“跨太平洋战略经济伙伴协定”与美国的亚太区域合作新战略

刘晨阳 副教授

作 为第一个跨越太平洋东西两岸,覆盖亚洲、拉丁美洲和大洋洲的多成员自由贸易安排,“跨太平洋战略经济伙伴协定”(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement,TPP)最初由四个中小经济体组成,影响力有限。但是,随着美国决定加入TPP,该协定的受关注程度迅速提升。

一、美国主导TPP发展的新动向

TPP最初源于21世纪初美国所倡议的 P5(美国、澳大利亚、新西兰、智利和新加坡)自由贸易区协定,但随后美国开始将主要精力投向双边FTA,从而使P5陷入停顿。然而,智利、新西兰和新加坡等国商签跨太平洋区域贸易安排的热情并未因此而减退。2002年10月,在墨西哥洛斯卡沃斯举行的亚太经合组织 (APEC)第十次领导人非正式会议期间,智利、新西兰和新加坡的首脑宣布 “太平洋三国更紧密经济伙伴协定”(简称P3)谈判正式启动。2004年,文莱成为P3的观察员,并于2005年4月成为正式谈判方。2005年 7月,四国签署了 “跨太平洋战略经济伙伴协定”,该协定于2006年正式生效。

TPP是一个内容全面的区域自由贸易安排,不仅涉及货物贸易的市场准入,还包括海关程序、原产地规则、动植物检验检疫、贸易技术壁垒和贸易救济、知识产权、政府采购、竞争政策和争端解决机制等方面的条款。在货物贸易方面,该协定生效后,四国间90%以上的贸易商品将免除关税,并最终在2015年前消除所有进口关税。投资和金融服务的谈判在协定生效两年后开始。此外,作为TPP的重要补充内容,四国还签署了具有约束力的 《环境合作协议》和 《劳工合作备忘录》。

TPP的四个初始成员国经济规模不大,原有的市场开放程度较高,因此协定自身的福利效应和影响力并不显著。但是,与亚太地区乃至世界范围内其他自由贸易区或区域贸易安排 (FTAs/RTAs)相比,TPP有着鲜明的特点。首先,TPP强调 “弹性次序、多轨多速”的关税减让过程。所谓 “弹性次序”是指减让项目无固定顺序,而“多轨多速”则是指对减让时间表及速度不作硬性规定,可分阶段完成减让,从而有效兼顾了成员的多样性,提升了关税减让安排的可行性。其次,为避免 FTAs/RTAs通常具有的排他性,TPP专门设立了“开放条款”,明确表示欢迎亚太地区其他经济体的加入,从而为协定的扩张预留了广阔的空间。再者,TPP与缔约方之间原有的FTAs/RTAs具有包容性。例如,TPP与新西兰—新加坡更紧密经济伙伴协议 (ANZSCEP)的原产地规则不同,但两国可以根据实际情况自主选择适用的规则,以最大限度地保护本国厂商的利益。

2008年2月,曾作为P5发起者的美国重新将目光投向TPP,明确表示将加入TPP即将开始的有关投资和金融服务业的谈判。美国此举不仅使TPP的受关注程度大大提高,也为亚太地区其他经济体,尤其是APEC成员起到了引领作用。以此为契机,TPP的四个初始缔约方在2008年6月举行的APEC贸易部长会议期间宣布,将在2009年3月前广泛征询APEC成员的意愿,以吸引更多成员加入TPP,并随后启动TPP第二阶段的谈判。同年9月,时任美国贸易谈判代表施瓦布表示,美国将考虑从2009年开始参与TPP框架下的自由贸易谈判。在美国的影响下,澳大利亚和秘鲁于2008年11月正式作出了加入TPP的承诺。

2009年以来,TPP的扩容取得了新的进展。2009年3月,TPP的四个初始缔约方同意接受越南以“联结成员”的身份加入TPP谈判。2009年11月14日,在日本进行国事访问的美国总统奥巴马宣布,美国将正式加入TPP谈判进程。此后,美国贸易代表办公室开始与国会、政府相关各部门,以及劳工和环境顾问举行初步协商,并与TPP的缔约方就谈判问题进行了沟通。在完成上述准备工作后,美国贸易代表柯克在2009年12月14日正式通告国会众参两院,就参与TPP谈判问题作出了详细说明。

2010年3月15—19日,由新西兰、新加坡、智利、文莱、美国、澳大利亚、秘鲁和越南等八国参加的TPP第二阶段首轮谈判在澳大利亚墨尔本举行。此次谈判涉及关税、非关税贸易壁垒、电子商务、服务和知识产权等议题。美国较为强调的内容包括推动清洁能源等新兴行业的发展,促进其制造业、农业以及服务业的商品与服务出口,并强化对美国知识产权的保护。

二、TPP与美国亚太区域合作战略的演进

美国之所以在推进TPP问题上采取如此积极的态度有着深刻的政治、经济背景,和其多年以来谋求建立以美国为核心的亚太多边合作机制的战略构想是一脉相承的。换言之,着力打造TPP也可以被视为奥巴马政府在秉承美国主导亚太地区合作的既定目标基础上,针对当前地区格局的演变和其国内政治、经济诉求而采取的一项战略举措。

美国作为世界超级经济大国,战后一直根据关贸总协定 (GATT)的自由贸易原则推行其全球经济战略。然而,自20世纪80年代中后期以来,面对自身经济发展速度趋缓、区域经济一体化浪潮在世界范围内蓬勃兴起的内部和外部压力,美国政府开始采取多边合作与地区合作并重的政策,地区主义逐渐构成了美国对外经济战略的重要一环。

在美国的对外经济战略发生转变的同时,也正是亚太地区,尤其是东亚地区经济开始高速增长的时期,一个崭新的 “亚太世纪”呼之欲出。随着美国与太平洋周边国家和地区贸易和投资规模的不断扩大,亚太地区自20世纪90年代起成为美国最大和最具潜力的出口市场和投资区域。但是,由于亚太地区地域辽阔,经济体众多,因此该地区经济一体化的演进过程比较复杂,呈现出显著的多元化特征。在这种情况下,美国急需一个有效的、能够起主导作用的区域合作多边机制来维护其在亚太地区的经济和政治利益。

美国首先选择的主推对象是APEC。作为亚太地区覆盖地域最广、纳入成员最多的区域经济合作组织,APEC不仅为美国打开了一条开拓全球经济增长最快地区市场的通道,而且也为美国全面实施其亚太战略提供了比较有利的基础条件。美国的理想目标是:以北美自由贸易区为基础,向南扩展,通过发展和加强与中南美各国的经济联合,意图实现南北美合一的美洲自由贸易圈;向西扩展,通过APEC的贸易投资自由化进程,实现亚太自由贸易圈。在这两大自由贸易圈中,美国都力图发挥主导作用,并据此与欧洲统一大市场相抗争,促使欧盟对区域外实行更加开放的贸易政策,从而在符合美国利益的前提下,推进世界范围内的自由贸易。

为了更快地实现上述目标,美国国务卿贝克在1991年提出了以APEC框架为基础建立 “太平洋共同体”的构想。这一构想的主要内容是建立一个以美国为核心,以美日同盟为骨干,以美国与韩国、东盟、澳大利亚的双边关系为基础,以APEC为纤维组织,将亚太各国连接在一起类似扇形的辐射机构。1993年,时任美国总统克林顿以贝克的构想为蓝本,向APEC各成员提出了建立 “新亚洲太平洋共同体”的倡议,促使亚太地区转变成“一个真正的共同体,不仅仅是一个正式合法的机构,而是一个利益共享、目标共享和责任共享的互利合作的共同体”。为了推进该倡议,美国1993年在西雅图主办了首次APEC领导人非正式会议。但是,由于APEC众多发展中成员对是否应在亚太地区建立一个过于机制化和宽泛的 “共同体”持保留态度,克林顿的 “新亚洲太平洋共同体”设想未被峰会所接受,而且被排除在会议发表的 《领导人宣言》之外。此后,随着1994年茂物目标的确立,APEC走上了以自主自愿原则为基础,以贸易投资自由化、便利化和经济技术合作为支柱,以集体行动计划和单边行动计划想结合为推进方式的合作道路,从而使美国所倡导的 “新亚洲太平洋共同体”无果而终。

20世纪90年代以来,世界范围内掀起了新的区域经济一体化浪潮,亚太地区也很快涌现出大量的自由贸易区和区域贸易安排(FTAs/RTAs)。针对这一情况,美国也迫切需要实施FTA战略,并在复杂的 FTAs/RTAs“轴心—辐条”结构中缔结属于自己的网络体系,使其既服务于本国的全球和地区利益。从2003年开始,美国在短短几年里相继和新加坡、智利、澳大利亚、秘鲁等几个亚太国家签订了双边FTA协议。在缔结双边FTA的同时,美国在亚太地区实施FTA战略的核心目标是努力构建成员广泛参与、覆盖内容全面的自由贸易安排,并借此确立美国的主导地位。出于这一考虑,美国首先将亚太自由贸易区 (FTAAP)作为推进重点。

FTAAP的设想是最早是由学者和工商界人士在2003年提出的,其目标是在APEC框架下建立一个覆盖整个亚太地区的自由贸易区安排。如前文所述,通过不断加快APEC机制化建设的步伐,最终实现建立亚太经济共同体的目标是美国对 APEC发展的长远规划。因此,推进APEC逐步向FTAAP转化就成为实现这一目标的可能路径之一。同时,在亚太地区进行全方位、高质量、带有强制约束力性质的FTAAP谈判,也符合美国主导亚太区域经济一体化合作进程,维持在本地区政治经济霸权地位的战略诉求。在美国的推动下,从2006年开始,历届APEC领导人会议都对FTAAP议题给予了关注,并指示有关部门对FTAAP的模式选择和实施路径开展可行性研究。

虽然FTAAP将为美国带来诸多方面的潜在利益,但其发展前景仍面临着很多现实困难。从美国国内来看,敏感行业利益集团的贸易保护势力仍然占据着美国国会的主导地位。在美国与许多APEC成员之间都存在明显贸易逆差的情况下,美国国会不可能冒着巨额贸易赤字进一步加大的风险批准FTAAP,甚至不会授权美国政府参与相关谈判。另外,美国国会近年来主导制定的对外贸易政策正在显现出由追寻跨部门自由化转向更加务实的部门自由化特征,这不仅证明了美国在特定行业的贸易保护主义倾向愈加严重,而且也为美国与其他国家签订全面、高质量的自由贸易协定设置了障碍。从外部因素来看,APEC成员在经济发展水平、政治、文化等领域都存在着巨大的差异,FTAAP的建立给每个成员带来的影响必然是不同的,甚至带来负面影响。因此,出于自身利益的考虑,大多数APEC核心成员都采取了谨慎观望的态度,从而使FTAAP陷入了进退两难的境地。

正是在这种情况下,美国深刻意识到了TPP所蕴含的战略价值,并很快将其定位为实施本国亚太战略和FTA战略的新平台。与尚未确定以何种方式启动的FTAAP相比,TPP是一个已经生效,并且极具开放性的FTA。随着成员数量的不断增加,TPP具备了成为亚太地区乃至世界范围内最大的自由贸易安排的潜力。如果TPP能够不断扩张,那么即使将来FTAAP夭折,美国也可以通过TPP另辟蹊径,使之成为美国主导下推进亚太区域经济一体化的主渠道。

三、美国主导TPP发展的战略动因

需要强调的是,为FTAAP寻找替代方案只构成了美国力推TPP的部分动因。在美国看来,围绕TPP做文章可以达到事半功倍、一举多得的效果。

首先,TPP对后危机时代美国加强与亚太地区的经贸关系,实现扩大出口、促进就业和纠正经济结构失衡的目标具有重要意义。作为此次全球金融危机的发源地,美国经济受到了比较沉重的打击,失业率大幅上升。为了使美国经济尽快走出困境,奥巴马政府将出口促进战略提升到了一个新高度,并提出了在5年内使出口翻番的口号。事实上,此举的根本目标是促进美国经济由 “消费驱动型”向 “出口驱动型”转变,以不断扩大的出口拉动国内就业,为经济持续增长提供可靠动能,从而在未来的国际竞争中保持美国的优势地位。为此,美国不仅专门成立了 “出口促进内阁”和 “总统出口委员会”,而且从2009年开始陆续出台了快捷融资、简化审批程序等一系列刺激措施。与此同时,美国政府对推进自由贸易协定的态度也发生了由冷到热的转变。奥巴马本人公开表示,在其他经济体积极推进自由贸易谈判的情况下,美国坐视不理只会“令我们失去创造就业的机会”。

从区位上看,欧元区和亚太地区在美国的对外贸易中占有重要地位。但是,欧元区预计未来几年都要和高赤字、高失业率作斗争,而亚太地区的经济增速至少在2015年前将高于世界经济平均增速。因此,亚太地区就成为美国实施出口促进战略和FTA战略的首选之地。正如美国贸易代表柯克所言,“亚太地区作为全球经济增长和复苏的催化剂,扮演着特殊的角色,拥有特别的潜力,对美国的贸易发展至关重要”。

美国贸易代表办公室在2009年年初的分析报告中指出,尽管在过去5年中美国对亚太地区的出口总额增长了62%,但其出口份额却下降了约3%。因此,美国需要一个新的、内容全面的FTA来巩固和扩展其在亚太地区的经济地位与影响。显然,一个不断扩大的TPP有助于拓宽美国在亚太地区的出口渠道,使奥巴马政府的对外贸易新战略得以有效实施。

其次,美国通过积极推进TPP还可以制衡和牵制东亚经济一体化进程,防止该地区形成一个稳定的、强大的贸易集团。近年来,美国的全球利益和战略重点不断 “东移”,原有的以安全—贸易为主轴的东亚战略面临着中国崛起以及东亚经济一体化迅速发展的挑战。该地区正在酝酿和推进的多个自由贸易安排和一体化合作机制,如 “10+3”、 “10+6”、 东亚FTA 等,都没有将美国纳入其中。对美国来说,东亚不仅是巨大的海外市场和重要的投资场所,而且是引领整个亚太地区经济发展的核心区域。为了防止美国被充满活力、高速发展的东亚经济排除在外,美国无论如何也不愿看到东亚出现不包括美国的大型经济集团。根据美国彼得森国际经济研究所的估计,一个没有美国参与的东亚自由贸易区可能使美国公司的年出口至少损失250亿美元,或者减少约20万个高薪岗位。

为了瓦解东亚一体化形成排斥或削弱美国主导权的倾向,奥巴马政府确立了基于共同战略、共同价值和共同利益的亚太 “三环”外交体系。通过这一体系,美国旨在摆脱目前游离于东亚地区合作机制之外的困境,进而主导亚太经济合作的未来,塑造以美国为中心的亚太地区新秩序。显然,不断扩张的TPP将对东亚经济一体化进程产生很大的离心力,从而成为美国实施亚太新战略的有力推手。多年以来,东盟在参与区域经济合作的过程中始终奉行大国平衡战略。随着TPP的地位和影响力不断提高,东盟的理性选择是对东亚一体化合作机制和TPP采取两者兼顾的立场。如果越来越多的东盟成员加入TPP,必然会对东亚经济一体化进程形成掣肘。此外,美国在决定加入TPP谈判后,始终在积极争取日本加入。出于维系美日同盟关系的考虑,日本对此作出了比较积极的回应。2009年12月10日,日本外相冈田克也首次公开表示,日本对TPP合作框架很感兴趣,正在考虑参与。如果日本的这一表态在日后成为现实,无疑将进一步削弱东亚区域经济一体化合作的向心力。

最后,美国可以借助TPP在亚太地区建立一个成员众多、内容广泛的高质量FTA,有效缓解该地区大量FTAs/RTAs衍生所带来的“意大利面碗”效应,为美国谋求更多的经济利益。近年来,由于美国制造业岗位流失严重,一些国会议员将责任归咎于过去的自由贸易协定。面对国内的质疑声音,奥巴马表示,与先前的协定相比,TPP协定将对美国的工人和环境提供更强大的保护。美国贸易代表柯克在向国会参众两院所作的说明中也指出:“TPP将有助于填补亚太地区现有自由贸易协定之间的缺口,进而促进各协定的融合。为此,美国贸易代表办公室将加强与国会以及利益相关者的协商,为TPP谈判设立目标,以便明确为美国工人、农民、制造商和服务提供商寻求最高利益的态度,反映谈判各方在劳工、环境以及其他重要问题上的共同价值。”

从内容来看,TPP几乎包含了符合美国切身利益的所有议题,例如服务贸易、知识产权、“新加坡议题”,以及环境与劳工标准等,因此比较容易得到美国政府、党派、工商界利益集团的支持。这些议题基本都被纳入了美国已经签订的双边FTA协定中,也是美国所推崇的 “高质量”FTA的主要特征。通过参与和主导TPP进程,美国可以将谈判形成的 “基准协定条款”适用于未来有意加入的新成员,避免了与各个国家逐一达成双边FTA的麻烦,从而大大节约了谈判成本。

综上所述,作为目前世界上唯一的超级大国和亚太地区最重要的经济体,美国参与TPP将对亚太区域经济合作的现有框架和未来格局产生重要的影响。从深层次分析,参加TPP谈判是美国奥巴马政府对外贸易政策的一次重要调整,标志着美国对贸易谈判新模式与区域合作新方式的尝试。在WTO多哈回合谈判停滞不前、亚太地区各种FTAs/RTAs快速衍生使美国的主导权有所削弱的情况下,TPP成为美国推进实施其亚太区域经济一体化新战略的务实而有效的工具,极具战略意义。