提高群防群控在防洪减灾中的效用

杨经昌

（广西壮族自治区玉林市水利局，537000，玉林）

近年，我国局地暴雨形成的洪涝灾害损失有加重的趋势。本文结合在防御广西壮族自治区玉林市建市以来洪水量级最大的2006年、2008年大洪水的实践工作，对提高群防群控在防洪减灾中的效用进行探讨，以供商榷。

一、玉林市洪涝灾害的成因及特点

玉林市地处广西东南部，土地面积12838km2，属丘陵山区，是西江支流北流河及独立入海的南流江、九州江的发源地，支流比降大 （i=1.15‰～24.5‰），干流比降小（i=0.37‰～0.9‰）。玉林市内无大的过境河流，受台风、热带天气系统影响形成的强暴雨引发的山洪是造成洪涝灾害的主要原因。由于河流比降大，流程短，加上无控制性拦洪工程，除县城外，乡镇一般无标准防洪堤保护，且人口密度大，主要的经济区分布在沿河两岸等原因，洪涝灾害形成时间快、受害面积广、危害程度大、损失重的特点十分突出。

二、玉林市群防群控的主要做法、效果及存在问题

群防群控是非工程防洪减灾措施的重要组成部分。玉林市以丘陵山地为主，多遇局地强暴雨，防洪工程设施建设滞后且无控制性拦洪工程，主要经济区分布在沿河两岸的地区。为最大程度降低洪涝灾害造成的损失，玉林市把群防群控作为防洪减灾的首选措施抓好落实。主要包括：一是完善市县乡（镇）三级防汛抗洪指挥网络及抓好专业和群众相结合的抢险救灾队伍建设，为群防群控打好组织基础。二是制订市县乡 （镇）三级、行业、水利工程防洪预案，使预案覆盖纵到底横到边，明确各级、各部门、各行业的职责任务，使群防群控建立在有充分依据的基础之上。三是加强宣传教育，使公众树立强烈的水患意识和掌握避让洪灾的知识、技能，使群防群控的根深扎在公众之中。四是加强各项工作的落实情况督察、问责和群众监督，使群防群控体现在具体工作中。五是抓好信息公开，让公众对洪灾的发生、发展过程一清二楚，激发全民抗洪斗争的积极性，使群防群控的效用得到更好发挥。玉林市在防御2008年大洪水中取得了显著成效，减免受灾人口138.5万人，减免农作物受灾2.54万hm2，减少直接经济损失5.4亿元。

然而，在取得成绩的同时也暴露了在群防群控中的一些薄弱环节，主要为：防汛抗洪组织体系和防洪预案覆盖还没到村（社区）一级，气象、水文、国土等部门对局地强降雨及其引发的山洪、泥石流、山体滑坡等灾害的监测存在盲点，灾后重建的资金来源渠道不够畅通等。这些都在一定程度上影响着群防群控在防洪减灾中的效用。

三、提高群防群控在防洪减灾中的效用

1.抓好村（社区）级防汛抗洪组织建设

以往的防汛抗洪组织体系一般只重视乡镇以上的组织体系建设，村（社区）一级只作为乡镇防汛抗洪组织的附属。其结果是当防汛抢险任务到来时，乡镇对村级干部进行动员和分配任务，村干部再对村民小组领导和对村民作动员和分配任务，这样往往造成时间延误，效率下降。特别是当局部地方发生山洪、泥石流时，村屯对外的交通、通信中断，上级很难在第一时间清楚掌握受灾区域的即时实情组织施救。相反，若把防汛抗洪组织体系建在村一级，也就是把群防群控的根扎到防汛抗洪的最前线，当洪灾发生时，村级组织就能迅速带领群众，以最快的速度实行避险并组织救援。即使出现要动员全民参与抢险救灾的情况，村（社区）一级的防汛抗洪组织机构也可以直接实施，从而使群防群控在防洪减灾中的效用得以提高。2006年7月，玉林市陆川县清湖镇塘寨村第一、二村民小组所在的自然屯，遭遇2 h降160多mm的特大暴雨引发山洪泥石流的袭击，在对外交通、通信中断的情况下，村党支部书记等干部组织该屯263名群众安全转移，尽管全屯90%以上农户的房屋倒塌或变成危房不能居住，但全屯无一人伤亡；灾后在村党支部书记等村干部的组织带领下开展自救，使生活生产迅速得到恢复。

为使村（社区）一级的防汛抗洪组织成为有战斗力的战斗集体，一是选好高素质的村（社区）干部，特别是村的党支部书记、村委会主任，把村干部作为防汛抗洪组织的主要成员，组建村级防汛抗洪组织；二是提高村干部的工资报酬和福利待遇，使他们的收入达到当地人均收入之上，并解决好退休村干部的养老问题，使他们能安心做好工作；三是落实村组干部的防汛职责，并做好年度考核，奖罚分明；四是解决好防汛抗洪组织中抢险人员的报酬；五是抓好培训，使他们能熟练掌握防汛抢险技术和逃生自救技能，为做好工作打好基础。

2.提高防洪预案质量，并扩大其覆盖面

防汛预案是指挥决策防洪调度、抢险救灾的科学依据，也是开展群防群控的主要依据。防洪预案要达到高质量、实用的目的，一是在防洪预案制订过程中，把以人为本的思想作为主线贯穿始终，围绕“防、抢、撤、救”的各个环节，采取实事求是、切实可行的相应措施，使预案能充分体现预见性、针对性和可操作性。二是防洪预案制订好后，征求相关部门和基层的意见进行修改，并在上级机关批准后，在一定范围内组织有关人员和群众对预案进行宣传学习，并尽可能根据预案的要求进行必要的实地演练，以使预案存在的问题得到及时修正，同时也使相关人员和广大群众得到实践锻炼，增强现场处置能力。

扩大防洪预案的覆盖面，一是在以往预案只覆盖到市县乡（镇）的基础上制订好村（社区）一级的防洪预案，使预案覆盖能纵向到底。二是在预案的制订中注意把弱势群体（如学校等）的防护作为重要内容，在预案中得以体现。三是把灾后恢复重建作为预案的重要组成部分，使灾后各项恢复重建工作能“打有备之战”，从而有效减少洪灾造成的损失。

3.突破难点，主动避让

玉林市近10年的洪灾损失统计数据表明，农林牧渔业的损失占总损失的50%左右，且有逐年上升趋势，2008年的洪害损失中农林牧渔业的损失占总损失的55.9%。深究其因，一是缺乏防洪工程设施保护，二是从业人员防灾意识淡薄，三是信息相对闭塞。这是防洪减灾的难点、重点，更是群防群控的弱点。因此，一要加强对从业人员的宣传和教育，增强防灾意识，特别是主动避让洪害的意识，让他们充分理解主动避洪的道理、方法和做法，掌握自救的基本知识和技能；二是政府的相关业务部门要主动进行防洪减灾指导，如在种植、养殖业中选择避洪能力强的品种，巧妙安排种植、养殖时间和合理避洪的空间布局，以及灾后恢复生产的指导等；三是把农林牧渔业作为信息传播的重点加以特别注意；四是推行防洪保险，体现风险的社会分担。总之，要靠群防群控所形成的合力降低洪灾损失。

4.专群结合，突破信息盲点

实践证明，雨情、水情、工程情况（简称“三情”）等信息的收集及传播中存在盲点，往往是使群防群控在防洪减灾中效用大打折扣的重要原因。专群结合、突破信息盲点就是：在信息收集中，一是气象、水文、国土、水利等业务部门对山洪灾害易发区增设监测点，增添监测设备，加大监测力度；二是充分发挥广大干部、群众的智慧和力量，利用一些符合当地实际而且管用的传统经验、办法进行群测，及时掌握“三情”变化，确保信息收集不出现盲点。如陆川县清湖镇塘寨村第一、二村民小组所在的自然屯，虽然遭遇了新中国成立以来最大一次山洪、泥石流袭击，该屯的263人却能安全转移无一伤亡，就是得益于该村村干部对降雨、山洪的密切监测，组织群众及时转移。在信息传播上，一是把那些山高路远、交通不便、经济落后而又往往是山洪泥石流灾害高发区的山区作为信息传播的难点，确保信息传播不出现盲点。二是通过利用有线、无线广播等公共媒体播放防洪减灾的实时信息，通过增加信息透明度提高公众对洪灾事件的关心度，激发全民的抗洪积极性，形成群防群控的合力。

5.抓好灾区“一控二建”

灾后恢复重建是防洪减灾整个过程的重要一环，其工作成效也直接影响着防洪减灾的整体效果。灾区恢复重建工作的主要着眼点在于“一控二建”。所谓的“一控”，就是把灾后可能发生的次生灾害控制在可控范围之内，把可能造成的损失降到最低。要实现这一目标，就必须充分发动和依靠群众，整合社会资源，形成群防群控的强大合力。所谓的“二建”，一是以县为单位建立灾后重建基金。其资金来源主要是中央和地方财政的年度拨款和社会捐助，这种财政拨款和社会捐助是经常性的。建立基金的好处在于 “积平时之余，为急时之用”，以均衡政府和社会的负担，同时在无灾时基金可投入生产，以实现基金的保值增值。在基金的使用上，可用于对受灾者的直接拨款，也可用于对受灾者的贷款担保或支付贷款利息。二是建立洪灾保险机制。也就是在洪灾易发区推行洪灾保险，其做法可借鉴农村合作医疗的 “新农合”做法，实行以受益者购买为主，国家给予适当补助，以提高受益者购买洪灾保险的积极性。国家补助部分可以视各县城镇和农村人均收入的不同，而设置不同的补助档次。通过保险公司的理赔，使受灾者能迅速获得重建资金，也体现受灾者和社会分摊风险的功能，有利于调动受灾者和社会公众灾后恢复重建的积极性。

[1]刘仲桂.中国南方洪涝灾害与防灾减灾[M].南宁：广西科学技术出版社，1996.