作责任制，签订目标责任书，将责任明确到具体单位和责任人，并作为绩效考核的主要内容。针对经费不足导致前期工作相对滞后的问题，水利部商国家有关部门，专门从2004年、2006年基建投资中先行安排1.5亿元用于治淮骨干工程前期工作，同时，各省也多方筹资，调动了勘测设计单位的积极性，治淮前期工作进度明显加快。实践证明，由水利部负责总体部署、流域机构统一组织协调、各省具体实施的前期工作模式行之有效。

（四）严格程序，勇于创新，工程建设管理成就斐然

治淮骨干工程点多、面广、战线长，工期要求紧，保质保量按期完成工程建设是广大治淮建设者面临的重大挑战，必须建立体制保障，全面运用现代建设管理方法，保证治淮骨干工程建设顺利实施。为此，治淮工程建设管理全面实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制，同时积极创新建设管理体制，大胆采用新技术新工艺，工程建设管理工作不断跃上新台阶，工程进度、质量和投资得到有效控制，建设了一大批优质工程，充分展示了广大治淮建设者的组织管理水平。

针对治淮工程省际项目多、骨干工程多的情况，由流域机构组建专业化项目法人，负责实施省界工程和流域控制性工程建设，由省政府组建项目法人，负责各省骨干工程建设。高级别、专业化的项目法人组建，对强化建设管理，协调省际矛盾，加快工程建设发挥了重要作用。在治淮工程建设中，根据工程建设特点，积极探索了“代建制”、“联合组建项目法人”等新型建管模式，引进专业化管理队伍，积极推行“小建设、大监理”的模式，不断提高工程建设的现代管理水平；全面开放水利建设市场，严格规范招投标活动，强化建设监理，探索建立了施工、监理单位等市场主体信用档案，对治淮工程公平、诚信、有序实施起到了很好的规范和约束作用；加强全过程审计和行政监察，从源头上实施监管，并在治淮工程建设中率先提出“工程安全、资金安全、干部安全”的理念，保证治淮骨干工程不仅要建成优质工程，还要建成廉洁工程。

百年大计、质量第一，治淮工程建设管理者始终视工程质量为生命，把质量摆在工程建设的首位。治淮骨干工程均建立了项目法人负责、监理单位控制、施工企业保证、政府监督检查的工程质量保障体系。水利部建立了治淮工程建设督导组制度，淮河水利委员会、省水利厅和有关地市建立了三级质量监督体系，切实加强工程质量的监督检查。积极采用新材料、新技术、新工艺，加强科技攻关，为工程质量提供了重要保证，如研究试验提出了老闸加固外包薄壁混凝土施工技术，成功解决了临淮岗49孔闸加固改造中新浇外包混凝土开裂的难题；为保证入海水道施工过程中不影响京杭运河通航，入海水道淮安枢纽在设计方案上大胆创新，建成亚洲最大的水上立交地涵穿越京杭运河，并成功解决地涵与京杭运河77度斜交而产生的复杂结构设计难题；在承压水处理、淤土筑堤、地基处理等方面开展技术攻关，多项成果荣获国家级、省部级奖。19项骨干工程质量总体优良，合格率为100%、优良率为60%以上，没有一项工程出现重大质量安全事故。淮河入海水道近期工程、临淮岗洪水控制工程荣获中国建筑工程鲁班奖和土木工程詹天佑奖，淮河入海水道近期工程还入选新中国60周年百项经典工程。

（五）团结治水，紧密配合，营造良好的治淮建设环境

淮河流域跨省河道多，水事关系复杂，相对于全国其他大江大河，工程建设协调难度更大。长期以来，在水利部、淮河水利委员会统一规划、统一实施、统一协调下，沿淮四省顾全大局，在新一轮治淮实践中谱写了团结治水的新篇章。团结治水不仅是治淮的光荣传统，更是治淮建设取得成功的关键所在。

国务院2003年治淮工作会议提出加快治淮的重大决策后，水利部会同国家有关部门积极协调各方关系，统筹工程建设布局，平衡各方利益，流域四省进一步加强抢抓机遇、团结治水的意识，各方紧密配合、互谅互让、顾全大局、求大同存小异，共同推进工程建设。在沂沭泗河东调南下二期工程、临淮岗洪水控制、怀洪新河等工程实施中，妥善处理省际之间、上下游、左右岸的关系，保障了工程建设协调统一、按计划有序进行，充分彰显了团结治淮这一光荣传统。地方各级人民政府认真做好征地移民工作，千方百计筹措建设资金，切实维护和保障群众的合法权益，为治淮工程建设营造了良好的环境。治淮的实践，是沿淮四省团结治水的不朽丰碑，治淮的成就，是沿淮四省团结治水的丰硕结果。

二、蓄泄兼筹，效益显著，淮河流域防洪排涝减灾体系基本构建

按照“蓄泄兼筹”的治淮方针，治淮19项骨干工程建设统筹安排“拦、分、蓄、泄、排”等工程措施，重点围绕解决流域防洪除涝的突出问题，水库、河道、行蓄洪区统筹建设，干、支流治理协调推进，工程措施和非工程措施同步实施，取得了显著的综合防洪效益。

一是洪水拦控能力得到提高。淮河上游复建了板桥、石漫滩水库，新建了燕山、白莲崖水库，对大型病险水库进行了除险加固，已建大型水库控制流域面积2.7万平方公里，防洪库容59亿立方米。二是分洪能力进一步加强。淮干中游开辟了茨淮新河分洪河道后，与之接力续建了怀洪新河分洪工程，2000立方米每秒的干流洪水可直接分泄进入洪泽湖，对有效降低大洪水下淮干水位、减轻蚌埠以下各行洪区的防洪压力作用显著。三是蓄滞洪能力大幅度提高。建成淮干临淮岗洪水控制工程，滞洪库容85.6亿立方米；现有湖泊和蓄滞洪区可蓄滞洪水250多亿立方米，并且通过实施行蓄洪区居民迁建，完善安全设施和进退水设施，改善了行蓄洪区运用条件，临时搬迁人口大幅减少，分蓄洪水效果明显增强。四是泄洪通道不断扩大。打通了卡口，疏浚拓宽了淮干行洪通道，加固了入江水道、洪泽湖大堤、分淮入沂，新辟入海水道，沂沭泗河洪水东调南下二期工程顺利实施，达到50年一遇洪水的防洪标准，东调和南下的行洪通道进一步巩固和扩大。五是排涝条件明显改善。治理了洪汝河、涡河、沙颍河、奎睢河等淮北重要跨省排水河道，淮干左岸重要支流防洪能力明显提高，实施了部分湖泊洼地治理，治理区面上排涝条件明显改善，涝灾损失进一步减少。在2007年的淮河大水中，“拦、分、蓄、泄、排”等工程措施充分运用，为从容应对汛情、科学调度洪水、有序组织防汛增添了手段，发挥了极其重要的作用。

新一轮治淮建设任务的顺利完成，标志着由水库、堤防、行蓄洪区、湖泊、水土保持和防汛指挥系统等组成的淮河流域防洪排涝减灾体系基本构建，流域整体防洪保安能力显著提高，淮河中下游主要防洪保护区和重要防洪城市防洪标准从不足50年一遇提高到100年一遇，沂沭泗河中下游主要防洪保护区防洪标准从10年一遇提高到50年一遇。洪水调度、防控的手段和能力明显增强，防洪抢险的人力、物力和财力投入大幅减少，人民群众生活和社会安定程度大幅提高，在行蓄洪区充分运用的情况下，可防御新中国成立以来发生的流域性最大洪水，流域内重要城市、重要交通干线及工矿企业、粮食主产区的防洪安全得以保障。与量级相当的1991年洪水相比，2007年流域洪水调度更加科学灵活，洪涝灾害损失大幅减少，1991年死亡572人，2007年无一人死亡，受灾面积、转移人口、抗洪抢险人员、直接经济损失比1991年分别减少4527万亩、128万人、291万人、184亿元，防洪减灾效益十分显著。

三、以人为本，统筹兼顾，进一步推进淮河治理

治淮19项骨干工程的建成，流域防洪减灾能力有了明显提高。但是，淮河地处南北气候过渡带，天气系统复杂多变，与其他大江大河相比，暴雨洪水十分频繁；历史上淮河流域受黄河夺淮影响，水系屡遭破坏，中游地势低洼，下游洪水出路不畅，遇中常洪水成灾几率远高于其他流域；淮河流域人口密集，人口密度是全国平均水平的4.6倍，人水争地矛盾突出。特殊的地理气候条件，复杂的河流水系特征，尤其是全球气候变化带来的重大影响，客观上决定了淮河治理的长期性、复杂性和艰巨性。与经济社会发展要求相比，淮河流域防洪排涝减灾体系仍存在一些薄弱环节，淮河治理亟待在已有建设成果的基础上进一步加强和完善。

党中央、国务院高度重视进一步治理淮河工作，胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导同志对淮河治理作出了一系列重要指示，要求继续实施治淮工程，从更高的标准建立较为完善的流域防洪排涝减灾体系。2009年国务院常务会议听取并原则同意了水利部、国家发展改革委关于进一步治理淮河的工作汇报，对进一步治理淮河工作进行了总体部署。2010年6月，国务院再次召开治淮工作会议，全面部署了进一步治理淮河工作。

根据国务院常务会议和治淮工作会议精神，水利部和国家发展改革委研究提出了《关于进一步治理淮河近期工作的指导意见》，明确用5～10年的时间，按照以人为本、突出重点、科学决策、建管并重的原则，重点实施淮河行蓄洪区调整和居民迁建，加快平原洼地治理，巩固和扩大下游洪水出路，进一步兴建上游防洪水库，推进堤防达标等工程建设，保障城乡饮水安全，加强流域管理和水利工程管理。通过新一轮的治理，进一步提高行蓄洪区启用标准，逐步解决好区内居民安全居住与行蓄洪水的矛盾；沿淮等重要平原洼地排涝标准达到5～10年一遇，有效改善粮食主产区水利条件；洪泽湖防洪标准达到300年一遇，防御100年一遇洪水时水位有效降低；淮干一般堤防基本实现达标建设；部分重要支流防洪标准达到20年一遇；上游拦蓄洪水能力显著增强；流域管理和科研能力建设不断完善，大中型水利工程管理进一步规范，小型水利工程管理明显改善；加强水资源节约与保护，不断提高用水效率与效益。

进一步治淮的目标和任务已经明确，广大治淮工作者要按照党中央、国务院的决策部署，认真总结治淮经验，坚定信心，狠抓落实，从为流域谋发展，为人民谋利益出发，认真做好进一步治理淮河工作。要继续大力弘扬团结治淮精神，妥善处理好上下游和左右岸等关系，各级地方水利部门要各司其职，密切合作，形成治淮工作合力，淮河水利委员会要组织好进一步治理淮河的各项工作，认真履行管理、协调、监督和指导职责，加快推进治淮前期工作，全面加强工程建设管理，确保工程安全、资金安全、干部安全和生产安全，建设“阳光工程、和谐工程、经典工程、长效工程”，谱写科学治淮、团结治淮的新篇章■